“包容審慎”的營商法治邏輯:法理、體系與個(gè)案

□ 謝紅星

優(yōu)化營商環(huán)境仍處在進(jìn)行時(shí)。黨的二十大報(bào)告重申要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會(huì)信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度,優(yōu)化營商環(huán)境”,國務(wù)院辦公廳于2022年10月印發(fā)《關(guān)于復(fù)制推廣營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)改革舉措的通知》,決定在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣9個(gè)方面包括50項(xiàng)創(chuàng)新試點(diǎn)的改革舉措,以全面改革推動(dòng)全國營商環(huán)境的整體改善。在地方,浙江省發(fā)布《營商環(huán)境優(yōu)化提升行動(dòng)方案》,山東省制定《營商環(huán)境創(chuàng)新2022年行動(dòng)計(jì)劃》。“十四五”開局起步,優(yōu)化營商環(huán)境持續(xù)推進(jìn),聲勢不減。

但在優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)行曲中,卻不時(shí)傳出不合節(jié)拍的聲音。從陜西榆林“芹菜案”到上?！鞍屠柝愄鸢浮?從“雞湯里加黨參被罰”到“奶茶店先歡迎后掃碼被關(guān)停”,絡(luò)繹不絕的奇葩案件及引發(fā)的輿情爭議,不時(shí)沖擊公眾對(duì)營商環(huán)境能否持續(xù)優(yōu)化的信心。國務(wù)院督查組督查“芹菜案”的同時(shí),另發(fā)現(xiàn)自2021年以來,陜西榆林市市場監(jiān)管局對(duì)小微市場主體罰款超過5萬元的食品安全案件有21起,案值幾十元至幾百元不等,罰款數(shù)額與違法所得的比例達(dá)到100倍至200倍,個(gè)別案件超過3000倍。(1)鄭明鴻:《陜西榆林等地行政處罰“過罰不當(dāng)”,全省通報(bào)部署整改》,《新華每日電訊》,2022年8月30日第5版。市場主體的感受是最真實(shí)的營商環(huán)境,如果現(xiàn)實(shí)中大量存在“芹菜案”這類連利益不相關(guān)的社會(huì)大眾都難以接受的奇葩案件,很難相信市場主體的感受會(huì)有多好、信心會(huì)有多強(qiáng)。

因此,“包容審慎”對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的意義重大?！鞍輰徤鳌敝饕笀?zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)市場主體的經(jīng)營行為持包容和審慎的態(tài)度,包容市場主體的輕微違法行為,審慎采取執(zhí)法手段,避免通過粗暴、過度的執(zhí)法方式干擾市場主體的正常經(jīng)營。執(zhí)法是否包容審慎,對(duì)市場主體的感受和信心有著極大的影響?！扒鄄税浮敝砸鹁薮鬆幾h,是因?yàn)樗鼈冏尷娌幌嚓P(guān)的社會(huì)大眾都感受到執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)市場主體的粗暴執(zhí)法。執(zhí)法機(jī)關(guān)的這種行為不僅與優(yōu)化營商環(huán)境的大勢不合拍,更令人擔(dān)憂市場主體的真實(shí)處境。因此,需要我們重新評(píng)估一些地方優(yōu)化營商環(huán)境的真實(shí)效果,并進(jìn)一步反思“包容審慎”在法治化營商環(huán)境建設(shè)中的價(jià)值地位和實(shí)踐狀況。(2)國內(nèi)法學(xué)界專門探討“包容審慎”監(jiān)管和執(zhí)法的論著較少,嚴(yán)格來說,現(xiàn)有代表性研究并非從法治化營商環(huán)境的視角來探討該問題。代表性研究有劉權(quán):《數(shù)字經(jīng)濟(jì)視域下包容審慎監(jiān)管的法治邏輯》,《法學(xué)研究》,2022年第4期;劉乃梁:《包容審慎原則的競爭要義——以網(wǎng)約車監(jiān)管為例》,《法學(xué)評(píng)論》,2019年第5期;廖凡:《論金融科技的包容審慎監(jiān)管》,《中外法學(xué)》,2019年第3期。

一、“包容審慎”的營商法理

“包容審慎”起初是作為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的新型監(jiān)管理念和方式而產(chǎn)生的。2017年1月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》,首次明確提出“探索動(dòng)態(tài)包容審慎監(jiān)管制度”,該年度《政府工作報(bào)告》又提出:“加快培育壯大新興產(chǎn)業(yè),本著鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的原則,制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則?！?019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》把“包容審慎”寫入立法:“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則,對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管。”發(fā)展到今天,“包容審慎”已經(jīng)突破原有“四新”企業(yè)適用范圍?？v覽各地新近出臺(tái)的各種關(guān)于“包容審慎”的指導(dǎo)意見、實(shí)施意見和行政執(zhí)法減免責(zé)清單,適用對(duì)象不限于“四新”企業(yè),而是涵蓋了諸多傳統(tǒng)領(lǐng)域和傳統(tǒng)形態(tài)的市場主體。從政策話語轉(zhuǎn)變?yōu)榉筛拍?、從適用于“四新”企業(yè)拓展為適用于多領(lǐng)域多形態(tài)的市場主體,“包容審慎”的提出與拓展重新檢視了“國家權(quán)力在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能與地位”,(3)劉乃梁:《包容審慎原則的競爭要義——以網(wǎng)約車監(jiān)管為例》,《法學(xué)評(píng)論》,2019年第5期。啟發(fā)了我們對(duì)于國家與企業(yè)、現(xiàn)實(shí)與法理之間復(fù)雜關(guān)系的重新思考。

(一)包容:企業(yè)是社會(huì)進(jìn)步的積極力量

長期以來,中國社會(huì)存在對(duì)民營企業(yè)和企業(yè)家的偏見,雖然近年來各地為弘揚(yáng)企業(yè)家精神和營造尊重企業(yè)家的氛圍,積極開展優(yōu)秀企業(yè)家宣傳,但部分企業(yè)和企業(yè)家的違法行為反而加深了社會(huì)對(duì)他們的成見。

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中最活躍的成分。美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃侖指出:“現(xiàn)代文明的物質(zhì)基礎(chǔ)是工業(yè)體系,而使它活躍起來的主導(dǎo)力量是企業(yè)?！?4)凡勃侖:《企業(yè)論》,蔡受百譯,商務(wù)印書館1959年版,第1頁。近代工業(yè)革命使工業(yè)生產(chǎn)取代了手工勞動(dòng),在小商品生產(chǎn)和經(jīng)營者之外,出現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織,把更多的生產(chǎn)要素卷入到商品生產(chǎn)體系中,極大地拓展了市場的邊界,創(chuàng)造出前所未有的生產(chǎn)力和財(cái)富,同時(shí)也使得各種企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模出現(xiàn)前所未有的增長。

從歷史來看,人類文明進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)很大程度上歸功于大批杰出企業(yè)的引領(lǐng)和推動(dòng)。同時(shí),企業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變優(yōu)化國家政治體制、重塑世界格局。從現(xiàn)實(shí)來看,企業(yè)貢獻(xiàn)稅收、提供就業(yè)、革新技術(shù)。企業(yè)好,居民有就業(yè),政府有稅收,金融有依托,社會(huì)有保障。簡言之,高質(zhì)量發(fā)展的主體是企業(yè),搞好經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵在于搞好企業(yè)?，F(xiàn)實(shí)生活中的企業(yè)良莠不齊,確實(shí)存在不少違法違規(guī)的現(xiàn)象,但從整體上看,企業(yè)是社會(huì)進(jìn)步的積極力量,“社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)是企業(yè)”,(5)于光遠(yuǎn):《為企業(yè)家說話,對(duì)企業(yè)家說話》,廣西人民出版社1999年版,第3頁。對(duì)企業(yè)理應(yīng)包容而非苛求。

(二)審慎:斬?cái)嗌煜蚱髽I(yè)的“掠奪之手”

政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義,監(jiān)管機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法,是其職責(zé)所在。但一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,從某種意義上看,行使公權(quán)力的個(gè)體也是“經(jīng)濟(jì)人”,有追逐財(cái)富和提高生活水準(zhǔn)的欲望。因此在執(zhí)法過程中,很難保證不會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森認(rèn)為,持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮需要“可靠而界定清晰的個(gè)人權(quán)利”以及“不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪”,因?yàn)椤爱?dāng)存在激勵(lì)因素促使人們?nèi)ゾ鹑《皇莿?chuàng)造,也就是從掠奪而不是從生產(chǎn)或者互為有利的行為中獲得更多收益的時(shí)候,那么社會(huì)就會(huì)陷入低谷”。(6)曼瑟·奧爾森:《權(quán)力與繁榮》,蘇長和等譯,上海人民出版社2014年版,第1、151、152頁。因此,政府權(quán)力對(duì)企業(yè)既可能是“扶持之手”,也極有可能成為“掠奪之手”。但從整體上看,政府部門的監(jiān)管執(zhí)法對(duì)塑造良好的營商環(huán)境以及企業(yè)的健康發(fā)展是有益的,具體過程中卻有可能隱藏著低效浪費(fèi)、尋租腐敗乃至強(qiáng)取豪奪等傷害企業(yè)和破壞營商環(huán)境的行為。因此,審慎絕非放任不管,而是在依法行政的前提下,特別要求監(jiān)管執(zhí)法的節(jié)制和慎用,以此抑制執(zhí)法權(quán)的濫用以及對(duì)企業(yè)的強(qiáng)取豪奪。

(三)以“包容審慎”融化“執(zhí)法冰山”

從程度上看,當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)步入深水區(qū)。稅費(fèi)的減免已經(jīng)接近財(cái)政的極限,政務(wù)服務(wù)的流程和質(zhì)量也已得到反復(fù)優(yōu)化提升。與此同時(shí),對(duì)企業(yè)尤其民營企業(yè)來說,融資的“高山”依然矗立,執(zhí)法的“冰山”仍待化解。一方面是“貸款難”,抽貸、斷貸、過橋貸等現(xiàn)象依然存在;另一方面,監(jiān)管簡單粗放,執(zhí)法嚴(yán)苛粗暴,發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在問題就追責(zé)、處罰,很少給予企業(yè)足夠的整改時(shí)間。

罰沒收入的大幅上漲從側(cè)面印證了“執(zhí)法冰山”的寒冷。據(jù)《南方周末》匯總的2021年預(yù)算執(zhí)行情況顯示,111個(gè)公布罰沒收入的地級(jí)市中,有80個(gè)城市罰沒收入呈上漲趨勢,占比超過72%,其中有15個(gè)城市罰沒收入同比增長超過100%。近年來,受經(jīng)濟(jì)下行、疫情、房地產(chǎn)市場低迷等因素影響,地方財(cái)政收入縮水。在地租、稅收等收入銳減的背景下,罰沒創(chuàng)收成為緩解地方財(cái)政危機(jī)的重要方式。2021年9月,國務(wù)院第八次大督查第五督查組在內(nèi)蒙古多地暗訪時(shí)發(fā)現(xiàn),部分交警為完成“創(chuàng)收”任務(wù),對(duì)過往貨車司機(jī)采取“一刀切”式的隨意罰款。12月,國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)通報(bào)了河北省霸州市為解決地方財(cái)政吃緊而出現(xiàn)大規(guī)模亂罰款現(xiàn)象。(7)周群峰:《警惕“罰款式創(chuàng)收”沖動(dòng)》,《協(xié)商論壇》,2022年第10期。地方財(cái)政固然吃緊,企業(yè)生存卻更是不易。受經(jīng)濟(jì)下行和疫情等因素影響,許多企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營等各方面的困難,不少中小微企業(yè)甚至關(guān)門歇業(yè),各地惠企紓困措施有效減輕了企業(yè)壓力,但企業(yè)發(fā)展仍然面臨成本上升、人力緊缺等難題,亟需加快推進(jìn)惠企政策的落實(shí),以盡快渡過難關(guān)。而“罰款式創(chuàng)收”卻稀釋了各級(jí)政府對(duì)企業(yè)釋放的政策紅利,使企業(yè)又回到難以為繼的狀態(tài)。

越是經(jīng)濟(jì)下行,越應(yīng)該重視市場主體,促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。通過罰沒創(chuàng)收必然陷入“財(cái)政缺錢—罰款搞錢—營商環(huán)境惡化—企業(yè)用腳投票—稅基減少—更加沒錢”的惡性循環(huán)。在稅費(fèi)減免和政策紅利接近極限的當(dāng)下,以“包容審慎”融化“執(zhí)法冰山”,是降低市場主體制度性交易成本、優(yōu)化深層次營商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)選擇。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》指出,要“嚴(yán)格規(guī)范行政處罰行為,進(jìn)一步清理調(diào)整違反法定權(quán)限設(shè)定、過罰不當(dāng)?shù)炔缓侠砹P款事項(xiàng),抓緊制定規(guī)范罰款設(shè)定和實(shí)施的政策文件,堅(jiān)決防止以罰增收、以罰代管、逐利執(zhí)法等行為”。“包容審慎”要求監(jiān)管和執(zhí)法轉(zhuǎn)變思維,圍繞企業(yè)生存發(fā)展、市場需求來開展工作;要求改善方式方法,更加人性、更有溫度,避免簡單粗暴;要求完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)不同領(lǐng)域企業(yè)特點(diǎn),分類量身定制監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),防止“一刀切”、擅自加碼;要求采用柔性執(zhí)法方式,對(duì)非主觀故意、沒有造成危害后果的首次輕微違法行為,先行告誡說理,指導(dǎo)企業(yè)自覺改正,盡量不予行政處罰。

總之,包容企業(yè)是因?yàn)樗巧鐣?huì)進(jìn)步的積極力量;審慎監(jiān)管執(zhí)法是因?yàn)闄?quán)力尋租是客觀存在的,監(jiān)管執(zhí)法有可能異化為對(duì)企業(yè)的巧取豪奪?！鞍輰徤鳌笔侨诨皥?zhí)法冰山”、提振市場信心、緩解企業(yè)困境的現(xiàn)實(shí)選擇?！鞍輰徤鳌卑l(fā)軔于對(duì)企業(yè)作為社會(huì)進(jìn)步積極力量和權(quán)力雙刃性的規(guī)律性認(rèn)識(shí),契合了經(jīng)濟(jì)下行背景下降低市場主體制度性交易成本和優(yōu)化深層次營商環(huán)境的迫切需要,雖具有時(shí)代烙印,但應(yīng)成為政府對(duì)待企業(yè)以及監(jiān)管執(zhí)法的長期導(dǎo)向。

二、“包容審慎”的體系構(gòu)成與張力

“包容審慎”首先作為一種監(jiān)管執(zhí)法的理念而提出,之后宣示于政策文本、轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定、延伸出清單細(xì)則,初步形成了包括政策、立法、清單在內(nèi)的體系,同時(shí)在各種規(guī)范之間產(chǎn)生張力。

(一)“包容審慎”的體系

1.政策

政策是國家法律的先導(dǎo)和指引?！鞍輰徤鳌笔紫瘸霈F(xiàn)在《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》(2017)、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(2019)、《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》(2020)等政策文件中,表現(xiàn)為對(duì)“四新”企業(yè)探索新型監(jiān)管方式的政策舉措,主要包括:實(shí)行“包容期”管理;建立“容錯(cuò)機(jī)制”;分類量身定制監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn);優(yōu)化“經(jīng)營異常名錄”管理;優(yōu)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)督檢查。此后隨著優(yōu)化營商環(huán)境政策的深入,“包容審慎”的適用對(duì)象不再限于“四新”企業(yè),其適用范圍拓展至傳統(tǒng)領(lǐng)域和傳統(tǒng)形態(tài)企業(yè)。政策文件反映了這一變化。《浙江省營商環(huán)境優(yōu)化提升行動(dòng)方案》(2021):“推進(jìn)包容審慎監(jiān)管,嚴(yán)格遵守《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定,探索推行輕微違法行為首次免罰、‘沙盒監(jiān)管’、觸發(fā)式監(jiān)管等模式?！薄督K省優(yōu)化營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(2022):“在部分領(lǐng)域?qū)嵤┤嵝员O(jiān)管、智慧監(jiān)管,制定不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單、輕微違法違規(guī)行為免予行政處罰事項(xiàng)清單?！?/p>

關(guān)于“包容審慎”的政策文件也相繼出現(xiàn)。既有地方政府部門制定的適用于某一領(lǐng)域的“包容審慎”政策文件,如《深圳市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)施意見》(2022)、《河南省南陽市關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)嵤┌輰徤鞅O(jiān)管和柔性執(zhí)法的指導(dǎo)意見》(2022);也有地方政府制定的綜合性“包容審慎”政策文件,如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(2022)、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于積極推行行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管的意見》(2022)。以上政策文件所采取的主要措施包括:推行行政執(zhí)法“減免責(zé)清單”制度;探索行政執(zhí)法“觀察期”制度;推廣涉企檢查“綜合查一次”制度;實(shí)施企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理制度;健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度;改進(jìn)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度;落實(shí)信賴保護(hù)原則;完善執(zhí)法評(píng)估糾錯(cuò)機(jī)制。

2.立法

“包容審慎”最初進(jìn)入立法是國務(wù)院頒行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》第五十五條規(guī)定,政府及有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則,對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管,針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)分類制定和實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),留足發(fā)展空間,同時(shí)確保質(zhì)量和安全,不得簡單化予以禁止或者不予監(jiān)管”。此外,第五十九條“行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段,依法慎重實(shí)施行政強(qiáng)制”“開展清理整頓、專項(xiàng)整治等活動(dòng),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行”“禁止將罰沒收入與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利益掛鉤”則是關(guān)于“包容審慎”監(jiān)管執(zhí)法的具體規(guī)定。地方優(yōu)化營商環(huán)境條例在國家立法的基礎(chǔ)上,把優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)踐中一些成熟可行的創(chuàng)新做法上升為立法。如《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》創(chuàng)造性地把不予處罰清單制度和不予行政強(qiáng)制清單制度上升為立法,其中第五十四條規(guī)定:“本市建立健全市場主體輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為包容審慎監(jiān)管制度,明確輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的具體情形,并依法不予行政處罰?！钡诹畻l又規(guī)定:“市人民政府有關(guān)部門可以探索建立不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單?！薄督K省優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》將不予處罰清單制度擴(kuò)展為行政執(zhí)法減免責(zé)清單制度?！督K省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十二條:“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于免于或者從輕、減輕處罰的規(guī)定精神,省、設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門可以制定涉企輕微違法行為不予行政處罰和涉企一般違法行為從輕減輕行政處罰的清單,并向社會(huì)公布?！薄稄V東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第五十條:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行行政執(zhí)法減免責(zé)清單制度,依法制定公布減免責(zé)清單并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理?！?/p>

優(yōu)化營商環(huán)境條例之外,其他立法對(duì)“包容審慎”也有規(guī)定。《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》第四條規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理堅(jiān)持“鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎、嚴(yán)守底線、線上線下一體化監(jiān)管”的原則;《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第三條規(guī)定數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循“創(chuàng)新引領(lǐng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、融合賦能、包容審慎、安全發(fā)展”的原則。(8)各省市促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法大都將“包容審慎”確立為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、加快數(shù)字化發(fā)展的基本原則,表述大同小異。綜合從中央到地方各層級(jí)立法,關(guān)于“包容審慎”的具體規(guī)定目前主要包括:“四張清單”;制定和規(guī)范適用行政裁量基準(zhǔn);對(duì)市場主體實(shí)施信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理;規(guī)范信用懲戒;行政檢查實(shí)行清單管理,推行“綜合查一次”;對(duì)市場主體慎用普遍停產(chǎn)、停業(yè)等措施。

3.清單

“包容審慎”的體系還包括不予處罰清單、減輕處罰清單、從輕處罰清單、不予行政強(qiáng)制清單等“四張清單”。起初是不予處罰清單。2019年3月,上海市司法局、上海市市場監(jiān)督管理局、上海市應(yīng)急管理局聯(lián)合印發(fā)了《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》,是全國首例不予處罰清單。然后又產(chǎn)生了減輕處罰清單、從輕處罰清單。2020年,山東濟(jì)南市在全國推出“四張清單”,(9)濟(jì)南市2020年推出的“四張清單”是“不予處罰事項(xiàng)清單”“減輕處罰事項(xiàng)清單”“從輕處罰事項(xiàng)清單”“從重處罰事項(xiàng)清單”,與一般意義的“四張清單”有一定差別,也非完全的“包容審慎”清單。其中包括減輕處罰清單(141項(xiàng)行政處罰事項(xiàng))和從輕處罰清單(245項(xiàng)行政處罰事項(xiàng))。之后是不予行政強(qiáng)制清單。2020年5月,廣州市司法局、交通運(yùn)輸局聯(lián)合印發(fā)《廣州市交通運(yùn)輸市場輕微違法經(jīng)營行為免處罰免強(qiáng)制清單》,對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域依法可以免予處罰或者免予強(qiáng)制的輕微違法行為進(jìn)行了明確,產(chǎn)生了全國首個(gè)不予行政強(qiáng)制清單。2022年以來,重慶、蘇州、杭州、北京、上海、天津等地執(zhí)法機(jī)關(guān)相繼發(fā)布不予強(qiáng)制清單。目前,同時(shí)發(fā)布不予處罰清單、減輕處罰清單、從輕處罰清單、不予行政強(qiáng)制清單“四張清單”,成為地方推進(jìn)包容審慎執(zhí)法的新做法。

自2019年全國首例不予處罰清單在上海產(chǎn)生以來,“包容審慎”清單的發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和趨勢:一是種類增加。從單一的不予處罰清單發(fā)展為不予處罰清單、減輕處罰清單、從輕處罰清單、不予行政強(qiáng)制清單“四張清單”。二是內(nèi)容擴(kuò)充。從僅規(guī)定不予處罰事項(xiàng)擴(kuò)充為同時(shí)規(guī)定減輕處罰事項(xiàng)、從輕處罰事項(xiàng)和不予行政強(qiáng)制事項(xiàng)。三是領(lǐng)域拓展。最初主要是市場監(jiān)管領(lǐng)域的“包容審慎”清單,目前拓展到稅收、文廣旅體、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理、公安、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、自然資源等多個(gè)領(lǐng)域。四是層級(jí)多樣。2019年以來,產(chǎn)生了國家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面以及縣級(jí)層面的“包容審慎”清單。上海、江蘇、浙江和安徽2022年聯(lián)合發(fā)布長三角氣象領(lǐng)域免罰清單,既是全國范圍內(nèi)首份氣象領(lǐng)域不予處罰清單,也是國內(nèi)首次跨省(市)統(tǒng)一免罰標(biāo)準(zhǔn)的輕微違法不予處罰清單。(10)《長三角氣象領(lǐng)域輕微違法免罰清單出爐——跨省市統(tǒng)一免罰標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化營商環(huán)境》,《中國氣象報(bào)》,2022年2月11日第1版。

(二)“包容審慎”體系的張力

1.政策和立法之間的張力

近年來出臺(tái)的優(yōu)化營商環(huán)境政策文件幾乎都聲稱要“推進(jìn)包容審慎監(jiān)管”,但政策文件對(duì)“包容審慎”擲地有聲的宣示并不意味著關(guān)于監(jiān)管執(zhí)法的具體實(shí)踐已經(jīng)完全做到了“包容審慎”。例如,目前我國行政處罰數(shù)量總體偏多,執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握的處罰權(quán)限總體偏大。當(dāng)然數(shù)量不是確定性質(zhì)的唯一標(biāo)準(zhǔn),處罰的內(nèi)容是否“包容審慎”也是為其定性的重要尺度。以2022年3月1日起生效的《市場主體登記管理?xiàng)l例》《市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》為例,與此前被廢止的規(guī)章(如《公司登記管理?xiàng)l例》)相比,其對(duì)市場主體登記過程中違法行為的處罰力度更重,包括增加處罰內(nèi)容、提高罰款的上限和下限、創(chuàng)設(shè)處罰事項(xiàng)和權(quán)限等,進(jìn)一步擴(kuò)大了執(zhí)法機(jī)關(guān)的處罰權(quán)限。(11)《市場主體登記管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則所規(guī)定處罰比已廢止的舊法重的行為有:未經(jīng)設(shè)立登記從事經(jīng)營活動(dòng)(大幅提高罰款上限與下限);提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得市場主體登記(增加罰款內(nèi)容,提高罰款上限與下限);未依法辦理變更登記(增加處罰內(nèi)容,提高罰款上限與下限);未依法辦理備案(提高罰款上限);未依法將營業(yè)執(zhí)照置于住所或者主要經(jīng)營場所醒目位置(提高罰款上限);偽造、涂改、出租、出借、轉(zhuǎn)讓營業(yè)執(zhí)照(增加罰款內(nèi)容,提高罰款上限);未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限公示或者報(bào)送年度報(bào)告(與《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》《個(gè)體工商戶年度報(bào)告暫行辦法》相比,增加了罰款的內(nèi)容);接受委托代為辦理虛假登記或者協(xié)助進(jìn)行虛假登記,未按照規(guī)定公示終止歇業(yè),利用市場主體登記牟取非法利益,擾亂市場秩序,危害國家安全、社會(huì)公共利益,此三項(xiàng)不僅舊法沒有規(guī)定,《市場主體登記管理?xiàng)l例》也未規(guī)定,是《市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》創(chuàng)設(shè)的處罰事項(xiàng)。作為一部以優(yōu)化營商環(huán)境為立法目的之一的重要法規(guī),《市場主體登記管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則在處罰的規(guī)定上是否充分體現(xiàn)對(duì)市場主體的“包容審慎”,有待商榷。

2.清單與立法之間的張力

“四張清單”是在梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上編制而成的,其中大部分不予處罰行為、減輕處罰行為、從輕處罰行為、不予行政強(qiáng)制行為,都是從現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章中摘錄而來,與現(xiàn)行立法的具體規(guī)定高度一致。同時(shí),清單中也有少部分不予處罰行為在現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章中并未明確規(guī)定,而是制定機(jī)關(guān)通過解釋現(xiàn)行立法規(guī)定創(chuàng)制而成:既有對(duì)現(xiàn)行立法規(guī)定的細(xì)化和補(bǔ)充,也不乏對(duì)現(xiàn)行立法規(guī)定的突破。例如《江西省市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單(2.0版)》第25項(xiàng)規(guī)定,食品經(jīng)營者未及時(shí)處理超過保質(zhì)期的食品,如果符合“初次被發(fā)現(xiàn)此類違法行為,超過保質(zhì)期的食品、食品添加劑數(shù)量少而且未銷售,沒有違法所得,已自行改正或者在市場監(jiān)管部門規(guī)定的期限內(nèi)改正,不含餐飲經(jīng)營者”等條件,不予行政處罰,但依照《食品安全法》第一百二十六條和《食品安全法實(shí)施條例》第六十九條規(guī)定,對(duì)于食品經(jīng)營者未及時(shí)處理超過保質(zhì)期的食品的行為,最輕也得給予警告。

“四張清單”最多屬于行政規(guī)范性文件,效力位階低于法律、法規(guī)、規(guī)章等立法;清單對(duì)立法具體規(guī)定的突破即使不能貿(mào)然認(rèn)定為“抵觸”,至少在表面上構(gòu)成了與上位法的不一致。對(duì)此,清單制定機(jī)關(guān)對(duì)具體處罰條款之規(guī)范目的進(jìn)行限縮解釋,試圖在剛性的處罰條款中尋找到可以不予處罰的回旋余地;增設(shè)認(rèn)定不予處罰行為的條件,試圖使清單創(chuàng)制的不予處罰行為與立法具體規(guī)定的應(yīng)受處罰行為相區(qū)分;在不予處罰的法律依據(jù)中突出強(qiáng)調(diào)新修訂《行政處罰法》尤其第三十三條,試圖構(gòu)建《行政處罰法》作為行政處罰總則的法律地位以及在適用行政處罰時(shí)對(duì)其他具體法律規(guī)范的優(yōu)先效力。不過,即使《行政處罰法》可以被視為行政處罰的總則,“規(guī)定各類行政處罰活動(dòng)必須遵循的基本原則和一般性規(guī)則,為各個(gè)行政管理領(lǐng)域行政處罰活動(dòng)的具體規(guī)定提供依據(jù),確保行政處罰法律規(guī)范體系的統(tǒng)一性和完整性”,(12)章志遠(yuǎn):《作為行政處罰總則的〈行政處罰法〉》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》,2020年第5期。司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人最新的解釋也認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)可以直接適用行政處罰法的規(guī)定,根據(jù)具體案情,合理實(shí)施行政處罰”,(13)《司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定〉答記者問——讓罰款清理的成果惠及企業(yè)和群眾》,《人民日報(bào)》,2022年8月13日第5版。但行政機(jī)關(guān)絕非可以隨意超越具體法律規(guī)范的處罰條款而直接適用《行政處罰法》,而仍需要結(jié)合《行政處罰法》的一般規(guī)定,重新闡釋具體處罰條款的規(guī)范目的,明確認(rèn)定不予處罰行為的具體條件,構(gòu)造不適用具體處罰條款和不予行政處罰的特定場景。但問題在于,對(duì)具體處罰條款規(guī)范目的限縮解釋是否符合立法者當(dāng)初的原意?增設(shè)認(rèn)定條件是否就能使不予處罰行為不同于外在極為相似的應(yīng)受處罰行為?行政機(jī)關(guān)構(gòu)造的不予處罰場景是否與執(zhí)法實(shí)際相符?這些問題尚未得到完全肯定的回答,清單與立法具體規(guī)定不一致形成的張力并未化解。

3.清單之間的張力

目前,全國大部分省市通過由省市政府所屬職能部門制定各領(lǐng)域省級(jí)清單的方式,初步統(tǒng)一了本省市范圍內(nèi)清單的內(nèi)容與適用,但仍存在不一致乃至沖突的情形:一是不同省市的省級(jí)清單之間內(nèi)容不一致。例如,《浙江省市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單》(2022)規(guī)定,符合一定條件的“個(gè)人獨(dú)資企業(yè)使用的名稱與其在登記機(jī)關(guān)登記的名稱不相符合”是不予處罰行為,其他省市如上海、江西、廣東的市場監(jiān)管不予處罰清單卻沒有這項(xiàng)規(guī)定。二是同一省市內(nèi)下級(jí)清單與上級(jí)清單內(nèi)容不一致。隨著省級(jí)清單的出現(xiàn)以及在各省市范圍內(nèi)全面適用,市縣清單隨之調(diào)整,大部分照搬省級(jí)清單的內(nèi)容,但有的仍有增刪與調(diào)整,與省級(jí)清單內(nèi)容不完全一致。例如,《鷹潭市市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單(2.0版)》對(duì)《江西省市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單(2.0版)》規(guī)定的不予處罰行為大部分照搬,但刪去了省級(jí)清單第7項(xiàng)不予處罰行為,即“市場主體未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限公示或者報(bào)送年度報(bào)告”,并增加了6項(xiàng)省級(jí)清單沒有的不予處罰行為。(14)新增六項(xiàng)符合條件即可不予處罰的行為是:經(jīng)營者拒絕按照規(guī)定提供價(jià)格監(jiān)督檢查所需資料或者提供虛假資料(第7項(xiàng));參加傳銷行為(第9項(xiàng));食品經(jīng)營者安排未取得健康證明的人員從事直接接觸入口食品的工作(第24項(xiàng));食品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲服務(wù)提供者未按規(guī)定制定、實(shí)施生產(chǎn)經(jīng)營過程控制要求(第25項(xiàng));餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器,使用前未經(jīng)洗凈、消毒或者清洗消毒不合格,或者餐飲服務(wù)設(shè)施、設(shè)備未按規(guī)定定期維護(hù)、清洗、校驗(yàn)(第26項(xiàng));食品小作坊違反規(guī)定存在食品生產(chǎn)加工場所與個(gè)人生活場所未分開,食品用具、容器、設(shè)備與個(gè)人生活用品未分開(第29項(xiàng))。

“包容審慎”清單的內(nèi)容不需要雷同。優(yōu)化營商環(huán)境就是要鼓勵(lì)各級(jí)政府和有關(guān)部門結(jié)合本地實(shí)際,在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境改革措施,“包容審慎”清單正是地方探索出來的優(yōu)化營商環(huán)境的原創(chuàng)性舉措,不需要雷同,也不鼓勵(lì)雷同。但不可否認(rèn),清單內(nèi)容之間的不一致和沖突客觀上加劇了“包容審慎”體系內(nèi)部的張力,短時(shí)間內(nèi)必然使市場主體的政策預(yù)期不穩(wěn),同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致一線執(zhí)法人員無所適從,不敢輕易適用清單的各項(xiàng)規(guī)定,進(jìn)而影響清單的落實(shí)。

綜上所述,“包容審慎”的規(guī)范體系目前由政策、立法、清單三部分構(gòu)成。政策先行,立法相對(duì)滯后,清單則在先行的政策和相對(duì)滯后的立法之間架起一道橋梁,使“包容審慎”從政策話語迅速轉(zhuǎn)化為有具體約束力的操作規(guī)范,初步形成多層次、多領(lǐng)域、動(dòng)態(tài)調(diào)整的規(guī)范體系。同時(shí),政策與立法、清單與立法以及清單之間的不一致使得“包容審慎”體系內(nèi)部始終存在張力,這一張力對(duì)探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境舉措是必需的,卻不可避免對(duì)體系自身產(chǎn)生解構(gòu)作用。

三、“包容審慎”的執(zhí)法如何實(shí)現(xiàn):聚焦?fàn)幾h個(gè)案

“包容審慎”清單推行一段時(shí)間以來,一些省市相繼公布了實(shí)施的數(shù)據(jù)及成效。上海市市場監(jiān)管局法規(guī)處透露,自2019年3月第一版清單發(fā)布,截至2023年1月6日,上海全市市場監(jiān)管部門已經(jīng)對(duì)5057家市場主體實(shí)施了免罰,按照法律規(guī)定的最低罰款金額計(jì)算,免罰金額達(dá)6.4億元。(15)《上海進(jìn)一步完善“免罰”清單制度》,《勞動(dòng)報(bào)》,2023年1月16日第12版。據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2022年江蘇省市場監(jiān)管局為20399家輕微違法企業(yè)依規(guī)免除和減少罰款15.36億元,其中免罰金額5.38億元、減罰金額9.98億元。(16)《江蘇實(shí)施包容審慎監(jiān)管助企紓困——今年為2萬余家企業(yè)減免罰金逾15億元》,《新華日報(bào)》,2022年12月30日第2版。除公布具體數(shù)據(jù)外,一些省市還發(fā)布“包容審慎”執(zhí)法的典型案件。例如,江西省市場監(jiān)管局2021年10月發(fā)布江西省市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┟饬P清單制度十大典型案例,2022年11月又發(fā)布了2022年度江西省市場監(jiān)管領(lǐng)域10個(gè)免罰、減罰、免予強(qiáng)制典型案例;浙江省生態(tài)環(huán)境廳2022年7月發(fā)布5個(gè)輕微違法行為不予處罰典型案例;江蘇省市場監(jiān)管局發(fā)布市場監(jiān)管領(lǐng)域2022年度免罰輕罰十大典型案例,等等。

數(shù)據(jù)不能說明一切,典型案例不等于執(zhí)法的全貌。盡管執(zhí)法部門聲稱在“包容審慎”執(zhí)法方面取得了成績,但“芹菜案”“雞湯里加黨參案”“巴黎貝甜案”等爭議案件的出現(xiàn)以及引發(fā)的大眾輿論,卻使得執(zhí)法機(jī)關(guān)“包容審慎”的努力和“有溫度執(zhí)法”的新形象遭到公眾質(zhì)疑。雖然公眾對(duì)相關(guān)案情的掌握不夠全面、對(duì)案件的分析不夠?qū)I(yè),但以上爭議案件之所以掀起風(fēng)波,不應(yīng)完全歸咎于媒體的推波助瀾,而應(yīng)當(dāng)審視執(zhí)法部門的處罰決定是否存在爭議、與“包容審慎”的執(zhí)法理念是否存在距離。

(一)“芹菜案”:對(duì)小商戶重拳出擊不符合“包容審慎”

2021年10月,陜西省榆林市市場監(jiān)管局依法對(duì)榆陽“好太太調(diào)味品銷售部”的芹菜進(jìn)行抽檢,檢驗(yàn)結(jié)論顯示所抽批次芹菜的毒死蜱超標(biāo),為不合格蔬菜。執(zhí)法機(jī)關(guān)立即對(duì)該銷售部進(jìn)行了現(xiàn)場檢查,未發(fā)現(xiàn)同批次抽檢不合格芹菜。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)事人從榆陽區(qū)麻地灣農(nóng)貿(mào)市場購進(jìn)該批次芹菜,共計(jì)7斤,但不能提供供貨方資質(zhì)和票據(jù),其中2斤用于抽樣檢驗(yàn),其余5斤以每斤4元價(jià)格全部對(duì)外售出。涉案芹菜售賣給個(gè)人,無購買者信息,無法召回。榆陽區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)定當(dāng)事人的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定,對(duì)當(dāng)事人作出沒收違法所得20元,并處罰款6.6萬元的行政處罰決定。(17)案情介紹參考《毒死蜱超標(biāo)芹菜案相關(guān)問題的法律分析》,《中國食品安全報(bào)》,2022年9月6日第A3版。

《食品安全法》第一百二十四條第一項(xiàng)規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品,尚不構(gòu)成犯罪的,由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品,并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的,并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷許可證。該案當(dāng)事人銷售的芹菜毒死蜱超標(biāo),違法事實(shí)成立;涉案芹菜已經(jīng)售出,無法追回,造成危害結(jié)果;不能提供供貨方資質(zhì)和票據(jù),無法證明自身沒有主觀過錯(cuò)。不符合《食品安全法》第一百三十六條的免罰條件,也不屬于《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)不予處罰類型,從表面上看,執(zhí)法機(jī)關(guān)沒收違法所得20元、并處罰款6.6萬元的處罰決定符合《食品安全法》的具體處罰規(guī)定。

另一方面,《行政處罰法》第五條第二款要求實(shí)施行政處罰要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng),《陜西省市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則(試行)》第十條規(guī)定:“有下列情形之一的,可以依法從輕或減輕行政處罰:…(五)屬初次違法,無主觀故意,且危害后果較輕的;…(七)當(dāng)事人有充分證據(jù)證明不存在主觀故意或者重大過失的;…”(18)《陜西省市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》于2022年7月7日修訂,但案件發(fā)生之時(shí),適用的還是修改前的《規(guī)則》。具體到本案,其一,當(dāng)事人屬于初次違法。執(zhí)法機(jī)關(guān)現(xiàn)場檢查未發(fā)現(xiàn)同批次抽檢不合格芹菜,已有信息也顯示當(dāng)事人此前未曾受過類似處罰。其二,危害后果較輕。毒死蜱超標(biāo)的芹菜賣出了5斤,造成了一定危害后果,或許不能輕易說是“危害后果輕微”,但所售數(shù)量很少,屬“危害后果較輕”。其三,當(dāng)事人在主觀上不存在故意或重大過失。毒死蜱農(nóng)藥并不是當(dāng)事人添加的,當(dāng)事人甚至有可能不知道該批次芹菜藥量超標(biāo),誠然,《食品安全法》要求食品經(jīng)營者履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù),建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度,保證食品可追溯,但在現(xiàn)實(shí)中,對(duì)于處在供應(yīng)鏈最末端的小商戶來說,既缺乏每次進(jìn)貨都要求批發(fā)商查驗(yàn)的談判能力,同時(shí)也不具備查驗(yàn)蔬菜農(nóng)藥殘留的技術(shù)能力,很難做到每次進(jìn)貨都能如實(shí)記錄、索要并完好保存憑證。簡言之,當(dāng)事人主觀上確有過錯(cuò),但不存在故意或重大過失?？梢?當(dāng)事人的違法行為符合《陜西省市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則(試行)》第十條中第五項(xiàng)和第七項(xiàng),可以依法從輕或減輕行政處罰。當(dāng)然,裁量規(guī)則規(guī)定是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”,而且執(zhí)法機(jī)關(guān)既可以“從輕”也可以“減輕”,但考慮到當(dāng)事人是小本經(jīng)營的小商戶、以微薄收入維持一家生計(jì),在本案中違法所得微乎其微,減輕處罰即在5萬元以下并處罰款的決定或許更加合適?，F(xiàn)實(shí)中執(zhí)法機(jī)關(guān)并處罰款6.6萬元的處罰決定固然可以說有依據(jù),但離“包容審慎”尚有一段距離。

(二)“雞湯里加黨參案”:對(duì)民間飲食傳統(tǒng)不教而罰不符合“包容審慎”

2022年5月25日,浙江省寧波市海曙區(qū)市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)浙江慈悅健康管理有限公司寧波分公司經(jīng)營的月子會(huì)所進(jìn)行現(xiàn)場檢查,發(fā)現(xiàn)后廚放有益母草、杜仲、麥冬、黨參等中藥各一罐,在當(dāng)事人的套餐服務(wù)項(xiàng)目上有“補(bǔ)氣血湯”,是在雞湯里加了黨參、陳皮,給產(chǎn)婦服用。經(jīng)查,黨參不屬于既是食品又是中藥材的物質(zhì),當(dāng)事人的行為屬于在食品中添加藥品,觸犯《食品安全法》第一百二十三條,考慮到當(dāng)事人購買的黨參比較零散,金額較小,又未曾發(fā)生過相同違法行為,市場監(jiān)管部門決定對(duì)當(dāng)事人罰款3萬元。(19)甬海市監(jiān)處罰〔2022〕651號(hào)。

《食品安全法》第一百二十三條第一款第六項(xiàng)規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品,尚不構(gòu)成犯罪的,由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品,并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的,并處十萬元以上十五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷經(jīng)營許可證,并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留。黨參目前尚未正式列入國家衛(wèi)健委認(rèn)定的既是食品又是中藥材的物質(zhì)范圍之內(nèi),當(dāng)事人在雞湯里加黨參的行為,已構(gòu)成“生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品”,依《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定,最低也得罰款10萬元,市場監(jiān)管部門考慮到當(dāng)事人購買的黨參比較零散,金額較小,又未曾發(fā)生過相同違法行為,決定減輕處罰,在起罰點(diǎn)10萬元之下罰款3萬元。

盡管如此,減輕處罰的決定,仍有可商榷之處。其一,當(dāng)事人屬于初次違法。本案中當(dāng)事人月子會(huì)所是首次被發(fā)現(xiàn)在雞湯中加黨參,未曾發(fā)生過相同違法行為,符合“初次違法”。其二,屬于危害后果輕微。黨參雖然也屬于“藥品”,但傳統(tǒng)中藥材與一般的藥品不同,很多都是“藥食同源”。國家衛(wèi)健委、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對(duì)黨參等9種物質(zhì)開展按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)管理試點(diǎn)工作的通知》(20)國衛(wèi)食品函〔2019〕311號(hào)。卻將黨參列入了新一輪“藥食同源”物質(zhì)的試點(diǎn)管理范圍之內(nèi),青海、甘肅、湖北、河北等地已開始試點(diǎn)。同時(shí),本案中“補(bǔ)氣血湯”并未造成顧客的不良反應(yīng),因此,盡管黨參在浙江省尚未納入“藥食同源”的試點(diǎn)范圍,但本案中當(dāng)事人的行為卻符合“危害后果輕微”?！缎姓幜P法》第三十三條規(guī)定,初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的,可以不予行政處罰。這意味著對(duì)初次違法而且危害后果輕微的行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令其改正,如當(dāng)事人能及時(shí)改正,則可以不予處罰。具體到本案,市場監(jiān)管部門應(yīng)該首先發(fā)出《責(zé)令改正通知書》,而不是直接罰款;如果當(dāng)事人及時(shí)改正,從“補(bǔ)氣血湯”中撤除黨參成分,則可以不予處罰。減輕處罰的決定雖是難得,但對(duì)流傳已久的民間飲食傳統(tǒng)不教而罰,仍然顯得不夠“包容審慎”。

(三)“巴黎貝甜案”:“為眾人抱薪”遭罰不符合“包容審慎”

“巴黎貝甜”是一個(gè)從事面包、蛋糕、甜點(diǎn)制作的烘焙行業(yè)知名品牌,在上海依法取得了《營業(yè)執(zhí)照》《食品生產(chǎn)許可證》和《食品經(jīng)營許可證》,許可地址為上海市閔行區(qū)景聯(lián)路759號(hào)。疫情封控期間,該公司封閉了位于景聯(lián)路759號(hào)的工廠,安排部分因疫情防控措施無法回到住所的員工前往公司培訓(xùn)中心暫時(shí)過渡,并利用培訓(xùn)中心烘焙設(shè)備及物流中心配送的原材料制作面包自用。隨著疫情封控持續(xù),2022年4月23日至26日期間,“巴黎貝甜”公司在自己的培訓(xùn)中心內(nèi)生產(chǎn)糕點(diǎn)類食品,并平價(jià)銷售給周邊群眾。2022年4月27日,上海市市場監(jiān)管局對(duì)位于上海市閔行區(qū)老虹井路100號(hào)的培訓(xùn)中心進(jìn)行了執(zhí)法檢查,發(fā)現(xiàn)該地址未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可相關(guān)資質(zhì),屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。2022年8月12日,上海市市場監(jiān)管局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定:沒收違法所得5.85萬元,沒收用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備,罰款58.5萬元。(21)案情介紹參考《“上海巴黎貝甜處罰案”相關(guān)問題法律分析》,《中國食品安全報(bào)》,2022年9月15日第A4版。

《食品安全法》第三十五條規(guī)定,國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。第一百二十二條規(guī)定第一款又規(guī)定,未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的,由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。本案中當(dāng)事人“巴黎貝甜”公司在未經(jīng)許可的情形下改變生產(chǎn)經(jīng)營場所,已構(gòu)成廣義的未取得許可(地址)從事食品生產(chǎn),(22)生產(chǎn)經(jīng)營場所是食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的必要內(nèi)容,只有生產(chǎn)經(jīng)營場所符合條件才能獲得許可,同時(shí)監(jiān)管部門頒發(fā)的食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證也會(huì)載明許可地址,指向特定的生產(chǎn)經(jīng)營場所,“巴黎貝甜”公司《食品生產(chǎn)許可證》和《食品經(jīng)營許可證》許可地址為上海市閔行區(qū)景聯(lián)路759號(hào),意味著只能在該許可地址制作面包、蛋糕、甜點(diǎn)。故市場監(jiān)管部門適用《食品安全法》第一百二十二條,處違法所得5.85萬元十倍的罰款即58.5萬元。

但市場監(jiān)管部門的處罰決定并非無懈可擊?！鞍屠柝愄鸢浮睆谋砻嫔峡?當(dāng)事人違法事實(shí)確鑿,實(shí)則案中有幾個(gè)重要細(xì)節(jié),足以影響事實(shí)定性和法律適用。其一,改變許可地址生產(chǎn)食品不同于一般的無證生產(chǎn)。當(dāng)事人“巴黎貝甜”公司的行為實(shí)際上只是在未經(jīng)許可的場所生產(chǎn)食品,并非一般意義上的無證生產(chǎn),更不是生產(chǎn)銷售有毒有害食品的“黑窩點(diǎn)”。其二,在未經(jīng)許可的場所生產(chǎn)食品是情非得已。同時(shí),當(dāng)事人在培訓(xùn)中心生產(chǎn)的糕點(diǎn)以平價(jià)銷售,并未哄抬物價(jià)牟取暴利。其三,生產(chǎn)的食品未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。市場監(jiān)管部門出具的行政處罰決定書顯示,“巴黎貝甜”公司在培訓(xùn)中心生產(chǎn)的糕點(diǎn)套餐沒有被消費(fèi)者投訴,而且當(dāng)事人均按要求對(duì)套餐所涉及的原輔料進(jìn)行了進(jìn)貨查驗(yàn),能提供相應(yīng)的索證索票及生產(chǎn)工藝流程材料。(23)滬市監(jiān)總處〔2022〕322022000127號(hào)。換言之,原材料是安全的、生產(chǎn)的工藝流程也是合格的、沒有消費(fèi)者投訴,食品質(zhì)量沒問題。

本案中,“巴黎貝甜”的新的生產(chǎn)場所并非無證生產(chǎn)的“黑窩點(diǎn)”;當(dāng)事人也未因疫情而哄抬物價(jià)牟取暴利;且生產(chǎn)的糕點(diǎn)質(zhì)量合格,為周邊群眾提供了生活便利。在疫情特殊時(shí)期,該企業(yè)的行為屬于“為眾人抱薪”,而市場監(jiān)管部門對(duì)其行為處以沒收和十倍罰款的處罰決定,顯然與大眾的認(rèn)知與感情相悖。如果一項(xiàng)執(zhí)法決定嚴(yán)重違逆了大眾的認(rèn)知和情感,即使符合法律的表面規(guī)定,也必然在法理上有所欠缺。“許多案件,不需要多少法律專業(yè)知識(shí),憑良知就能明斷是非”,(24)習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第46頁。所謂良知,其實(shí)是超越法條的普遍法理和樸素正義。具體到本案中,當(dāng)事人在未經(jīng)許可場所生產(chǎn)食品的行為發(fā)生在疫情特殊時(shí)期,客觀上緩解了群眾的燃眉之急,是在“做好事”而非“干壞事”,具備行政處罰上的違法性阻卻事由。(25)熊樟林:《論行政處罰上的違法性阻卻事由》,《行政法學(xué)研究》,2022年第4期。依違法性阻卻的行政法理,其行為的違法性應(yīng)當(dāng)排除,不應(yīng)給予行政處罰,“違法性阻卻事由排除符合構(gòu)成要件行為的違法性,是消極的違法性構(gòu)成,為正當(dāng)行為保留了空間。具備違法性阻卻事由,經(jīng)違法阻卻判斷,行政處罰得以豁免”。(26)李晴:《論行政處罰的豁免》,《現(xiàn)代法學(xué)》,2022年第6期。退一步說,盡管“巴黎貝甜”公司的行為是否符合違法性阻卻法理精神存有爭議,但其行為也符合《行政處罰法》第三十三條第一款不予行政處罰的條件。其一,違法行為輕微。“巴黎貝甜”公司的行為是不得已的情況下改變許可地址生產(chǎn)食品,不是無證生產(chǎn),沒有主觀惡性,持續(xù)時(shí)間較短,足以認(rèn)定為“輕微”。其二,及時(shí)改正。“巴黎貝甜”公司積極配合調(diào)查,對(duì)問題進(jìn)行整改,提交了整改報(bào)告,已經(jīng)按要求改正其違法行為。其三,沒有造成危害后果。“巴黎貝甜”公司在培訓(xùn)中心生產(chǎn)的糕點(diǎn)套餐沒有質(zhì)量問題,沒有產(chǎn)生實(shí)際危害。執(zhí)法機(jī)關(guān)完全可以適用《行政處罰法》第三十三條第一款,決定不予行政處罰。反觀之,在疫情特殊時(shí)期,對(duì)“巴黎貝甜”給予法定最低限度處罰的行為也無法稱為“包容審慎”。

綜上所述,“芹菜案”等爭議案件的處罰結(jié)果不符合“包容審慎”。執(zhí)法機(jī)關(guān)傾向于機(jī)械適用具體法律中的處罰條款做出處罰決定,很少結(jié)合《行政處罰法》對(duì)當(dāng)事人行為進(jìn)行更加深入的分析和準(zhǔn)確的定性,對(duì)減輕處罰或不予處罰持極為保守的態(tài)度:當(dāng)事人行為只要表面上符合具體法律處罰條款的規(guī)定,又不在減輕處罰或不予處罰的清單內(nèi),即使屬于《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的不予處罰情形,也罕有做出不予處罰決定;即使減輕處罰更符合過罰相當(dāng),也罕見做出減輕處罰決定。換言之,能處罰則處罰,極不情愿減輕處罰或不予處罰。這當(dāng)然不是“包容審慎”的傾向,也容易做出不符合“包容審慎”的處罰決定。唯有克服“能處罰則處罰”的傾向,才能實(shí)現(xiàn)包容審慎的執(zhí)法。

結(jié)語

“能處罰則處罰”一定程度是執(zhí)法機(jī)關(guān)趨利避害的選擇。具體法律的處罰條款對(duì)應(yīng)受處罰行為構(gòu)成的規(guī)定相對(duì)明確,而《行政處罰法》關(guān)于不予處罰、減輕處罰的規(guī)定較為概括,對(duì)形式上具備處罰構(gòu)成要件的行為“能處罰則處罰”,至少表面上契合了“依法行政”“嚴(yán)格執(zhí)法”的精神。相反,如果不滿足于機(jī)械適用具體法律的處罰規(guī)定,而是結(jié)合《行政處罰法》,充分闡發(fā)法理,對(duì)具備形式處罰要件的行為是否具備實(shí)質(zhì)的違法性、是否需要進(jìn)行處罰、是否可以減輕處罰進(jìn)行深入分析,進(jìn)而做出不予處罰或減輕處罰的決定,則不僅要應(yīng)對(duì)職業(yè)投訴人的糾纏,還可能會(huì)面臨紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查和調(diào)查。畢竟從表面上看,對(duì)形式上具備處罰要件的行為不予處罰或減輕處罰不符合具體法律的處罰條款,執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此需要進(jìn)行解釋,但紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)未必接受此類解釋,一旦不接受,執(zhí)法機(jī)關(guān)輕則背負(fù)“越權(quán)減免處罰”的責(zé)任,重則定性為“導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失”。(27)《罰沒收入為何少了幾百萬》,《檢察日報(bào)》,2022年9月15日第6版。即使最終為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所接受,認(rèn)定減免處罰有充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),為此耗費(fèi)的時(shí)間精力和行政成本,也必然不小。簡言之,即使合法合理、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)充分,不予處罰或減輕處罰的決定也比“能處罰則處罰”風(fēng)險(xiǎn)更大,耗費(fèi)的時(shí)間精力和行政成本更多。

解除“包容審慎”卻得“越權(quán)減免處罰”“導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失”之責(zé)的后顧之憂,執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員才敢于超越具體法律的處罰條款,對(duì)形式上具備處罰要件實(shí)質(zhì)上卻滿足減免處罰條件的行為不予處罰或減輕處罰。2022年8月,司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》答記者問時(shí)表示:行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政處罰法等在法定幅度外減輕罰款,2021年修訂的行政處罰法將“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”,刪除了“依法”,是在引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)可以直接適用行政處罰法的規(guī)定,根據(jù)具體案情,合理實(shí)施行政處罰;行政機(jī)關(guān)可以作出不予處罰的決定,不在“免罰”“輕罰”清單里的輕微違法行為,如果符合行政處罰法,也可以直接適用從輕、減輕、免予處罰規(guī)定。(28)《司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定〉答記者問——讓罰款清理的成果惠及企業(yè)和群眾》,《人民日報(bào)》,2022年8月13日第5版。據(jù)此,形式上具備處罰要件的行為只要符合《行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕處罰條件或?qū)儆诓挥杼幜P的情形,即使不在“免罰”“輕罰”清單之內(nèi),執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以超越具體法律的處罰規(guī)定,直接依據(jù)《行政處罰法》,從輕、減輕或不予處罰?！鞍輰徤鳌庇羞^無功的窘境有望緩解,但以罰增收、逐利執(zhí)法的障礙仍須努力克服。總之,“包容審慎”需要更多體現(xiàn)在成千上萬個(gè)執(zhí)法個(gè)案中,而非僅停留在政策宣示和清單列舉的層面;需要讓市場主體和社會(huì)大眾感同身受,而非局限于執(zhí)法機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和篩選的典型案例中;需要執(zhí)法機(jī)關(guān)克服“能處罰則處罰”的傾向,也需要其他政府部門乃至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的理解、支持和配合。(29)2023年6月15日,市場監(jiān)管總局公布《食品經(jīng)營許可和備案管理辦法》,取代原國家食品藥品監(jiān)督管理總局的《食品經(jīng)營許可管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。新的《辦法》第十四條對(duì)拍黃瓜、泡茶等簡單食品制售行為,作出了簡化許可的規(guī)定,第五十二條又規(guī)定食品經(jīng)營者未按照規(guī)定申請變更經(jīng)營項(xiàng)目的行為,如果違法行為輕微,未對(duì)消費(fèi)者人身健康和生命安全等造成危害后果,應(yīng)依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、第三十三條的規(guī)定從輕、減輕或者不予行政處罰。完善了對(duì)“拍黃瓜”輕微違法行為包容審慎執(zhí)法的規(guī)定,有助于遏止“拍黃瓜被舉報(bào)及重罰”之類不合理現(xiàn)象,可謂打造包容審慎營商法治環(huán)境的新嘗試與努力。