鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制思路和審批體系研究
——基于《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南》修訂的思考

周 雨，瞿 麗

（1.湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙 410118；2.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室, 湖南 長沙 410118）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基本的行政單元和經(jīng)濟單元，位于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“關(guān)鍵緩沖帶”，既是縣域發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的有力節(jié)點?！蛾P(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃明確為“五級”總體規(guī)劃中的最末級，縱向承接市﹑縣級國土空間總體規(guī)劃，橫向傳導(dǎo)村莊規(guī)劃及其他詳細規(guī)劃。

為指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制，各地相繼出臺規(guī)劃編制指南（導(dǎo)則），并開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制試點實踐。經(jīng)過前期的試點探索，針對相關(guān)編制技術(shù)單位和行政管理部門的反饋意見，湖南省開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南的修訂工作。本文以此為契機，通過對比分析各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南（導(dǎo)則），歸納總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的整體框架內(nèi)容，以當(dāng)前階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制面臨的主要問題為導(dǎo)向，明晰下階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重點思路，并嘗試在行政管理層面提出符合本地實際的編制審批體系，為其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制和審批﹑相應(yīng)編制指南（導(dǎo)則）制定和調(diào)整提供參考和借鑒。

1 各地編制指南（導(dǎo)則）出臺情況

隨著《若干意見》的正式印發(fā)，山東﹑北京等十余省﹑市相繼出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南（導(dǎo)則）。從內(nèi)容框架上看，各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容趨于一致，大致可總結(jié)為摸清家底﹑明確定位﹑謀劃格局﹑優(yōu)化配置﹑行動路徑等五大模塊（圖1），其中河北增設(shè)“規(guī)劃環(huán)境影響評價”章節(jié)﹑安徽提倡分類編制規(guī)劃，凸顯了地方特色；而從組織方式來看，各省規(guī)劃的編制層次﹑編制模式﹑審批層級基本相同，但對于編制主體具有不同的認識（表1）。

表1 各省、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃組織方式對比

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃內(nèi)容框架

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃面臨的主要問題

2020 年8 月，湖南省自然資源廳印發(fā)《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行），并啟動20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃試點。隨著規(guī)劃編制工作的逐步推進，暴露出行政區(qū)劃復(fù)雜﹑基層力量薄弱﹑人口要素失衡﹑用地性質(zhì)差異﹑銜接傳導(dǎo)不足等多個方面的問題。

2.1 行政區(qū)劃復(fù)雜

從20 世紀80 年代的“人民公社體制”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制[1]，我國行政區(qū)劃已歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展變化。依據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)主要以鎮(zhèn)﹑鄉(xiāng)﹑街道為主，同時包含林場﹑園藝場﹑茶場等多種類型（圖2）。從經(jīng)濟發(fā)展和行政事權(quán)來看，鎮(zhèn)又稱為“小城市”，兼具產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和城市綜合服務(wù)特性，非農(nóng)人口更多﹑聚居規(guī)模更大；鄉(xiāng)又稱為“大農(nóng)村”，以農(nóng)業(yè)人口為主，人口密度﹑建筑密度較低，缺少城鎮(zhèn)型聚集屬性；而街道一般位于城區(qū)內(nèi)部，由相關(guān)部門采取委托辦法給予其相應(yīng)管理職權(quán)；其他林場﹑園藝場﹑茶場雖與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級，但屬于政府派出機構(gòu)或單位，不具備單獨行政事權(quán)。與原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中“鄉(xiāng)規(guī)劃”和“鎮(zhèn)規(guī)劃”分離不同，本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃必須統(tǒng)籌考慮同級別下不同類型行政區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容和審批程序。

圖2 湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃類型分布圖

2.2 基層力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的行政層級，普遍存在行政力量薄弱﹑財政自主不足﹑技術(shù)支撐匱乏等問題，難以適應(yīng)國土空間規(guī)劃的新發(fā)展理念。一是職﹑責(zé)﹑權(quán)不統(tǒng)一致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府決策﹑依法履責(zé)和行政執(zhí)法等方面缺乏剛性約束，同時受各縣級主管部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力呈“條塊分割”特征。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏財政自主權(quán)，無法獨立支配交通﹑水利﹑農(nóng)業(yè)等部門建設(shè)資金，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級行業(yè)主管部門管理發(fā)生錯位。三是技術(shù)支撐不足，國土空間規(guī)劃涉及的各類專業(yè)技術(shù)型人才極少留在基層，僅有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所難以在技術(shù)層面支撐全要素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制。針對試點過程中存在的困難，需要進一步厘清縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層級在規(guī)劃中的職能定位。

2.3 人口要素失衡

人口研究是國土空間規(guī)劃開展的基礎(chǔ)和必要前提[2]，而從當(dāng)前試點情況來看，缺少相關(guān)內(nèi)容的討論。未來一段時期是我國積極應(yīng)對人口“老齡化﹑少子化﹑長壽化”的重要窗口期，從總量上看，我國人口增長“拐點”將至，人口數(shù)量將會出現(xiàn)持續(xù)性負增長，疊加向城市流動性遷徙因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口將進一步減少；從結(jié)構(gòu)上看，受市場競爭環(huán)境影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)青壯年勞動力人口凈流出趨勢，老幼常住人口比例高于城市地區(qū)，人口結(jié)構(gòu)嚴重失衡，進一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；在素質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口知識結(jié)構(gòu)﹑科學(xué)技術(shù)平均水平也低于城市。

2.4 用地性質(zhì)差異

建設(shè)用地是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的重要載體空間，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，建設(shè)用地對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。按照《關(guān)于規(guī)范和統(tǒng)一市縣國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)的通知》，建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和村莊建設(shè)用地，兩者在土地性質(zhì)﹑分類統(tǒng)計﹑入市交易﹑利益分配等各方面差異顯著。從湖南省“三區(qū)三線”初步劃定匯總成果來看，仍有10.52%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)未劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，主要以鄉(xiāng)﹑林場﹑園藝場﹑茶場等為主（表2）。

表2 湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地情況分析表

2.5 銜接傳導(dǎo)不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間位于“五級三類”國土空間規(guī)劃的重要節(jié)點，上位規(guī)劃剛性指標分配體系尚不完善，使得各項約束性﹑強制性內(nèi)容在底層執(zhí)行力度不夠；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃仍處于探索階段，相關(guān)的技術(shù)標準尚未出臺；而隨著村莊規(guī)劃積極探索推進，湖南省鄉(xiāng)村振興示范村﹑歷史文化名村﹑美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村等有條件﹑有需求的村莊已完成村莊規(guī)劃編制，整體編制進度已大幅超前。在上述各類因素的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃出現(xiàn)了傳導(dǎo)層次不清晰﹑要素不明確﹑管控約束不足等問題，嚴重影響了規(guī)劃的嚴肅性和落地實施性。

3 下階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制新思路

新時期國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃的內(nèi)涵提出了新要求[3]。為適應(yīng)新發(fā)展階段，需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維，在已有內(nèi)容框架基礎(chǔ)上，從編制組織﹑內(nèi)容覆蓋﹑規(guī)劃目的﹑發(fā)展方向四方面發(fā)力，編制符合地方實際需求﹑滿足未來發(fā)展需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。

3.1 發(fā)揮縣級上位優(yōu)勢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔(dān)社會事務(wù)方面有較大的優(yōu)勢，但是在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)﹑環(huán)境﹑交通﹑市政﹑公共安全等方面的權(quán)限較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的規(guī)劃建設(shè)管理工作必然需要在更大的區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能順利推進[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)由所在縣級政府牽頭組織編制，發(fā)揮上位優(yōu)勢。一是構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展體系，立足不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)支撐節(jié)點，突出功能差異化發(fā)展；二是協(xié)調(diào)垂直部門，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城市﹑服務(wù)村莊的重要功能，提高規(guī)劃和建設(shè)效率；三是強化技術(shù)支撐，依托縣級自然資源主管部門，依法編制﹑審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃；四是兼顧村莊，發(fā)揮財政調(diào)節(jié)資源配置的促進作用，促進資源要素節(jié)約集約高效利用，增強資源要素互補和共性力量。

3.2 實現(xiàn)規(guī)劃依據(jù)全覆蓋

國土空間規(guī)劃全覆蓋，是指規(guī)劃編制和管理工作覆蓋全域，使得每一處用地都有科學(xué)明確的規(guī)劃依據(jù)?！蛾P(guān)于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》已明確提出“避免脫離實際追求村莊規(guī)劃全覆蓋”，受限于發(fā)展條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)，村莊層面不具備覆蓋全域的現(xiàn)實性和必要性。作為總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)堅持全域統(tǒng)籌，采取多形式的編制方式，實現(xiàn)規(guī)劃管理依據(jù)的全覆蓋，將各類不重疊﹑不沖突﹑不矛盾的規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，為下一步開展國土空間開發(fā)保護活動﹑實施國土空間用途管制﹑核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可﹑進行各項建設(shè)提供全域的規(guī)劃依據(jù)。

3.3 堅持以人為本理念

人是城鄉(xiāng)建設(shè)中最活躍﹑最核心的要素，滿足人的不斷增長的物質(zhì)﹑文化﹑生活﹑環(huán)境的需求是規(guī)劃的出發(fā)點和歸宿。在原有內(nèi)容框架基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)強化“人本位”，綜合宏觀人口變化趨勢，重點分析區(qū)域人口規(guī)模和年齡層次結(jié)構(gòu)，聚焦“老—中—少”問題，推動醫(yī)療衛(wèi)生﹑文化體育﹑勞動就業(yè)資源重心下沉。一方面要通過用地布局優(yōu)化，引導(dǎo)農(nóng)村人口向中心村﹑鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中；另一方面要從區(qū)域綜合交通﹑城鄉(xiāng)住房保障﹑配套支撐體系﹑風(fēng)貌管控引導(dǎo)等方面著手，以保障人民生活品質(zhì)為規(guī)劃目標，使人民獲得感﹑幸福感﹑安全感更加充實﹑更有保障﹑更可持續(xù)[5]，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

3.4 轉(zhuǎn)向存量發(fā)展路徑

依據(jù)新增建設(shè)用地指標分配方案，資源向中心城市和重點地區(qū)傾斜嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)增量指標在數(shù)量和比例上都遠低于市縣。為突破制約發(fā)展瓶頸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)向存量要增量。一是用好城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點建設(shè)項目，通過建設(shè)強度﹑規(guī)模﹑效率等約束性指標加以管控，強化節(jié)約集約利用。二是謀劃鎮(zhèn)區(qū)更新，分類識別鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的閑置土地﹑低效用地等存量用地，結(jié)合整改提升﹑土地收儲等針對性措施，引導(dǎo)高質(zhì)化﹑高效化用地。三是開展土地綜合整治，整體推進農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，盤活農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)，騰挪空間用于支持鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)。四是采用多元化方式探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，緩解土地供需矛盾，讓農(nóng)民能切實享受到城鎮(zhèn)化帶來的收益。五是強化復(fù)合利用，引導(dǎo)農(nóng)民利用自身宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿﹑農(nóng)產(chǎn)品初加工﹑電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，提高用地效率。

4 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制審批新體系

通過調(diào)研了解地方政府部門想法﹑匯總試點區(qū)域的管理經(jīng)驗，對規(guī)劃編制模式﹑層次和審批等行政組織內(nèi)容進行審慎的研究，在提供多途徑支撐規(guī)劃編制審批的同時，給予地方政府更多的決策自主權(quán)，在管理機制上做減法，切實提高地方政府編制﹑審批﹑監(jiān)管和服務(wù)效率。

4.1 多元化編制模式

不同于過往以行政管轄范圍為單元單獨編制常規(guī)方法，遵循不同區(qū)域的共性和差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃可結(jié)合實際采取多元化的編制模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實現(xiàn)總體規(guī)劃﹑詳細規(guī)劃管理依據(jù)全覆蓋。

重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑特色小鎮(zhèn)等地位突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀采用單獨編制模式。地理空間相鄰﹑地形地貌相近﹑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似﹑各類資源共享的連片鄉(xiāng)鎮(zhèn)可采用合并編制模式，在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)方面互補發(fā)展，共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。位于縣市級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城關(guān)鎮(zhèn)﹑街道一般不再單獨編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，納入縣市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃統(tǒng)籌。其他林場﹑草場﹑牧場等鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)，可根據(jù)實際情況并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制國土空間規(guī)劃，對本行政區(qū)域開發(fā)﹑保護﹑利用作出具體安排。

依據(jù)《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，對“暫時沒有條件編制村莊規(guī)劃的”村莊，按照“鎮(zhèn)村一體”模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中予以統(tǒng)籌?！版?zhèn)村一體”模式是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，嚴格落實耕地和永久基本農(nóng)田﹑生態(tài)保護紅線﹑歷史文化保護線等強制性管控內(nèi)容，劃定村莊建設(shè)邊界，保障村莊住房等基本建設(shè)需求，形成一張“村莊規(guī)劃綜合管控圖”作為規(guī)劃成果?！版?zhèn)村一體”模式大幅減少了村莊規(guī)劃的工作任務(wù)和工作量，適用于拆遷撤并﹑發(fā)展?jié)摿π〉炔恍枰獑为毦幹埔?guī)劃的村莊，為解決其建設(shè)無規(guī)劃依據(jù)的問題提供了新的方法和思路。

4.2 創(chuàng)新型編制層級

與市﹑縣國土空間總體規(guī)劃類似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地兩個層面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域?qū)用?，統(tǒng)籌全域全要素規(guī)劃管理，側(cè)重國土空間的戰(zhàn)略部署和總體格局；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地層面，細化土地使用和空間布局，為下一步編制詳細規(guī)劃提供依據(jù)，側(cè)重功能完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；兩個層面間的規(guī)劃應(yīng)注重管控要素的傳導(dǎo)和銜接。從內(nèi)容深度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地規(guī)劃從屬于總體規(guī)劃，并未達到詳細規(guī)劃深度。

但結(jié)合具體實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地規(guī)劃與縣市層面的中心城區(qū)規(guī)劃有較大區(qū)別。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地發(fā)展程度不高，現(xiàn)狀及規(guī)劃規(guī)模普遍偏小。據(jù)統(tǒng)計，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（不包括位于市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的街道）規(guī)模大于2 km2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比僅為19.16%，難以滿足一般規(guī)劃分區(qū)的面積劃分要求。二是用地復(fù)合程度較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自住﹑企業(yè)生產(chǎn)加工﹑鄉(xiāng)村公共服務(wù)﹑休閑觀光旅游﹑電子商務(wù)﹑物流倉儲等用地混雜，難以按照功能進行細化分區(qū)。三是對部分未劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的鄉(xiāng)政府駐地界定不清晰，無法界定鄉(xiāng)政府駐地的規(guī)劃范圍和規(guī)劃層級。

綜合考量各方因素，參考《城市﹑鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》中“規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，可以與鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制相結(jié)合”方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中鼓勵將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界小于2 km2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地規(guī)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃一并編制，通過細化各類用地的范圍﹑性質(zhì)﹑強度，使其達到詳細規(guī)劃深度，不再單獨編制詳細規(guī)劃。同時將未劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的鄉(xiāng)政府﹑林場等駐地定義為“特殊單元”，參考城鎮(zhèn)開發(fā)邊界處理方式，選取一個或多個村莊建設(shè)邊界作為規(guī)劃范圍，一并編制“特殊單元”詳細規(guī)劃作為駐地規(guī)劃。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積大于2 km2或有實際編制需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，亦可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地規(guī)劃再單獨編制相應(yīng)詳細規(guī)劃，由地方政府根據(jù)自身需求自主決定編制層級和深度。

4.3 多途徑審批路徑

多元化的編制模式和規(guī)劃層次，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃已超越了“總體規(guī)劃”的涵蓋范疇，將總體規(guī)劃與開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃﹑開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃﹑特殊單元詳細規(guī)劃等各類成果進行整合，形成覆蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的綜合規(guī)劃。按照規(guī)劃所包含的成果內(nèi)容，可以考慮采用合并或分拆的方式進行審批。

合并方式審批是指將“鎮(zhèn)村一體”村莊規(guī)劃﹑開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃﹑特殊單元詳細規(guī)劃等各類成果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃形成一套成果，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的要求由縣級人民政府報市級人民政府審批。一套規(guī)劃成果能夠較好地解決多層級的規(guī)劃編制需求，極大提升了前期編制﹑中期審批和后期管理的工作效率，有效改善了規(guī)劃的兼容性和統(tǒng)一性，同時也能夠大幅減輕地方政府財政壓力（圖3）。

圖3 合并式審批示意圖

而分拆方式審批是指將詳細規(guī)劃的各類成果從鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃成果中剝離出來，作為單獨的規(guī)劃成果按照“管什么批什么”原則報送審批，其中“鎮(zhèn)村一體”村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府報縣級人民政府審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地詳細規(guī)劃由縣自然資源主管部門報縣級人民政府審批。該方式彰顯了政府事權(quán)劃分，也有利于未來規(guī)劃修編，依據(jù)規(guī)劃調(diào)整報原規(guī)劃審批機關(guān)批準的基本要求，審查層級更低﹑難度更小，契合了減輕基層政府國土空間規(guī)劃編制壓力的初衷（圖4）。

圖4 分拆式審批示意圖

5 結(jié)語

隨著“三區(qū)三線”第二輪成果的提交，以及市縣級國土空間總體規(guī)劃編制工作的加速推進，各級各類國土空間規(guī)劃進入下半場攻堅期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃將成為未來一段時期內(nèi)規(guī)劃編制的重點工作。各地陸續(xù)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃試點，學(xué)者對于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制都提出了對應(yīng)的研究思路[6-8]，伴隨上位政策的調(diào)整優(yōu)化﹑各項指標的逐步確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的研究應(yīng)更加深入﹑系統(tǒng)﹑全面。

按照國土空間規(guī)劃體系建立的技術(shù)和行政的雙重邏輯[9]，本文從對比各地的編制指南（導(dǎo)則）出發(fā)，總結(jié)規(guī)劃編制總體框架結(jié)構(gòu)，以當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題為導(dǎo)向，提出下階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的著力點，并嘗試構(gòu)建全新的規(guī)劃編制審批體系。但也應(yīng)該看到，我國幅員遼闊，各地行政管理﹑經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性和復(fù)雜性，如何建立符合本地實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃內(nèi)容框架和編制審批體系，仍需要更多學(xué)者持續(xù)深入地進行探索和研究。