農(nóng)村土地托管現(xiàn)狀 困境及對策

谷可燦，王必能，田東林

（1.云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，云南 昆明 650201；2.云南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，云南 昆明 650201）

土地托管是指不愿耕種或者無力承擔耕種的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者自愿將自己所承包經(jīng)營的土地托付給社會化服務(wù)組織，由其代為耕種管理的方法，兩者形成一種合約形式的委托—代理關(guān)系。2014 年中央一號文件首次提出農(nóng)業(yè)“托管式”服務(wù)概念。2017年，農(nóng)業(yè)部提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管有廣泛的適應性和發(fā)展?jié)摿1]。2020 年，中央一號文件再次提出了統(tǒng)防統(tǒng)治、代耕代種、土地托管等農(nóng)業(yè)服務(wù)模式。

1 農(nóng)村土地托管的現(xiàn)狀

本研究以農(nóng)戶作為農(nóng)村土地托管的需求主體，供銷社作為主要的供給主體，采用趨勢分析法對近年來農(nóng)村土地托管發(fā)展現(xiàn)狀進行分析。

1.1 需求主體

國家統(tǒng)計局2017 年—2021 年數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)民工總量保持在2.8×108~2.9×108的數(shù)值區(qū)間，基本處于正增長狀態(tài)。其中大約75%是50 歲以下外來移徙人員，外來務(wù)工人員的月平均工資增長速度高于本地務(wù)工人員，在比較利益的驅(qū)動下，農(nóng)民工外移趨勢明顯。大量的青年勞動力外出，導致農(nóng)忙季節(jié)勞動力緊缺程度加劇，農(nóng)村中出現(xiàn)大量耕地“無人耕種”和“撂荒”現(xiàn)象。

從供銷社土地托管的數(shù)據(jù)來看，全國土地托管面積從2015 年333.33×104hm2上升到2019 年666.67×104hm2，總體在逐年增加；供銷社的服務(wù)范圍也在逐步擴大，其服務(wù)范圍已經(jīng)由最初簡單的農(nóng)機服務(wù)擴大到農(nóng)資、農(nóng)機、銷售等方面。這說明農(nóng)戶對土地托管的需求在不斷增加，而且將來還會有更多的農(nóng)戶參與其中。

1.2 供給主體

農(nóng)村土地托管的主要供給主體是供銷社，2015年—2020年，全國供銷社成立的農(nóng)民專業(yè)合作社由14.7×104上升到19.2×104個，為農(nóng)服務(wù)中心由750上升到18 041個，土地托管的服務(wù)規(guī)模也在逐年擴大。各地供銷社利用優(yōu)勢和區(qū)域特點，著力打造土地托管服務(wù)平臺，依托于農(nóng)民專業(yè)合作社和為農(nóng)服務(wù)中心，對接小農(nóng)戶需求，全面推進服務(wù)創(chuàng)新、積極探索為農(nóng)服務(wù)的范圍和形式。

2 土地托管的優(yōu)勢

2.1 有效解決誰來種地問題

青壯年外出打工，老人在家務(wù)農(nóng)的耕作模式使農(nóng)村出現(xiàn)大量耕地“無人耕種”和“撂荒”的現(xiàn)象。土地托管服務(wù)對象是外出務(wù)工的人員、不愿意耕作或沒有能力耕作的農(nóng)民，以半托管、全托管的方式開展服務(wù)，統(tǒng)一管理分散土地，使農(nóng)村種植向規(guī)模化、機械化、科學化發(fā)展，減少農(nóng)村土地撂荒的現(xiàn)象，實現(xiàn)農(nóng)戶不在家土地有人耕，解決了“誰來種地、怎么種地”的問題。

2.2 實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營

土地規(guī)?；?jīng)營是對土地進行集中化管理，充分發(fā)揮各生產(chǎn)要素的作用，增加勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，減少生產(chǎn)成本，增加經(jīng)濟效益的一種經(jīng)營方式。而土地托管按照農(nóng)戶的需求，實現(xiàn)農(nóng)資集中采購、農(nóng)機規(guī)模作業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一銷售，在促進土地規(guī)模經(jīng)營的同時使糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入都得到了提高，在節(jié)本增收的同時還可以彌補小農(nóng)戶家庭經(jīng)營的不足，解決土地碎片化、經(jīng)營分散化的問題，是實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的有效形式。

2.3 推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指農(nóng)業(yè)以現(xiàn)代科學技術(shù)、先進工業(yè)設(shè)備、科學管理為武器，造就高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的生產(chǎn)體系，還能做到充分使用資源的同時，有效保護生態(tài)環(huán)境。專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)中心擁有機械化農(nóng)機設(shè)備、先進生產(chǎn)技術(shù)及科學高效的生產(chǎn)管理方式，在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情況下，圍繞糧食作物的“耕、種、防、收”等環(huán)節(jié)開展托管服務(wù)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中融入深耕深松、病蟲害防治、施用有機肥等集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而有效解決土地生產(chǎn)效率低下的問題。

3 農(nóng)村土地托管面臨的困境

3.1 托管運行資金不足且籌備困難

我國農(nóng)戶面臨土地經(jīng)營規(guī)模普遍偏小且地塊分布不均勻的問題，難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。而土地托管要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，是建立在大量農(nóng)戶參與且其經(jīng)營的土地集中連片的基礎(chǔ)上，需要被托管主體與小農(nóng)戶協(xié)商談判，以足夠高的誠意和價格說服他們分享經(jīng)營權(quán)，但小農(nóng)戶數(shù)量多，談判成本高，不易達成合作協(xié)議。托管農(nóng)戶擁有耕種的作物選擇權(quán)，易出現(xiàn)多元化需求，而只有提供統(tǒng)一和同質(zhì)服務(wù)，托管服務(wù)主體設(shè)備、經(jīng)費、時間損失才會最小。在這種情況下，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，要考慮如何降低交易費用以及提高交易效率。但在實際運行過程中，主體雙方為了勸服彼此，解決兩個不同主張的沖突，不可避免地會產(chǎn)生昂貴的締約成本。由此，土地托管服務(wù)主體前期托管服務(wù)對接小農(nóng)散戶的交易成本高[2]。后續(xù)為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，農(nóng)資和農(nóng)機服務(wù)會花費大量的成本，服務(wù)環(huán)節(jié)也會有不同程度的損耗成本。

銀行和各種金融機構(gòu)提出助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推出了涉農(nóng)貸款。但資金扶持具有局限性：一是抵押貸款，對于抵押物有著嚴格的審查程序和抵押條件，一些托管服務(wù)主體因缺乏固定資產(chǎn)抵押，而無法獲取大額貸款以維持托管服務(wù)程序需要的流動資金；二是信用貸款，是根據(jù)借貸人征信進行放貸，無需抵押物。但農(nóng)業(yè)信貸風險大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，貸款額度不高，托管服務(wù)主體在貸款結(jié)束后資金流動不足，拖欠貸款。

3.2 農(nóng)戶組織化程度不高，托管意愿不強

在我國，“大國小農(nóng)”現(xiàn)象突出，由于農(nóng)戶擁有的耕地有限，土地碎片化，種植結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，農(nóng)戶意愿分化的現(xiàn)象存在，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在推動分散小農(nóng)戶組織化方面，托管服務(wù)主體面臨著人口老齡化突出、農(nóng)戶年齡偏大、思想觀念保守、主動接受服務(wù)的意識淡薄等問題，參與性的集體活動難以組織起來[3]，影響了農(nóng)戶組織化程度的發(fā)展。分散的農(nóng)戶在參與集體性活動時，容易受文化水平和生產(chǎn)環(huán)境的影響，農(nóng)戶的思想普遍保守，對新鮮事物接受程度低。土地托管一般需要農(nóng)戶先交納一定的費用，之后獲得增產(chǎn)才能增收，這種預先支付費用后獲得高收益的方式對農(nóng)戶也是一種新事物，會造成農(nóng)戶持觀望態(tài)度，托管意愿不高。此外，大多數(shù)專業(yè)服務(wù)組織不是內(nèi)植于農(nóng)村，有實力的服務(wù)組織多數(shù)是工商資本下鄉(xiāng)組建的公司，這些公司在與農(nóng)戶對接方面存在著“先天不足”，難以融入農(nóng)村和獲得農(nóng)戶信任，在破除田壟、成方連片提供服務(wù)、推動服務(wù)規(guī)?；先悦媾R很大阻礙[4]。

3.3 缺乏人才，托管主體服務(wù)能力不強

一方面，土地托管需要專業(yè)的農(nóng)業(yè)人才，但多數(shù)土地托管服務(wù)組織缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)部門人員和專業(yè)的農(nóng)機作業(yè)者，其中大部分成員不具備專業(yè)的農(nóng)業(yè)技能素質(zhì)，也不具備相關(guān)的農(nóng)業(yè)教育背景。另一方面，缺乏高素質(zhì)的管理人才?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織中的成員管理水平不高，成員多數(shù)是由農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來，這種成員結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生農(nóng)務(wù)勞動很熟悉與團隊經(jīng)營管理知識欠缺之間的矛盾，成員不了解農(nóng)業(yè)未來發(fā)展方向，組織決策缺乏科學性，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織的健康發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體呈現(xiàn)“小而散”的狀態(tài)，總體數(shù)量較少，類型單一，多元化發(fā)展程度較低。擁有雄厚的資金實力、先進的生產(chǎn)技術(shù)、成熟的管理經(jīng)驗、服務(wù)能力更強的龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)服務(wù)公司的數(shù)量更少，目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管整體上還處于一個較低的發(fā)展階段[5]。由于受到人才、機械設(shè)備和資金等因素的制約，大多數(shù)服務(wù)主體的產(chǎn)業(yè)鏈只停留在種植和銷售的初級環(huán)節(jié)，缺乏糧食烘干倉儲、精深加工的服務(wù)，特別是提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值的托管服務(wù)組織并不多。

3.4 風險保障能力不強，托管雙方易出糾紛

一是農(nóng)村土地托管合同的不規(guī)范。土地托管多為民間行為，托管雙方之間常常只憑信任和中間人的證詞，形成口頭協(xié)議，缺乏規(guī)范性書面合同。由于缺乏法律約束，托管過程中一旦發(fā)生糾紛，只根據(jù)已有證據(jù)，不能厘清雙方責權(quán)，很容易引發(fā)經(jīng)濟糾紛。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織沒有設(shè)立專門的法律部門，土地托管過程中缺乏有效的監(jiān)督，導致一些違法行為時有發(fā)生；二是農(nóng)業(yè)保險的作用沒有充分發(fā)揮。政策性農(nóng)業(yè)保險賠付限額較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害的能力差，不能保證災后農(nóng)民種糧收益；三是托管主體內(nèi)部管理不規(guī)范。部分托管機構(gòu)和農(nóng)戶之間存在利益沖突，特別是價格問題、利益分配問題如不及時解決，則無法保障農(nóng)戶的權(quán)益。

4 進一步推進農(nóng)村土地托管的對策

4.1 加強財政、金融扶持力度

一是政府需加大政策資金支持，擴大農(nóng)業(yè)補貼的范圍，對土地托管服務(wù)主體進行獎補和其他政策扶持。二是完善農(nóng)業(yè)貸款服務(wù)體系，鼓勵金融主體拓寬農(nóng)業(yè)貸款抵押物范圍，在部分土地托管服務(wù)發(fā)展成熟的地區(qū)進行農(nóng)機、農(nóng)具以及土地所有權(quán)抵押貸款試點，政府為其擔保，減少金融主體的風險，打通托管主體融資新途徑，有效解決貸款產(chǎn)品單一、周期短的問題。

4.2 推動提高農(nóng)戶組織化程度

鼓勵地方設(shè)立“合作社+農(nóng)戶”“村集體+合作社+農(nóng)戶”等生產(chǎn)形式，把小農(nóng)戶團結(jié)在一起，實現(xiàn)分散小農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場的有效銜接。通過土地托管來解決農(nóng)村中出現(xiàn)的小規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之間矛盾的問題，符合我國目前的國情。政府可對土地托管的典型案例進行推廣，讓農(nóng)民意識到土地托管切實可行，從而形成農(nóng)民參與土地管理的內(nèi)生長效機制，激發(fā)農(nóng)戶參與土地管理的內(nèi)在動機。

4.3 科技引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，引進技術(shù)型人才

充分發(fā)揮科技的引領(lǐng)支撐作用。面向市場需求，政府技術(shù)部門及時調(diào)整農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的方向，推進優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、多抗農(nóng)作物新品種選育，強化農(nóng)產(chǎn)品精深加工技術(shù)的研發(fā)，促進農(nóng)業(yè)科技成果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中的有效運用。同時通過引進專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和成熟的管理手段，提高農(nóng)民的綜合生產(chǎn)力和經(jīng)營水平，增強農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和應對市場的抗風險能力。

4.4 完善農(nóng)業(yè)保險制度，兜底保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

一是保險公司可根據(jù)其自身的特性，設(shè)立一種特殊的、差別化的農(nóng)業(yè)保險，協(xié)調(diào)與土地托管供給主體之間的銜接，在產(chǎn)品和服務(wù)模式上進行創(chuàng)新，進而使農(nóng)業(yè)保險體系更加健全；二是要制定相關(guān)政策，鼓勵保險公司推出適合規(guī)模經(jīng)營主體的大災保險，合理提高理賠標準，擴大涉農(nóng)保險覆蓋面，提高土地托管主體的抗風險能力，為土地托管服務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展保駕護航。