低碳城市規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵問題研究

季予恒

蘇州規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司 江蘇 蘇州 215002

自哥本哈根氣候大會召開以來，“低碳經(jīng)濟”已經(jīng)成為全球經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。為實現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，我國提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標，并將低碳發(fā)展作為今后經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略。為實現(xiàn)這一目標，我國應(yīng)加快推進低碳城市建設(shè)。但在當前的低碳城市規(guī)劃建設(shè)過程中，存在著一系列的問題。只有通過科學合理的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)管理才能實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。本文擬從這些問題入手展開探討，為低碳城市規(guī)劃建設(shè)提供借鑒。

1 低碳城市內(nèi)涵

低碳城市是一種全新的發(fā)展理念和模式，它將可持續(xù)發(fā)展理念融入到城市規(guī)劃建設(shè)中，把人與自然和諧相處作為基礎(chǔ)和前提，是一個系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和居民共同參與。低碳城市（low carbon city）概念最早出現(xiàn)在20世紀90年代，是在國際上提出的，是指通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和觀念轉(zhuǎn)變等途徑，實現(xiàn)城市低碳化發(fā)展的一種城市形態(tài)。在全球氣候變化的背景下，聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）于2006年發(fā)布了《氣候變化國家評估報告》。報告指出：“為了實現(xiàn)到2020年將全球氣溫升幅控制在2℃以內(nèi)的目標，人類必須采取行動減緩氣候變化。到本世紀末，全球溫室氣體排放量必須比2005年減少40%～45%”?！暗吞汲鞘小备拍钐岢龊?，得到了世界各國政府的高度重視，許多國家紛紛開展了“低碳城市”[1]。

2 國內(nèi)外低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

2.1 國內(nèi)低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

隨著國內(nèi)學者對低碳城市建設(shè)的不斷深入研究，目前已形成了從碳排放核算、碳足跡、碳稅以及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面入手的研究成果。但是，當前我國針對低碳城市建設(shè)的研究還相對較少。國內(nèi)學者認為，低碳城市是指以“低能耗、低污染、低排放”為基本特征，以高能源利用效率、高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、高居民生活質(zhì)量為目標，在城市化過程中實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，促進經(jīng)濟社會與自然生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。基于以上研究成果，目前已有一些低碳城市的實踐探索，如低碳城市試點、低碳經(jīng)濟示范區(qū)等。其中，最為典型的當屬“國家低碳城市試點”。在“國家低碳城市試點”中，以武漢、深圳、寧波為代表的多個城市，均是以碳排放強度指標為基礎(chǔ)，從產(chǎn)業(yè)、能源和建筑三個方面開展低碳經(jīng)濟的實踐探索。如武漢建立了全國第一個碳排放權(quán)交易市場，深圳成為全國首批碳排放權(quán)交易試點城市[2]。

2.2 國外低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

世界各國對于低碳城市的建設(shè)有著不同的研究，以日本和美國為代表的發(fā)達國家，在長期的城市規(guī)劃建設(shè)中逐漸形成了一套較為完整、系統(tǒng)的低碳城市規(guī)劃建設(shè)體系，而以中國為代表的發(fā)展中國家則處于起步階段。日本是世界上最早開始關(guān)注低碳城市建設(shè)的國家之一，早在上世紀80年代初，日本就提出了低碳城市戰(zhàn)略，并成立了專門研究低碳城市發(fā)展問題的機構(gòu)——低碳日本委員會。此后，日本在這一領(lǐng)域進行了大量工作，并取得了一定成果。進入21世紀后，日本在這一領(lǐng)域進行了更加深入地研究。2008年8月，日本提出了《低碳社會白皮書》，對未來10年內(nèi)日本在實現(xiàn)節(jié)能減排目標過程中可能遇到的各種挑戰(zhàn)做出了規(guī)劃和預測。2012年3月，《東京2020遠景規(guī)劃》正式發(fā)布，這是日本在本世紀初提出的第一個關(guān)于未來10年內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的綱領(lǐng)性文件[3]。

3 低碳城市規(guī)劃建設(shè)的重要意義

低碳城市是一個城市在實現(xiàn)自身發(fā)展目標和可持續(xù)發(fā)展過程中，自覺遵循低碳經(jīng)濟規(guī)律，以低碳理念和方式進行城市規(guī)劃建設(shè)與管理的一種發(fā)展模式。從空間角度來看，低碳城市的發(fā)展應(yīng)是在城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局上合理、充分考慮城市自然條件和人文特點，利用低碳技術(shù)減少碳排放。從產(chǎn)業(yè)角度來看，低碳城市應(yīng)是一個以能源節(jié)約為核心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級過程，通過合理的能源利用方式，減少工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的碳排放。從能源角度來看，低碳城市應(yīng)是一個以清潔能源為主體的能源供應(yīng)體系建設(shè)過程。綜上所述，低碳城市規(guī)劃建設(shè)對于城市發(fā)展、生態(tài)保護和環(huán)境治理有著重要意義。

3.1 有助于促進城市發(fā)展

低碳城市是一個城市發(fā)展的重要方向，低碳城市的建設(shè)有利于提高城市綜合實力，促進城市經(jīng)濟快速、可持續(xù)發(fā)展。首先，低碳城市的建設(shè)有利于改變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善當前城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、粗放式發(fā)展的現(xiàn)狀，從而促進整個社會經(jīng)濟向高層次、高附加值方向發(fā)展；其次，低碳城市的建設(shè)有利于提升居民生活質(zhì)量和生活水平，增加居民收入；再次，低碳城市建設(shè)有利于提高政府工作效率，改變傳統(tǒng)政府工作方式過于依賴政府指令和行政手段的現(xiàn)狀[4]。政府可以通過減少行政干預、采取靈活高效的管理手段、提高公共服務(wù)水平等途徑提高工作效率。

3.2 有利于生態(tài)環(huán)境保護

低碳城市的建設(shè)與發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境保護具有十分重要的意義，通過控制二氧化碳的排放，減少溫室氣體的排放，減緩氣候變化帶來的各種負面影響。在工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸和建筑施工等方面都會產(chǎn)生大量CO2排放。通過低碳城市規(guī)劃建設(shè)，減少了二氧化碳的排放量，從而減緩了全球氣候變化帶來的各種負面影響。有利于通過提高能源利用效率、改進技術(shù)等措施降低城市建設(shè)對大氣中二氧化碳濃度升高的影響。

3.3 有助于能源轉(zhuǎn)型

由于城市中各種能源的生產(chǎn)和消費具有其各自的特點，因此，合理規(guī)劃和建設(shè)城市能源供應(yīng)體系，對于保證城市能源供應(yīng)安全和保障能源高效利用具有重要意義。目前，我國城市能源供應(yīng)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不合理，其中電力資源結(jié)構(gòu)以火電為主，煤電比例較高。隨著我國可再生能源利用規(guī)模的擴大以及特高壓電網(wǎng)的建設(shè)，電力資源結(jié)構(gòu)中煤電比例有所下降。在城市規(guī)劃建設(shè)中引入清潔能源和可再生能源已經(jīng)成為我國能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢。在此背景下，低碳城市規(guī)劃建設(shè)將有助于改變目前我國城市能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的局面，有助于解決我國當前面臨的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候變暖等一系列問題。

4 我國低碳城市建設(shè)存在的主要問題

從我國城市規(guī)劃建設(shè)的實踐來看，低碳城市建設(shè)與低碳經(jīng)濟、低碳生活以及低碳生態(tài)等方面的目標是一致的，低碳城市建設(shè)在我國已經(jīng)得到了很多地方政府的重視,但是由于我國各地區(qū)發(fā)展不均衡，各地在進行低碳城市規(guī)劃建設(shè)時仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1 城市能源結(jié)構(gòu)不合理

在當前的能源結(jié)構(gòu)中，煤炭仍占據(jù)著主體地位。煤炭的大量使用不僅增加了能源消耗，也造成了碳排放，對城市生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響。我國許多城市對可再生能源的開發(fā)和利用還比較落后，這不僅影響了城市的生態(tài)環(huán)境，也不利于我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 缺乏完善的低碳城市規(guī)劃體系

目前我國低碳城市規(guī)劃尚處于起步階段，低碳城市規(guī)劃體系尚未形成。如果沒有一套完整的低碳城市規(guī)劃體系作指導，僅依靠各地區(qū)因地制宜地制定政策、出臺措施來推動低碳城市建設(shè)是十分困難的，也不能確定低碳城市規(guī)劃的技術(shù)方法和實施措施。這就導致各地在對當?shù)爻鞘羞M行低碳發(fā)展規(guī)劃時存在很大分歧。而且由于各地對碳排放測算方法、標準、體系不統(tǒng)一，也會影響到各地區(qū)編制低碳城市規(guī)劃的質(zhì)量[5]。

4.3 城市居民低碳意識欠缺

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國目前約有50%的城市人口生活在城市，這些城市人口的人均能源消費量約為世界平均水平的2倍。因此，在城市發(fā)展中，如何實現(xiàn)低碳發(fā)展成為當前亟待解決的重要問題。我國大部分城市居民對低碳生活方式缺乏認識，對低碳發(fā)展的理念認識不清，對低碳生活方式缺乏了解。造成這一現(xiàn)象的主要原因有以下幾個方面：首先，居民收入相對較低，社會保障制度不完善，居民消費能力不足，而且也難以承擔高碳生活方式所帶來的額外成本；其次，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為明顯，大量農(nóng)村人口進入城市就業(yè)或居住生活；第三，政府對節(jié)能減排重視程度不夠。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析發(fā)現(xiàn)：我國大多數(shù)居民對低碳發(fā)展理念缺乏了解；大部分人認為“低碳生活”就是“少用點”“少開空調(diào)”等一些與節(jié)能減排相關(guān)的詞匯；在日常生活中有近50%的人在使用空調(diào)時會選擇“少開”或“不開”；約30%的居民會選擇“步行或騎自行車”來代替開車出行；約25%的人會選擇“坐公交、地鐵等公共交通工具”來代替開車出行。

5 促進我國低碳城市建設(shè)的相關(guān)對策建議

5.1 改善城市能源結(jié)構(gòu)

為了實現(xiàn)低碳城市規(guī)劃建設(shè)的目標，應(yīng)逐步減少煤炭等化石燃料的使用。在城市規(guī)劃中應(yīng)將節(jié)約能源、保護生態(tài)環(huán)境作為重要內(nèi)容之一，對各種能源進行合理配置。同時，在城市建設(shè)和發(fā)展過程中應(yīng)重視可再生能源的開發(fā)和利用，通過開發(fā)利用太陽能、風能、潮汐能、地熱能等清潔能源來彌補傳統(tǒng)化石燃料在某些領(lǐng)域存在的缺陷。政府應(yīng)加大對可再生能源技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的支持力度[6]。此外，為實現(xiàn)低碳發(fā)展目標，在規(guī)劃建設(shè)過程中應(yīng)注意對交通工具能耗的控制，例如要鼓勵城市居民選擇電動汽車、自行車等低碳出行工具。

5.2 完善的低碳城市規(guī)劃體系

國家應(yīng)統(tǒng)籌考慮各方面因素，加強政策體系建設(shè)，形成推進低碳城市建設(shè)的合力。應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等因素，建立促進低碳城市發(fā)展的長效機制。建議國家應(yīng)盡快制定《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理辦法》，設(shè)立國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，將其作為落實科學發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措，探索具有中國特色的低碳城市發(fā)展模式。

5.3 制訂有效的低碳城市規(guī)劃建設(shè)法律保障機制

按照“政府引導、企業(yè)為主、市場運作、社會參與”的原則，在充分論證的基礎(chǔ)上，盡快編制出國家和省級層面的低碳城市法律保障機制。地方各級政府應(yīng)結(jié)合自身實際情況，組織編制低碳城市建設(shè)專項規(guī)劃。同時要完善城市總體規(guī)劃編制體系，明確城市總體規(guī)劃與相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃間的關(guān)系，完善和優(yōu)化城市總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施和綠地系統(tǒng)等方面的銜接，使城市總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、相互促進。應(yīng)加快建立碳排放統(tǒng)計規(guī)范，準確把握碳排放總量及變化趨勢。建立碳排放交易制度，加強碳排放權(quán)市場監(jiān)管，形成有效激勵約束機制。

5.4 大力推廣節(jié)能減排技術(shù)，倡導低碳生活方式

觀念決定行動，觀念轉(zhuǎn)變是發(fā)展低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵。我們要在全社會牢固樹立低碳經(jīng)濟、低碳城市建設(shè)的理念，切實把建設(shè)低碳城市作為貫徹落實科學發(fā)展觀、推進可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。應(yīng)加大節(jié)能環(huán)保技術(shù)的推廣力度，建立完善的節(jié)能環(huán)保技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用、服務(wù)和支持體系。大力推進低碳技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，不斷提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。完善財稅政策和價格機制，鼓勵企業(yè)積極研發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)，對符合條件的重大低碳技術(shù)給予專項資金支持。同時應(yīng)逐步建立和完善低碳產(chǎn)品的認證、標識制度，逐步淘汰落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，鼓勵發(fā)展低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟[7]。在城市生活中，應(yīng)大力推廣節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品、新技術(shù)的應(yīng)用。提倡綠色消費、綠色居住、綠色出行等理念，倡導低碳生活方式。提倡低碳餐飲、低碳交通、低碳辦公和低碳居住等行為，使人們養(yǎng)成健康向上的生活習慣。

6 結(jié)語

低碳城市規(guī)劃建設(shè)的主要目標是建設(shè)一個低能耗、低污染、低排放的生態(tài)環(huán)境，并通過提高生活品質(zhì)和生活質(zhì)量來實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在我國，低碳城市建設(shè)還處于探索階段，在規(guī)劃、建設(shè)和管理過程中還存在許多問題。我們必須深刻認識到當前低碳城市建設(shè)所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極借鑒國外先進經(jīng)驗，大膽創(chuàng)新。同時，在規(guī)劃、建設(shè)和管理過程中應(yīng)充分考慮我國國情，在此基礎(chǔ)上形成具有中國特色的低碳城市建設(shè)模式。在未來一段時期內(nèi)，我們要將低碳理念融入到我國城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)之中，以更加開放、更加科學、更加務(wù)實的態(tài)度來指導我國城鎮(zhèn)規(guī)劃和管理工作。只有這樣，才能使我國城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)朝著符合低碳經(jīng)濟發(fā)展要求的方向前進。