湖南省農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)設計

摘" 要：近年來，為有效利用農(nóng)村集體建設用地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，國家層面對農(nóng)村住房建房審批的要求愈加以規(guī)劃為導向。使用信息化技術手段提升審批工作效率、推動國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督，是當前實現(xiàn)全面生態(tài)空間治理的重點應用方向。因此，該文通過分析農(nóng)村住房審批管理需求，設計基于WebGIS（網(wǎng)絡地理信息系統(tǒng)）的省級統(tǒng)建的農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)，從而實現(xiàn)行政許可審批工作和監(jiān)管工作的數(shù)字化、規(guī)范化。

關鍵詞：農(nóng)村住房；國土空間規(guī)劃；實施監(jiān)督；WebGIS；行政許可

中圖分類號：TP39" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2095-2945（2023）16-0138-04

Abstract： In recent years， in order to make effective use of rural collective construction land to achieve rural revitalization， the national level of rural housing construction approval requirements are more and more planning-oriented. The use of information technology to improve the efficiency of examination and approval and promote the implementation and supervision of territorial space planning is the current key application direction to achieve comprehensive eco-spatial governance. Therefore， by analyzing the needs of rural housing examination and approval management， this paper designs a provincial-level rural housing examination and approval supervision system based on WebGIS， so as to realize the digitalization and standardization of administrative license examination and approval and supervision.

Keywords： rural housing; territorial space planning; implementation supervision; WebGIS; administrative license

“三農(nóng)問題”是目前為實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設和諧發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展、科學發(fā)展亟需解決的重點問題，其本質(zhì)是過快發(fā)展工業(yè)文明，而農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，以致于城鄉(xiāng)差距逐漸擴展。解決“三農(nóng)問題”，首先要做到“以人為本”，以農(nóng)民需求為導向，從“生態(tài)”“生活”“生產(chǎn)”3個方面做好全方面空間治理[1]，而宅基地建房正是農(nóng)民的剛性需求之一。但是長期以來，各職能部門審批工作標準不一，信息難以協(xié)同共享，未能做到審批及時備案，也很難對建房作出有效監(jiān)管，以至于違反土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃、違規(guī)亂建的情況頻頻出現(xiàn)。

自2019年起，隨著鄉(xiāng)村振興概念的提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部多次發(fā)文要求規(guī)范宅基地建房審批管理。為了積極響應推動宅基地放管服改革和加快生態(tài)文明建設的號召，湖南省人民政府在2020年1月1日正式實施的《湖南省農(nóng)村住房建設管理辦法》中對禁止建房區(qū)域、審批面積限制、建房審查注意事項都做出重點要求[2]。2021年湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設三廳聯(lián)合制定《湖南省農(nóng)村村民住房建設管理流程圖》，在確定建房審批流程的同時也進一步明確了辦理環(huán)節(jié)時間限制和各職能部門的職責劃分。

根據(jù)《關于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，“要加快信息化建設，逐步實現(xiàn)宅基地用地和建房規(guī)劃許可數(shù)字化管理”[3]成為了落實鄉(xiāng)村振興的一項關鍵性任務。本文遵循以上政策文件，分析研究農(nóng)村住房審批監(jiān)管業(yè)務要求，設計了一個面向省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級用戶的審批監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)行政許可工作與監(jiān)管工作的全流程線上管理，推動宅基地建房監(jiān)管信息資源實現(xiàn)數(shù)字化轉變。

1" 需求分析

1.1" 實現(xiàn)農(nóng)村住房審批“一張圖”管理

集中管理基礎數(shù)據(jù)與農(nóng)村宅基地等空間數(shù)據(jù)資源，從“圖”到“文”實時提供準確的地類、權屬、規(guī)劃和用地報批等基礎的管理信息，強調(diào)國土空間規(guī)劃重要性，使日常農(nóng)村住房審批監(jiān)管工作實現(xiàn)精準化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，提高管理工作效率。

1.2" 實現(xiàn)農(nóng)村住房審批全過程管理

以信息化技術手段實現(xiàn)農(nóng)村住房建設申請受理、現(xiàn)場踏勘、放線、住房建筑和監(jiān)管、竣工驗收和違法監(jiān)管全過程管理，提高政府部門的辦事效率，降低行政成本，提高行政效能。

1.3" 實現(xiàn)建房質(zhì)量安全督察管理

建立省、市、縣三級建房質(zhì)量安全督察管理機制，實現(xiàn)各級職能部門對年度新增建房的隨機抽檢，維護農(nóng)村建筑市場秩序，保障農(nóng)房建筑工程質(zhì)量和施工安全。

2" 關鍵技術

2.1" WebGIS技術

WebGIS（網(wǎng)絡地理信息系統(tǒng)）是GIS的進階版，具有傳統(tǒng)GIS可對空間數(shù)據(jù)進行瀏覽、編輯、更新等基礎功能，并具有通過互聯(lián)網(wǎng)分享空間數(shù)據(jù)服務、快速分析檢索關聯(lián)信息的特點[4]。WebGIS技術已深入生活的方方面面，百度地圖的路徑規(guī)劃、森林資源動態(tài)監(jiān)測和濕地監(jiān)測、消防應急救援地圖制作等都使用到WebGIS技術。

2.2" 集群技術

集群（cluster）技術是一種可以將多個服務器按照有序節(jié)點組合，針對用戶高并發(fā)服務請求做出快速響應的技術。在小規(guī)模數(shù)據(jù)量場景下，集群技術的優(yōu)勢并不明顯，但是隨著業(yè)務的增長和數(shù)據(jù)量的增長，當一臺服務器面臨超高服務請求時，合理應用集群技術可以調(diào)度所有服務器的剩余計算資源，按照服務請求權重分析資源需求，避免負載壓力過大[5]。

2.3" 空間分析技術

空間分析技術是一種基于地理空間數(shù)據(jù)進行信息檢索、提取與關聯(lián)的技術[6]。地理空間數(shù)據(jù)包括帶有空間位置信息的數(shù)據(jù)、與空間位置相關的屬性數(shù)據(jù)及用于描述數(shù)據(jù)關系和特性的數(shù)據(jù)等內(nèi)容?？臻g分析技術可以實現(xiàn)按需對多類地理空間數(shù)據(jù)從空間屬性到非集合屬性進行組合應用，例如路徑規(guī)劃、資源網(wǎng)絡分配等，可以深入挖掘地理空間數(shù)據(jù)信息潛能。

3" 系統(tǒng)架構設計

湖南省農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)應該實現(xiàn)地理空間數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)的自動關聯(lián)匯交，在業(yè)務工作流中要能通過空間分析技術為審批工作和監(jiān)管工作提供決策性服務，系統(tǒng)硬件資源應基于集群技術組合應用。

系統(tǒng)采用“雙網(wǎng)+雙終端+N個應用”的建設模式，雙網(wǎng)是自然資源專網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)，雙終端是計算機端與移動端。N個應用是建房審批、建房監(jiān)管、統(tǒng)計分析和用戶管理。系統(tǒng)采用Java語言開發(fā)，應用功能為B/S體系結構。系統(tǒng)總體架構如圖1所示。

3.1" 數(shù)據(jù)層

采用PostgreSQL數(shù)據(jù)庫對永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線等地理空間數(shù)據(jù)、業(yè)務成果數(shù)據(jù)進行集中存儲。地理空間數(shù)據(jù)均部署在自然資源專網(wǎng)環(huán)境下。

3.2" 服務層

服務層包含空間分析服務、資源調(diào)用服務、權限控制服務和信息統(tǒng)計服務等基礎服務，保障系統(tǒng)業(yè)務應用功能運行的穩(wěn)定性?？臻g分析服務部署在自然資源專網(wǎng)環(huán)境下，通過光閘擺渡分析結果。

3.3" 應用層

應用層主要將不同應用功能按照使用場景劃分到建房審批、建房監(jiān)管、統(tǒng)計分析和用戶管理這4個應用模塊中，并根據(jù)服務層中的權限控制服務向不同用戶提供應用功能。

3.4" 用戶層

用戶層包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民（集體經(jīng)濟組織成員）等各級各類用戶，在用戶層可以對用戶組織結構進行管理。

3.5" 展示層

展示層是用戶進行相應的應用操作后，在計算機端或移動端用戶界面顯示的操作結果，供用戶閱讀、查看。

4" 系統(tǒng)功能設計

4.1" 建房審批模塊

建房審批模塊在計算機端與移動端均有部署，面向申請建房村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員提供應用功能。在此模塊中可實現(xiàn)建房申請的線上審批和證書核發(fā)，具體工作流程如圖2所示。

村民在移動端App發(fā)起建房申請，錄入必要信息。村級小組在移動端填寫審查意見，審查通過后指導村民在App選擇村鎮(zhèn)建筑工匠和設計方案，并同時在線下公示。公示7日后，村級小組在App填寫公示完成情況，系統(tǒng)會自動推送以上信息至計算機端。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在計算機端受理申請5個工作日內(nèi)用移動端App采集擬建房范圍線來完成現(xiàn)場踏勘，系統(tǒng)將擬建房范圍線自動推送到自然資源專網(wǎng)下進行合規(guī)性檢測。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中各事務機構根據(jù)申請信息、合規(guī)性檢測報告給出會審意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建房審批負責人作出審查決定：若不同意建房則發(fā)出短信告知申請村民，若同意建房則核發(fā)《宅基地批準書》和《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。審批成果自動推送至縣級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在計算機端發(fā)起定樁放線，村民在移動端App確定具體時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在指定時間協(xié)助村民完成定樁放線并在移動端App填寫完成信息。

4.2" 建房監(jiān)管模塊

建房監(jiān)管模塊在計算機端與移動端均有部署，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員和省、市、縣三級住房和城鄉(xiāng)建設部門用戶提供應用功能。在此模塊中可實現(xiàn)建房過程巡查和安全質(zhì)量專項抽查，具體工作流程如圖3所示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員在計算機端對已完成定樁放線的項目分配巡查執(zhí)行人員，該人員在移動端App填寫基坑驗槽和日常巡查信息。

省、市、縣三級住建部門人員對已完成至少1次巡查的本年度建房項目進行抽查，抽查執(zhí)行人員實地檢查后，在移動端App填寫抽查信息。住建部門人員在計算機端給出初步整改意見，若涉及違建問題按需向自然資源部門和住建部門征求意見，匯總整改意見后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)起整改任務通知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員完成整改后，在移動端App上報整改完成情況。

4.3" 統(tǒng)計分析模塊

統(tǒng)計分析模塊部署在計算機端，便于用戶掌握農(nóng)村住房審批和監(jiān)管情況。該模塊為不同級別用戶定義了不同權限，每一級用戶可查看轄區(qū)內(nèi)下一行政層級至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的農(nóng)村住房審批和監(jiān)管統(tǒng)計信息。模塊默認提供建房申請數(shù)據(jù)、完成發(fā)證數(shù)據(jù)、建房巡查項目數(shù)據(jù)、巡查次數(shù)等10余種專題的統(tǒng)計，以及提供按照申請時間、行政區(qū)域、受理時間及所在環(huán)節(jié)等條件篩選。用戶可以按需進行專題篩選和條件篩選，導出得到Excel格式的統(tǒng)計分析報表。

4.4" 用戶管理模塊

用戶管理模塊部署在計算機端，該模塊向各級各類用戶提供用戶的新增、個人信息變更、權限配置等基本功能。為便于用戶靈活管理，在此模塊中初始設置省、市、縣三級的自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建的職能部門管理員賬號，以及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理員賬號。由管理員來分配和管理本級的業(yè)務用戶，管理權限不可跨部門和行政級別。

5" 特色應用

5.1" 輔助決策的合規(guī)性檢測

采用SOA架構將WebGIS技術、空間分析技術、信息交互技術集成在工作流中，將政策規(guī)范、管理辦法中禁止建房和限制建房要求等轉化為可量化的檢測規(guī)則。充分發(fā)揮自然資源專網(wǎng)下的地理空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢，將三條控制線、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)狀農(nóng)用地等與檢測規(guī)則相結合形成圖文一體化的檢測模型，向審批人員提供輔助決策服務。檢測報告示例如圖4所示。

5.2" 空間關聯(lián)應用

通過WebGIS技術將項目信息與地理空間數(shù)據(jù)相關聯(lián)，實現(xiàn)地塊屬性數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)的關聯(lián)更新，保證項目臺賬、統(tǒng)計分析結果的實時性，實現(xiàn)以圖管地，給建房審批和監(jiān)管工作提供精確定位保障、精細化管理。

5.3" 引導式信息填報

在計算機端和移動端App，建房審批模塊與建房監(jiān)管模塊均采用引導式頁面設計，指導依據(jù)項目進展、自身權限完成建房申請、必備材料和審查意見等信息填報，向下一環(huán)節(jié)批轉時給出填報信息總覽與二次確認提醒，有益于用戶快速了解系統(tǒng)功能并減少用戶誤操作。

6" 結束語

本文通過總結分析，得到農(nóng)村住房審批監(jiān)管工作的3項重點需求，又基于需求導向，遵循《湖南省農(nóng)村住房建設管理辦法》和《湖南省農(nóng)村村民住房建設管理流程圖》設計形成了建房審批應用流程和建房監(jiān)管應用流程，并根據(jù)應用流程開發(fā)相應的應用功能，構建全省統(tǒng)一的農(nóng)村住房全過程管理工作機制。農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)向擬建房村民提供了便捷的申請渠道，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員提供了規(guī)范化的審批與監(jiān)管應用服務，向自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門提供了行政許可業(yè)務的自動備案和電子證照匯交功能，向住房和城鄉(xiāng)建設主管部門提供了建房安全質(zhì)量監(jiān)管應用功能。

依據(jù)系統(tǒng)的總體架構和應用功能設計，該系統(tǒng)可以根據(jù)各部門職能職責和用戶需求，提供“審批前”的村級小組協(xié)助初審、“審批中”的建房輔助決策和“審批后”的建房安全質(zhì)量督察，實現(xiàn)從源頭管理農(nóng)村住房建設，實現(xiàn)全省統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一業(yè)務規(guī)則、統(tǒng)一用戶體系，提升行政許可審批效率，強化執(zhí)法督察和用途管制。

參考文獻：

[1] 陳莉，曹莉莉.習近平關于“三農(nóng)”問題的空間治理觀[J].陜西理工大學學報（社會科學版），2022，40（2）：15-21.

[2] 湖南省農(nóng)村住房建設管理辦法[J].湖南省人民政府公報，2019（24）：2-6.

[3] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部 關于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知[J].中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報，2020（1）：31-37.

[4] 趙軍，宮麗瑋，周圣川，等.基于WebGIS的二三維一體化數(shù)據(jù)可視化系統(tǒng)研究[J].測繪與空間地理信息，2019，42（6）：107-110.

[5] 茍麗美，張鋒葉，林國華.基于Zookeeper的GIS集群實現(xiàn)[J].計算機工程與設計，2017，38（9）：2573-2579.

[6] 李旭.空間分析技術與地理信息系統(tǒng)的結合及實踐應用[J].世界有色金屬，2017（3）：243-244.