基于城市軌道交通建設(shè)第三方服務的政府安全監(jiān)管模式研究

摘" 要：基于城市軌道交通建設(shè)項目具有較高的風險性、高度的政治敏感性、廣泛的社會關(guān)注性，安全風險監(jiān)管工作顯得尤為重要。隨著城市軌道交通建設(shè)項目規(guī)模擴大、監(jiān)管力量不足、工期緊張和風險高等問題日益突出，各地監(jiān)管機構(gòu)開始改革監(jiān)管模式，以應對新的安全風險監(jiān)管壓力。第三方技術(shù)服務模式是一種新興的安全監(jiān)管手段，其能彌補當前監(jiān)管機構(gòu)存在的矛盾，對項目安全風險管理績效具有顯著提升作用。該文以杭州城市軌道交通建設(shè)政府采購第三方技術(shù)服務項目為例，通過收集整理安全風險監(jiān)管資料，比較服務前后安全風險監(jiān)管效果，研究政府采購第三方技術(shù)服務監(jiān)管模式在軌道交通建設(shè)項目中發(fā)揮的積極作用。

關(guān)鍵詞：安全風險;政府監(jiān)管;政府采購;第三方技術(shù)服務;城市軌道交通建設(shè)

中圖分類號：TU714" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2095-2945（2023）18-0165-04

Abstract： Based on the fact that urban rail transit construction projects have high risk， high political sensitivity and extensive social concern， safety risk supervision is particularly important. With the increasing scale of urban rail transit construction projects， lack of regulatory strength， tight construction period， high risk and other problems have become increasingly prominent， local regulators began to reform the regulatory model to deal with the new safety risk regulatory pressure. The third-party technical service model is a new means of safety supervision， which can make up for the contradictions existing in the current regulators and significantly improve the performance of project safety risk management. Taking the third-party technical service project of government procurement in Hangzhou urban rail transit construction as an example， this paper compares the effect of safety risk supervision before and after service by collecting and collating safety risk supervision data， so as to study the positive role of government procurement third-party technical service supervision mode in rail transit construction projects.

Keywords： safety risk; government supervision; government procurement; third-party technical service; urban rail transit construction

城市軌道交通建設(shè)項目具有地質(zhì)條件變異性、周邊環(huán)境復雜性、結(jié)構(gòu)多樣性、施工方法和工藝復雜性等特點，使其安全風險管理工作任重而道遠。近年來，我國城市軌道交通建設(shè)安全事故頻發(fā)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2012年至2019年全國發(fā)生軌道交通安全生產(chǎn)事故197起，死亡人數(shù)達273人，安全生產(chǎn)形勢較為嚴峻。

為遏制重特大事故的發(fā)生，《國務院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）明確提出，“構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，是遏制重特大事故的重要舉措”。文件指出，政府、部門、企業(yè)在安全風險識別、管控措施制定、隱患排查治理和信息技術(shù)應用等方面可通過購買服務的方式，委托相關(guān)專家和第三方服務機構(gòu)幫助實施[1]。購買第三方服務作為一種新興的安全監(jiān)管手段，其對軌道交通建設(shè)工程安全監(jiān)管的作用值得分析與研究。

1" 城市軌道交通建設(shè)安全風險監(jiān)管現(xiàn)狀

截至2020年12月31日，中國（不含港澳臺）共計44座城市開通城市軌道交通，運營里程達7 715.31 km[2]。自2005年3月我國第一個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲得批復，至2020年12月，我國（不含港澳臺）共有44座城市的建設(shè)規(guī)劃得到批復，規(guī)模達10 690 km，其中，上海歷史批復達925.65 km，北京歷史批復達799.3 km。截至2020年12月31日，我國城市軌道交通在建線路224條，在建里程達5 306.05 km。隨著建設(shè)進入高潮時代，城市軌道交通建設(shè)安全風險監(jiān)管呈現(xiàn)以下特點。

1.1" 建設(shè)規(guī)模加大，監(jiān)管力量不足

目前我國安全監(jiān)督機構(gòu)管理人員的人員數(shù)量和人員質(zhì)量2方面都亟待提高[3]。根據(jù)2019年調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，18個城市的監(jiān)督機構(gòu)共配備監(jiān)督人員225人，平均每個城市軌道交通監(jiān)督人員約12人，人均監(jiān)督軌道交通在建里程4.4 km。其中，北京監(jiān)督機構(gòu)配備人員最多，為35人，有3個城市配備的人員僅有3人。在工作年限方面，由表1可知，各地監(jiān)管機構(gòu)普遍存在人才短缺、經(jīng)驗較少的現(xiàn)象。

1.2" 工程風險高，安全監(jiān)管工作難度大

伴隨著城市軌道交通施工工法和工藝多樣性、周邊環(huán)境的復雜性、地質(zhì)條件變異性和不可知性及結(jié)構(gòu)的多樣性，工程建設(shè)風險越來越高，安全監(jiān)管工作難度加大[4]。

1.3" 建設(shè)工期緊張

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，隨著城市軌道交通建設(shè)工程的發(fā)展，工期越來越短，建設(shè)速度越來越快。從工期的構(gòu)成來看，土建施工工期最長，前期工作工期稍長，軌道工程工期其次，系統(tǒng)設(shè)備安裝調(diào)試工期較短，空載試運行工期最短。如圖1所示。

1.4" 質(zhì)量安全管理面臨新問題、新風險、新形勢

伴隨著我國城市軌道交通的高速發(fā)展，軌道交通工程發(fā)展至更多的城市和地區(qū)，分布范圍更廣。與此同時，軌道交通工程的建設(shè)也將面臨更加復雜的地質(zhì)、水文、氣候和周邊環(huán)境等工程條件，需要解決更多、更復雜的技術(shù)問題[5]。

當前投融資模式、建設(shè)管理模式、發(fā)承包模式的變化，裝配式、BIM、機械化等新技術(shù)的發(fā)展，以及第三方管理咨詢服務等新手段的引入，對城市軌道交通提出了新的挑戰(zhàn)。由于與之相適應的配套管理制度和技術(shù)標準的滯后，管理意識的轉(zhuǎn)變需要時間和過程，工程質(zhì)量安全管理必然要面對新的風險。

在城市軌道交通工程的后續(xù)建設(shè)中，“人、機、料、法、環(huán)”諸方面都將會有許多新變化，軌道交通工程質(zhì)量安全管理也會面臨新問題、新風險、新形勢。

2" 杭州市第三方技術(shù)服務項目

2.1" 第三方技術(shù)服務引入背景

隨著杭州城市軌道交通三期工程建設(shè)的全面推進，截至2019年7月11日，杭州在監(jiān)城市軌道交通項目共183標段，總計工點233處，而現(xiàn)場一線監(jiān)督人員32人。為保障軌道交通工程的順利推進，杭州市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站購買軌道交通工程重大安全風險第三方技術(shù)服務項目（以下簡稱“第三方技術(shù)服務項目”），通過實施軌道交通重大安全風險管理第三方技術(shù)服務工作，充分利用第三方機構(gòu)在安全生產(chǎn)技術(shù)、專業(yè)技術(shù)人員、專家咨詢等方面的資源優(yōu)勢，為軌道交通重大安全風險管控提供技術(shù)支撐，協(xié)助監(jiān)督機構(gòu)強化管理，督促和引導企業(yè)進一步落實主體責任，提升軌道交通重大安全風險治理能力。

2.2" 第三方技術(shù)服務模式架構(gòu)

杭州市第三方技術(shù)服務單位工作方式為在接受采購人領(lǐng)導下，同時以相對獨立的方式開展日常履約工作。項目組織機構(gòu)如圖2所示。

第三方技術(shù)服務機構(gòu)受政府監(jiān)管部門委托，對施工單位及監(jiān)理單位開展第三方技術(shù)服務工作，掌控各參建單位安全質(zhì)量管理體系運行狀況，為政府監(jiān)管部門實施“差別化”監(jiān)管、監(jiān)督執(zhí)法和為工程主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督提供技術(shù)支持。

第三方技術(shù)服務項目整體服務內(nèi)容如圖3所示。

主要服務內(nèi)容如下。

2.2.1" 參與重大風險施工方案的專家論證，對專家論證成果實施評估

第三方技術(shù)服務機構(gòu)根據(jù)重大安全風險動態(tài)實施情況及其最不利情況所可能產(chǎn)生的危害性和社會影響，在月度計劃中明確需要參加重大安全風險施工方案的專家論證會清單，并指派人員參加重大風險施工方案的專家論證會。監(jiān)管部門根據(jù)項目實際需要，也可在計劃清單外向第三方機構(gòu)下發(fā)通知書要求第三方技術(shù)服務機構(gòu)論證評估。參與專家論證后，第三方技術(shù)服務機構(gòu)提交風險評估建議。

2.2.2" 開展工程施工階段重大安全風險抽、巡檢，對出現(xiàn)橙色預警及以上的重大安全隱患，組織專家對采取的施工安全技術(shù)措施進行分析

第三方技術(shù)服務機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場實際工況制訂月度計劃，明確動態(tài)風險源清單，根據(jù)計劃及風險源清單對當月重大安全風險實施全覆蓋式的檢查。主要檢查事項如下：

1）所有項目現(xiàn)場巡查每月全覆蓋。

2）一、二級重大安全風險源檢查每月全覆蓋，并對實施與施工方案和設(shè)計文件的符合性進行逐項判定。

3）對出現(xiàn)橙色預警及以上的重大安全隱患，組織專家對項目主體單位針對預警情況所制定并完成論證的施工安全技術(shù)措施進行分析，向監(jiān)管部門提供安全技術(shù)措施建議。

2.2.3" 起重機械年度全覆蓋檢測，督促項目實施起重機械云平臺管理

起重機械（包括塔吊、履帶吊、汽車吊和龍門吊）年度全覆蓋檢測，第三方技術(shù)服務機構(gòu)委托具備相應檢測資質(zhì)的單位檢測，并出具檢測報告，督促項目落實起重機械安全管理要求。

2.2.4" 加固體質(zhì)量抽測

第三方技術(shù)服務機構(gòu)對基底加固和盾構(gòu)始發(fā)、接收的加固體進行質(zhì)量抽測工作，且應在施工項目部自檢合格后，節(jié)點驗收前實施。對于加固檢測結(jié)果異常的情況，第三方技術(shù)服務機構(gòu)及時告知監(jiān)管部門，同步下發(fā)整改通知書。

2.2.5" 對項目開展安全風險情況綜合評估

第三方技術(shù)服務機構(gòu)對重大安全風險實施月度綜合評估，并形成月度評估報告。報告包含線路施工存在的工藝風險，以及在施工區(qū)域影響范圍內(nèi)可能產(chǎn)生破壞及損毀的周邊建（構(gòu)）筑物、河流、地下管線等內(nèi)容，并對重大安全風險按一級、二級進行分類，明確防控要點和隱患發(fā)展趨勢分級響應要求。

2.2.6" 委派專家協(xié)同采購人參與重大風險檢查

第三方技術(shù)服務機構(gòu)定期組織專家進行重大安全風險檢查，專家應對項目安全風險管控提出建議和意見，提供技術(shù)咨詢，并形成專家巡視報告。

2.2.7" 組織相關(guān)業(yè)務培訓

根據(jù)監(jiān)管部門需求，為提高部分工程技術(shù)及管理人員的專業(yè)技術(shù)水平、風險防范意識和風險管理能力，第三方技術(shù)服務機構(gòu)應定期組織有關(guān)工程技術(shù)、風險管理、信息管理等方面的專家，結(jié)合現(xiàn)場施工中容易出現(xiàn)的問題，以及典型工點施工的經(jīng)驗或教訓，舉辦有針對性的教育培訓。

3" 第三方技術(shù)服務模式成效

為研究第三方技術(shù)服務模式對政府部門監(jiān)管軌道交通建設(shè)工程項目發(fā)揮何種效果，本文通過對杭州市第三方技術(shù)服務項目開展前后的各項成果資料數(shù)據(jù)進行對比，分析第三方技術(shù)服務模式的安全管理效果。

3.1" 現(xiàn)場巡查次數(shù)與發(fā)現(xiàn)問題數(shù)

監(jiān)管機構(gòu)在第三方技術(shù)服務項目開展前，由于人員數(shù)量有限，工程項目現(xiàn)場檢查以季度抽查形式為主。通過開展第三方技術(shù)服務項目，由每季度抽查頻次不少于1次，增加至每月項目全覆蓋巡查，檢查頻次加密近3倍。同時，現(xiàn)場安全監(jiān)管時段由每周5 d延伸至7 d，發(fā)現(xiàn)的安全隱患問題數(shù)量增加近2倍。

3.2" 加固體抽檢合格率

第三方技術(shù)服務項目開展前，巖土體加固效果由施工單位自檢合格后驗收，合格率達100%。項目開展后，經(jīng)施工單位自檢合格，需通過第三方技術(shù)服務機構(gòu)抽檢合格方可開展條件驗收。由第三方技術(shù)服務機構(gòu)開展加固體檢測合格率曲線圖（圖3）可知，首月檢測合格率僅達64%，隨著第三方技術(shù)服務機構(gòu)的介入，合格率逐步提升，提高了施工單位和檢測機構(gòu)的安全質(zhì)量意識，達到“鯰魚效應”。

3.3" 起重機械檢測合格率

根據(jù)近年來事故調(diào)查統(tǒng)計分析，引發(fā)較大及以上事故的原因近50%是由于施工設(shè)施設(shè)備的不安全狀態(tài)。第三方技術(shù)服務機構(gòu)隨機對現(xiàn)場起重機械的鋼絲繩磨損情況、安全裝置限位和限載、吊鉤防脫裝置、作業(yè)環(huán)境和電氣系統(tǒng)等進行抽檢。針對檢測不合格機械，要求施工單位將其退場整改。圖4為第三方技術(shù)服務機構(gòu)起重機械檢測退場率曲線圖，橫軸表示檢測期數(shù)，數(shù)軸表示起重機械退場率。從曲線圖可知，隨著第三方技術(shù)服務機構(gòu)的介入，起到了有效減少起重機械安全隱患，防范安全事故發(fā)生的作用。

3.4" 重大風險管控

通過第三方技術(shù)服務機構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)場踏勘、環(huán)境調(diào)查、設(shè)計施工圖紙等信息，對項目風險源進行梳理、再辨識，對風險源進行動態(tài)分級管控。重大風險源為第三方技術(shù)服務機構(gòu)重點管控對象。第三方技術(shù)服務機構(gòu)通過分析勘察設(shè)計資料、施工組織設(shè)計、周邊環(huán)境、現(xiàn)場巡查情況、監(jiān)測數(shù)據(jù)、質(zhì)量檢測和起重機械檢測情況，對重大風險源狀態(tài)進行動態(tài)評估，及時為監(jiān)管機構(gòu)提供重點關(guān)注對象，并及時提出重大風險源應對措施，有效防范安全事故的發(fā)生。杭州通過第三方技術(shù)服務模式，有效降低了安全風險，防范了安全生產(chǎn)責任事故的發(fā)生。

4" 結(jié)束語

監(jiān)管機構(gòu)通過購買第三方技術(shù)服務，開展監(jiān)控檢查、專項評估、檢測監(jiān)管等工作，為安全風險差別化、精細化監(jiān)管和行政執(zhí)法提供依據(jù)。目前，購買第三方服務在我國城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域仍處于摸索階段，但若能根據(jù)各地監(jiān)管機構(gòu)及城市軌道交通建設(shè)實際情況，結(jié)合自身特點因地制宜地引入第三方技術(shù)服務模式，將對城市軌道交通建設(shè)工程項目安全監(jiān)管工作起到很好的推動作用。

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