新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新探索

文／趙溢波、孫文秀 中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司 浙江杭州 310010

引言：

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加速，城市與鄉(xiāng)村之間的差距也越來越明顯。城市的快速發(fā)展，不僅帶來了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，同時也帶來了許多問題和挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐作為推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，越來越受到人們的關(guān)注。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐面臨著許多新的挑戰(zhàn)和問題。如何有效地解決這些問題，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的問題。

1.新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作改革的必要性

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，主要是通過對城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)資源進(jìn)行有效整合，然后合理布局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等多個領(lǐng)域。自改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面貌煥然一新，城市化進(jìn)程不斷加快，而在此過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃貢獻(xiàn)了重要力量，不但有力地擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的規(guī)模，還有效改善了人們的居住狀況。目前我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革邁入了新的階段，因此必須對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)行科學(xué)合理的安排。加上社會經(jīng)濟(jì)的繁榮促進(jìn)人民的生活質(zhì)量大幅提升，城市建設(shè)規(guī)模增大，對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也提出了新的挑戰(zhàn)，特別是在規(guī)劃方法以及監(jiān)管工作方面。為了充分滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，相關(guān)部門必須高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作。首先，目前我國很多地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作都處于比較被動的地位，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃工作盡快改革創(chuàng)新。雖然經(jīng)過一段時間的努力，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系已經(jīng)基本形成，但在監(jiān)督方面仍然存在不足之處，私建、濫建的情況屢見不鮮，給城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的權(quán)威性和科學(xué)性帶來了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的不少問題還亟待解決，一方面城鄉(xiāng)規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，另一方面也存在與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背道而馳的問題，諸如對農(nóng)村的關(guān)注不高以及規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)目光等，這都給城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一些阻礙。最后，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系變革的必然要求。近年來，政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃方面的工作予以了高度重視，要求做好城市布局規(guī)劃工作，因為我國的城市建設(shè)采用的是多主體制，工程開發(fā)商、投資商都希望從中獲取更多的收益，這就使得城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系要進(jìn)行改變，與之相關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作方式也必須有所調(diào)整。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中的主要問題

2.1 規(guī)劃制定與實施中的問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實施是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但實踐中存在著一些問題。首先，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會差異和管理體制的不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃在制定和實施過程中往往存在矛盾和沖突。城市和鄉(xiāng)村的利益分配、規(guī)劃指標(biāo)、建設(shè)用地等問題不同，容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的困難和瓶頸。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的過程中，存在著資源調(diào)配不足、監(jiān)管不嚴(yán)等問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施需要大量的財政、土地、環(huán)保等資源的調(diào)配，但由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和政策傾向的不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃往往存在著資源分配不均、調(diào)配不足的問題。

此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施中的監(jiān)管不嚴(yán)也是一個重要問題。由于政府管理和服務(wù)能力的不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施往往存在著管理和監(jiān)管不到位、規(guī)劃違法用地等問題。這些問題都制約著城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的有效性和成效。

2.2 土地資源的開發(fā)與利用問題

土地資源是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但在城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，土地資源的開發(fā)與利用存在著一些問題。首先，城市化進(jìn)程中對土地的需求越來越大，尤其是城市擴(kuò)張需要大量土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。而土地流轉(zhuǎn)制度不健全、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保障不到位等問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用不充分。其次，城市化進(jìn)程中大量的土地開發(fā)和利用不合理，導(dǎo)致了土地資源的浪費和環(huán)境破壞。例如，大量農(nóng)村土地被開發(fā)成住宅、商業(yè)用地等，而一些新建的城市區(qū)域存在著土地空置、廢棄等問題，導(dǎo)致土地利用效率低下。此外，一些城市區(qū)域存在著土地利用過程中的環(huán)境問題，例如土地污染、生態(tài)破壞等，導(dǎo)致了資源的浪費和環(huán)境負(fù)擔(dān)。這些問題都需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中得到有效的解決。

2.3 城市建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的平衡問題

城市建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的平衡問題是城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中的一個重要問題。具體來說，城市建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的平衡問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，城市建設(shè)過程中，一些歷史建筑和文化景觀難以得到有效保護(hù)，例如傳統(tǒng)街區(qū)、古建筑等。其次，城市發(fā)展中，文化遺產(chǎn)保護(hù)的投入和力度不足，導(dǎo)致文化遺產(chǎn)的保存和利用不夠充分。再者，城市規(guī)劃和建設(shè)中，文化遺產(chǎn)保護(hù)和城市發(fā)展的目標(biāo)和需求之間的平衡問題，例如文化遺產(chǎn)保護(hù)和城市交通建設(shè)之間的沖突、文化遺產(chǎn)保護(hù)和商業(yè)開發(fā)之間的沖突等。

3.解決城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中問題的策略

3.1 制定適宜的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策和制度

在新型城鎮(zhèn)化背景下，政策和制度的制定應(yīng)當(dāng)圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃的實踐需求和發(fā)展目標(biāo)展開，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。例如，可以制定完善城市和農(nóng)村的規(guī)劃體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的整合和統(tǒng)籌發(fā)展。政策和制度也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和資源的合理配置，避免城鄉(xiāng)差距和不平衡的加劇。另外，政策和制度也可以加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和監(jiān)管，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)和有效實踐。例如，政府可以出臺規(guī)定，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和監(jiān)督，促進(jìn)土地資源的合理利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)。政策和制度也應(yīng)當(dāng)推進(jìn)城市更新和老舊小區(qū)改造，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市化的質(zhì)量和水平。

3.2 探索適合城市化進(jìn)程的土地開發(fā)與利用方式

隨著城市化進(jìn)程的加速，土地資源的供給和利用面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)。因此，需要探索一種適合城市化進(jìn)程的土地開發(fā)和利用方式，促進(jìn)城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如：一是推進(jìn)農(nóng)村土地的集約化利用，通過土地整理、規(guī)劃等方式，改善農(nóng)村土地利用效率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入。二是探索城鄉(xiāng)一體化的開發(fā)方式，通過城市和鄉(xiāng)村的互動，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的共享和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，通過開發(fā)農(nóng)村旅游、文化產(chǎn)業(yè)等，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高鄉(xiāng)村生活質(zhì)量。三是加強(qiáng)土地資源保護(hù)，通過劃定保護(hù)區(qū)域和限制開發(fā)的方式，保護(hù)自然生態(tài)和文化遺產(chǎn)資源。這些措施在實踐中取得了一定的成效。例如，通過土地整理和規(guī)劃，上海周邊的鄉(xiāng)村土地利用效率得到提高，農(nóng)民收入和生活質(zhì)量得到改善。通過城鄉(xiāng)一體化的開發(fā)方式，上海周邊的鄉(xiāng)村旅游、文化產(chǎn)業(yè)等得到了快速發(fā)展，推動了城鄉(xiāng)資源的共享和協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 建立保護(hù)城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)的機(jī)制

城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃中兩個重要的方面，需要建立一系列的機(jī)制來保障其實施。具體來說，建立保護(hù)城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)的機(jī)制應(yīng)該包括以下幾個方面。

首先，要建立文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律制度，通過立法、修訂規(guī)章等方式，明確文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍、內(nèi)容和保護(hù)措施，保障文化遺產(chǎn)的合法權(quán)益和傳承。其次，要加強(qiáng)文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理和監(jiān)管，建立健全的文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對文化遺產(chǎn)保護(hù)的全程監(jiān)管和管理。此外，要加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳和教育，提高公眾對文化遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)識和重視，增強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的自覺性和參與度。在城市建設(shè)方面，也需要建立相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。例如，建立城市建設(shè)的規(guī)劃管理體系，完善城市建設(shè)的規(guī)劃流程和監(jiān)管機(jī)制，確保城市建設(shè)符合規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)。同時，要加強(qiáng)城市建設(shè)的環(huán)境保護(hù)，建立城市建設(shè)的環(huán)境監(jiān)測和污染治理機(jī)制，實現(xiàn)城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展。

在實踐中，可以借鑒一些成功的案例來建立保護(hù)城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)的機(jī)制。例如，在保護(hù)文化遺產(chǎn)方面，中國的故宮博物院通過建立專門的文物保護(hù)研究機(jī)構(gòu)和建立健全的文物保護(hù)制度，實現(xiàn)了對故宮文化遺產(chǎn)的全方位保護(hù)和管理。在城市建設(shè)方面，新加坡政府建立了完善的城市規(guī)劃和管理機(jī)制，通過規(guī)劃、監(jiān)管和評估等方式，實現(xiàn)了城市建設(shè)的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

通過建立完善的法律制度和管理機(jī)制，加強(qiáng)公眾宣傳和教育，以及借鑒成功的案例，可以實現(xiàn)城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的可持續(xù)發(fā)展。此外，在實踐中還需要注重城鄉(xiāng)規(guī)劃和文化遺產(chǎn)保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，充分考慮城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)之間的關(guān)系和互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的目標(biāo)。

4.城鄉(xiāng)規(guī)劃的實踐和創(chuàng)新路徑

4.1 突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中的一項重要任務(wù)。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期以來導(dǎo)致城市與農(nóng)村發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)差距日益加大。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

以某郊區(qū)鄉(xiāng)村為例，通過推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享和優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，可以采取以下措施：一是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，通過城市和鄉(xiāng)村的互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，在農(nóng)村地區(qū)開展城市產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是推進(jìn)農(nóng)村土地的集約化利用，通過土地整理、規(guī)劃等方式，改善農(nóng)村土地利用效率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入。同時，通過推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等，促進(jìn)農(nóng)民福利的提升。三是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村居民的生活條件。例如，加強(qiáng)農(nóng)村道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的便捷和基礎(chǔ)設(shè)施的均衡發(fā)展。在上海周邊郊區(qū)鄉(xiāng)村的實踐中，通過推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。通過推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享和優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在實踐中，可以借鑒周邊郊區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)驗，探索適合本地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 引入智能科技手段，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的效率和精度

在城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，引入智能科技手段是提升規(guī)劃效率和精度的重要途徑之一。一方面，智能科技手段可以幫助城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐更好地利用大數(shù)據(jù)。通過大數(shù)據(jù)的分析和挖掘，可以獲取更加全面、精準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)，幫助規(guī)劃制定者更好地把握城鄉(xiāng)規(guī)劃的全局和趨勢，從而更好地指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐。另一方面，智能科技手段可以提升城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的效率。例如，在城市建設(shè)中，可以借助智能化技術(shù)進(jìn)行施工管理、質(zhì)量監(jiān)督等工作，提高工作效率和質(zhì)量。在土地利用規(guī)劃中，可以使用GIS 技術(shù)進(jìn)行土地分析、規(guī)劃和監(jiān)管，提高土地利用效率和規(guī)劃制定的精度。在實踐中，一些城市已經(jīng)開始探索智能科技手段在城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中的應(yīng)用。例如，通過智慧城市建設(shè)，推進(jìn)城市管理智能化，實現(xiàn)城市信息化、數(shù)字化和智能化，提升城市規(guī)劃實踐的效率和精度。

4.3 推進(jìn)綠色低碳城市和生態(tài)文明建設(shè)

推進(jìn)綠色低碳城市和生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該包括以下幾個方面。

一是加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高城市環(huán)境質(zhì)量。例如，加強(qiáng)城市垃圾分類、廢水處理等，減少城市環(huán)境污染，保障城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。二是推廣可再生能源和清潔能源，實現(xiàn)城市能源的低碳化和高效化。例如，推廣城市太陽能、風(fēng)能、水能等可再生能源，減少城市對傳統(tǒng)化石能源的依賴，實現(xiàn)城市能源的可持續(xù)發(fā)展。三是推進(jìn)城市交通綠色化，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)。例如，發(fā)展城市公共交通、鼓勵低碳出行、建設(shè)自行車道等，減少城市交通擁堵和尾氣排放，實現(xiàn)城市交通的綠色化和可持續(xù)發(fā)展。四是注重城市和鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人與自然的和諧共生。例如，在城市和鄉(xiāng)村開展植樹造林、濕地保護(hù)、水土保持等生態(tài)建設(shè)，推動城鄉(xiāng)生態(tài)文明的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語：

綜上所述，為了進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的創(chuàng)新，政府和公眾都應(yīng)該積極行動起來，傳遞中央的城鄉(xiāng)規(guī)劃會議精神，逐步調(diào)整過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作思路，勇敢嘗試新技術(shù)，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃各項工作的順利落實，做好信息反饋工作，推動我國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作的可持續(xù)發(fā)展。