“雙碳”背景下碳金融監(jiān)管的困境與機(jī)制革新

季奎明，高得源

(1.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620；2.上海中島律師事務(wù)所，上海 200050)

一、問題的提出

工業(yè)革命以來，人類形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式實(shí)際是一種“高碳經(jīng)濟(jì)”，在造成環(huán)境污染和資源枯竭的同時(shí)，直接威脅到人類的生存和發(fā)展[1](P128-133)?；诖?，我國向國際社會(huì)作出了“2030年碳達(dá)峰，2060年碳中和”的鄭重承諾。在2022年10月16日召開的中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記在報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)綠色發(fā)展的重要性，其中就包括積極穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，再次展現(xiàn)了我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的堅(jiān)定決心。

事實(shí)上，早在2016年8月，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中就曾指出發(fā)展綠色金融的重要意義以及具體路徑。其政策基礎(chǔ)在于：向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，僅靠政府資金無法覆蓋市場主體的資金需求，發(fā)展綠色金融就是利用金融體系的資金支持解決企業(yè)的融資難題。據(jù)估算，未來30年，碳中和領(lǐng)域投資規(guī)模將超138萬億，然而政府的財(cái)政支出規(guī)模卻僅占15.94%(1)資料來源：中國長期地毯發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究[R].清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院，2020-10-12.。但是，金融業(yè)在參與碳市場構(gòu)建的同時(shí)，傳統(tǒng)金融市場中的誠信風(fēng)險(xiǎn)、信息風(fēng)險(xiǎn)、市場濫用、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等情況均有發(fā)生的可能[2](P36)。此外，從宏觀經(jīng)濟(jì)角度考量，向低碳轉(zhuǎn)型的過程中可以預(yù)料的問題還包括高碳資產(chǎn)擱淺、階段性成本上升、摩擦性失業(yè)等問題，造成對(duì)金融體系的沖擊。面對(duì)這種局面，監(jiān)管部門的政策選擇尤為關(guān)鍵。碳金融作為一項(xiàng)宏觀性、系統(tǒng)性、長期性工程，金融監(jiān)管部門在整個(gè)監(jiān)管的過程中會(huì)始終面臨合法性、合理性、可執(zhí)行性、執(zhí)行效果的可持續(xù)性等方面的考驗(yàn)。因此，不能簡單地將該問題置于嚴(yán)格監(jiān)管的語境下討論。監(jiān)管部門需要運(yùn)用市場邏輯引導(dǎo)金融資本合理、有序地進(jìn)入低碳領(lǐng)域，在為低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型提供資金支持的同時(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建良好的碳金融監(jiān)管體系。

二、碳金融概念厘定及屬性探析

(一)何為“碳金融”

長期以來，理論界就碳金融的內(nèi)涵和外延一直未有定論。從狹義來看，碳金融是指碳排放權(quán)交易及以碳排放權(quán)交易為基礎(chǔ)開展的各類融資和交易活動(dòng)。其中，“各類融資和交易活動(dòng)”主要指的就是以碳排放權(quán)作為底層資產(chǎn)開展的衍生品交易[3](P19-25)。從更加寬泛的角度看，碳金融則可以從以下幾個(gè)方面理解：第一，碳金融是特殊形式的環(huán)境金融(environment finance)；第二，限制碳排放可以塑造社會(huì)，碳金融即關(guān)注這個(gè)過程中出現(xiàn)的金融機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)；第三，通過市場的機(jī)制來應(yīng)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[4](P1)?？偠灾冀鹑诓粌H僅是服務(wù)于碳市場機(jī)制的工具，而是在“減緩氣候變化”目標(biāo)的引領(lǐng)下包括金融創(chuàng)新在內(nèi)的一切投融資活動(dòng)的總稱。因此，在國外的語境中，“環(huán)境金融”(environment finance)、“氣候金融”(climate finance)等往往具有與碳金融相同的內(nèi)涵。如《世界銀行氣候變化應(yīng)對(duì)方案2021-2025》指出：氣候金融需要以更具變革性和催化性的方式進(jìn)行部署，利用額外資本彌合現(xiàn)有資源和需求之間的差距[5]?？梢姡瑥V義碳金融與狹義碳金融最大的區(qū)別仍體現(xiàn)在制度定位與目的上。

在我國，“綠色金融”是相比于“碳金融”更為常見的表達(dá)。所謂“綠色金融”，是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)(2)七部委《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2016〕228號(hào))一、構(gòu)建綠色金融體系的重要意義：“(一)綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)?！?。不難看出，該定義與國際上的廣義碳金融更為接近。但立足于監(jiān)管者的視角，以狹義定義把握碳金融更為合理。其原因在于我國當(dāng)前碳金融發(fā)展水平較低，碳市場建設(shè)不完善，而碳市場作為碳金融的基礎(chǔ)和核心，在碳金融建設(shè)的過程中起著決定性作用。將碳金融的范圍限縮在構(gòu)建碳市場的范圍內(nèi)，有助于改善政策的指向性，提高政府資金的利用效率，減少財(cái)政和社會(huì)成本的浪費(fèi)。綜上所述，本文認(rèn)為碳金融是指以促進(jìn)碳交易市場的構(gòu)建和發(fā)展為目標(biāo)，以碳排放權(quán)交易為核心的相關(guān)各種金融活動(dòng)和交易的總稱。

(二)碳金融市場的基本邏輯與產(chǎn)品類型

碳金融產(chǎn)品和碳金融市場參與主體是碳金融市場的核心。不同的碳金融產(chǎn)品有著不同的特性和運(yùn)行規(guī)則，市場主體根據(jù)自身的需要選擇不同類型的產(chǎn)品，最終使得資金不斷地進(jìn)入碳市場，增強(qiáng)碳市場的影響力。其中，碳金融市場參與主體的動(dòng)機(jī)決定了碳金融市場的基本邏輯，碳金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)則為市場的運(yùn)行提供了資金保障。

碳金融市場的參與者較為廣泛，既包括控排、減排企業(yè)等交易主體，也包括中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門等。總體上，碳金融市場的參與主體及其行為激勵(lì)可以歸納如下(見圖1)。

圖1 碳金融參與主體及行為激勵(lì)模式

盡管碳金融市場的宏觀目標(biāo)是為了促進(jìn)碳排放的控制，但實(shí)現(xiàn)營利仍然是市場主體參與到這個(gè)體系的根本動(dòng)力?？燎蠊嫘远鲆暿袌鲋黧w的營利欲望是不符合市場經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管目的與手段不匹配的問題，加大政策在實(shí)際推行中的阻力。

就碳金融產(chǎn)品而言，其效仿的仍是主流金融市場中提供的產(chǎn)品，與傳統(tǒng)金融交易產(chǎn)品相比既有共性也有個(gè)性。從功能上看，碳金融產(chǎn)品的類型與傳統(tǒng)金融產(chǎn)品較為相似，可以大致歸納為碳金融交易工具產(chǎn)品、融資工具產(chǎn)品和支持工具產(chǎn)品(見圖2)。

圖2 碳金融產(chǎn)品分類

同時(shí)，碳金融產(chǎn)品亦具有自身的個(gè)性，即錨定的基礎(chǔ)資產(chǎn)是碳配額及項(xiàng)目減排量，這使得碳金融產(chǎn)品具有更多的公益性和工具性。一方面，碳交易并不是市場自發(fā)形成的機(jī)制。科斯第二定理指出，在現(xiàn)實(shí)世界中由于交易成本始終存在，因此經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率有賴于法律上就權(quán)利的合理界定。就碳排放權(quán)而言，恰恰是由于其不完全產(chǎn)權(quán)的屬性，進(jìn)而才引發(fā)了產(chǎn)生了“公地悲劇”。因此，為了解決嚴(yán)重的生態(tài)問題，通過明確碳排放的產(chǎn)權(quán)歸屬達(dá)到降低其負(fù)外部性的作用，使其成為一項(xiàng)具有使用價(jià)值和價(jià)值的商品。從這個(gè)角度看，碳金融的產(chǎn)生和政府為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的公益目的是無法分開的。另一方面，從運(yùn)作機(jī)制上看，整個(gè)碳市場構(gòu)建的前提交易來自于基礎(chǔ)資產(chǎn)的稀缺性。而這種稀缺性恰恰是來自于行政機(jī)關(guān)通過設(shè)置限排標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格管控碳排放造成的。如果監(jiān)管體制存在缺失，人為管控缺乏力度，那么碳排放權(quán)的交易價(jià)值便會(huì)大打折扣。從這個(gè)角度上看，工具性乃是碳排放權(quán)的本質(zhì)屬性。

三、碳金融監(jiān)管價(jià)值之證明

(一)碳金融監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論

政府與市場關(guān)系問題的爭論貫穿了經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的始終，而諾斯悖論又一針見血地指出這一問題的回答或許將永遠(yuǎn)不存在終極答案。然而可以確定的一點(diǎn)是，即便是作為當(dāng)今世界上具有范式性質(zhì)的“新自由主義”，其實(shí)踐情況也并不像哈耶克、弗里德曼等人預(yù)想的完美。哈耶克本人亦曾說過：“市場在自我調(diào)節(jié)的過程中可能會(huì)陷入一種困境，這種困境無法通過市場自身的力量擺脫。”[6](P153)金融資本帶來的破壞使得法學(xué)家開始對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行再審視，從而在經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究成果的基礎(chǔ)上完善了“需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)”理論。

需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論的邏輯起點(diǎn)在于：市場存在滯后、投機(jī)、非公平等內(nèi)在弊端。面對(duì)這種缺陷，僅僅依靠市場自發(fā)機(jī)制調(diào)整盡管在結(jié)果上是可行的，但這個(gè)過程中必然要造成大量的制度成本，甚至可能引發(fā)秩序的混亂與瓦解[7](P96)。因此，為了提高市場機(jī)制調(diào)整的效率，國家和政府需要對(duì)其進(jìn)行一定程度的干預(yù)，而這種干預(yù)的依據(jù)即為經(jīng)濟(jì)法。

但同時(shí)，亦需要認(rèn)識(shí)到，市場與政府間的選擇并非是一個(gè)在完美與不完美之間的選擇，而是在不完美的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇，在許多情況中，它們可能僅僅是一個(gè)在不合意和無法容忍之間的選擇[8](P1-48)。因此，調(diào)整政府與市場關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法亦需具有根據(jù)干預(yù)成本、干預(yù)能力而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的能力，如何劃定干預(yù)的邊界將始終是充滿爭議的問題。于碳金融而言，其所具有的強(qiáng)烈的政策干預(yù)屬性表明此種爭論或許將比其他議題更為突出?？傊枰深A(yù)經(jīng)濟(jì)理論在賦予碳金融監(jiān)管合理性的同時(shí)，具體的監(jiān)管政策仍需不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整以符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的需要。

(二)碳金融監(jiān)管的實(shí)踐檢視：歐盟碳市場監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

開展碳金融監(jiān)管不僅是理論上的合理推導(dǎo)，也是經(jīng)驗(yàn)上的必然需求。歐美的實(shí)踐情況表明，碳金融市場的繁榮和投機(jī)者的參與密不可分。有學(xué)者指出，金融危機(jī)發(fā)生后，壟斷金融資本開始涉足碳金融市場，主導(dǎo)者碳金融市場交易。金融寡頭設(shè)立眾多碳基金，開發(fā)多種金融工具，以吸引更多的社會(huì)資本參與碳交易。約2/3的碳基金設(shè)立不是為了幫助排放主體降低碳排放，而是為了獲取高額的投機(jī)收益[4](P1)。

針對(duì)這種情況，為了提高監(jiān)管質(zhì)量、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，歐美國家并沒有采用機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)而采用了功能型監(jiān)管。功能性監(jiān)管按照產(chǎn)品或服務(wù)的功能確定監(jiān)管權(quán)的歸屬，同種產(chǎn)品或服務(wù)不因提供金融機(jī)構(gòu)的不同而接受不同的監(jiān)管。相比于機(jī)構(gòu)監(jiān)管，功能監(jiān)管模式有效避免了前者過度監(jiān)管或監(jiān)管不足的弊端。以歐盟為例，其由歐盟委員會(huì)氣候行動(dòng)總司對(duì)碳排放交易市場的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)由歐盟證券和市場管理局(ESMA)、歐盟銀行業(yè)管理局(EBA)、歐盟保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局(EIOPA)對(duì)其負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)管。在各金融監(jiān)管局上設(shè)置指導(dǎo)委員會(huì)，保證了溝通和信息交流的效率。

另外，完備的法律體系也是歐美國家得以解決碳金融監(jiān)管問題上的重要原因。仍以歐盟為例，其碳排放交易規(guī)范和金融監(jiān)管規(guī)范之間形成了良好的規(guī)則互認(rèn)，極大地提升了監(jiān)管效率。2017年，歐盟修訂了《金融工具市場指令Ⅱ》(MiFID II)和《反市場濫用指令》(EU Directive on Market Abuse)。前者修訂的內(nèi)容涉及多個(gè)方面，而最為重要的就是加強(qiáng)場外市場監(jiān)管。在《金融工具市場指令Ⅱ》中，其定義了所謂“組織化交易場所”(organized trading facility，OTF)并將其納入到監(jiān)管范疇，其中的交易產(chǎn)品就包括債券、結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品、排放配額及其衍生品等，此舉有助于提升監(jiān)管的效率和公平性?！斗词袌鰹E用指令》則是從規(guī)制虛假消息、內(nèi)幕消息、提高市場透明度等角度保障碳交易市場的運(yùn)行秩序。與此相配套，歐盟為增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性還出臺(tái)了包括《反市場濫用監(jiān)管規(guī)則》、《反洗錢指令》、《做空監(jiān)管規(guī)則》在內(nèi)的多個(gè)文件，從而形成了一整套規(guī)范化的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

四、我國碳金融監(jiān)管現(xiàn)狀與監(jiān)管困境

目前，我國碳市場的規(guī)模位列全球第一(3)截止至2021年9月31日，全國碳市場碳排放配額(CEA)累計(jì)成交量17648995噸，累計(jì)成交額800728684.98元，數(shù)據(jù)來自于上海環(huán)境能源交易所，https：//www.cneeex.com/c/2021-09-30/491522.shtml。。各個(gè)試點(diǎn)亦對(duì)各種碳金融產(chǎn)品進(jìn)行了嘗試，其中，僅湖北碳市場提供的金融產(chǎn)品種類就達(dá)10種，包括碳資產(chǎn)托管、碳排放權(quán)質(zhì)押、碳排放權(quán)現(xiàn)貨遠(yuǎn)期等，碳市場的進(jìn)展初見成效。

但是，我國碳金融市場仍存在許多突出問題。一方面，碳金融產(chǎn)品種類仍然不夠豐富，導(dǎo)致了控排企業(yè)的融資問題難以解決，同時(shí)也干擾了碳市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)效率。另外，當(dāng)前碳交易市場仍缺乏足夠的金融屬性，控排企業(yè)沒有足夠意愿依托碳資產(chǎn)進(jìn)行交易?？梢园l(fā)現(xiàn)，非履約期內(nèi)碳成交量和碳價(jià)均相對(duì)較少，而在履約期內(nèi)碳成交量和碳價(jià)則有劇烈波動(dòng)(見圖3)。這使得市場被操縱的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度也將大大提高，大量金融資本面對(duì)此種情況望而卻步，最終將形成惡性循環(huán)。

(數(shù)據(jù)來源：2021年中國碳價(jià)調(diào)查報(bào)告-ICF&中創(chuàng)碳投)

(數(shù)據(jù)來源：2020年中國碳價(jià)調(diào)查報(bào)告)

不難發(fā)現(xiàn)，自2020年以來，我國碳市場發(fā)展的勁頭逐漸減緩，市場漸有萎靡態(tài)勢(見圖4)。這一方面源自疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，但需要認(rèn)識(shí)到此種狀況與碳金融相關(guān)法律規(guī)范的不完善有相當(dāng)大的關(guān)系。由于缺乏明確的市場規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)投資者便難以進(jìn)入到碳市場中開展交易，這就進(jìn)一步導(dǎo)致了市場流動(dòng)性不足、活躍程度降低。與此同時(shí)，如上文所述，碳金融產(chǎn)品相比于普通金融產(chǎn)品既有個(gè)性又有共性：碳金融的交易客體和目的相比于傳統(tǒng)金融是創(chuàng)新，然而交易方式和運(yùn)行邏輯仍然以傳統(tǒng)金融為依托。當(dāng)前我國并未針對(duì)碳金融交易出臺(tái)專門規(guī)定，實(shí)踐中又多以碳排放交易規(guī)則和傳統(tǒng)的金融監(jiān)管規(guī)則為依據(jù)。二者缺乏深度規(guī)則互認(rèn)，由此在諸多方面均出現(xiàn)了混亂。

(一)監(jiān)管主體

當(dāng)前，碳金融監(jiān)管領(lǐng)域的主要規(guī)范文件有生態(tài)環(huán)境部于2020年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《暫行辦法》)，以及2021年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(以下簡稱《暫行條例》)。結(jié)合此前各地方試點(diǎn)的立法，基本確立了我國碳金融領(lǐng)域“主管與協(xié)管”相結(jié)合的多層次監(jiān)管框架。

縱向上看，監(jiān)管部門由國家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)三級(jí)構(gòu)成。在國家層面上，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部構(gòu)建全國交易系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)并指定技術(shù)規(guī)范；省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)配額分配、報(bào)告核查等工作；市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門起配合作用(4)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第4條：國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)碳排放配額分配、溫室氣體排放報(bào)告與核查的監(jiān)督管理，會(huì)同國務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源等主管部門對(duì)全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo)。。同時(shí)《暫行辦法》第六章對(duì)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的具體監(jiān)管職責(zé)還作出了細(xì)節(jié)性規(guī)定。

橫向上看，除生態(tài)環(huán)境部門以外，尚有其他部門根據(jù)前者的組織協(xié)同開展監(jiān)管工作。在中央層面，根據(jù)《暫行條例》第6條的設(shè)計(jì)，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門是對(duì)全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的核心部門。同時(shí)，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門、中國人民銀行、國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)起到配合作用。在地方層面，各試點(diǎn)亦早就開展了協(xié)同監(jiān)管的實(shí)踐。如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第3條規(guī)定：“市統(tǒng)計(jì)、金融、財(cái)政、園林綠化等行業(yè)主管部門按照職責(zé)分別負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)督管理工作?！薄稄V東省碳排放管理試行辦法》第4條規(guī)定：“省經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、統(tǒng)計(jì)、價(jià)格、質(zhì)監(jiān)、金融等部門按照各自職責(zé)做好碳排放管理相關(guān)工作?！?/p>

應(yīng)該說，此種監(jiān)管體制發(fā)揮了各個(gè)機(jī)關(guān)的專業(yè)化優(yōu)勢，降低了制度建設(shè)的成本。但是，一套碳排放權(quán)交易體系涉及多個(gè)規(guī)制主體且職能配置不合理，極易造成“過度規(guī)制”或者“規(guī)制不足”等政府失靈現(xiàn)象[9](P42-51)。例如，實(shí)踐中碳現(xiàn)貨遠(yuǎn)期交易參與者在滿足碳排放交易規(guī)范時(shí)僅需向地區(qū)發(fā)改委備案，無需金融監(jiān)管部門審查、批準(zhǔn)程序。相關(guān)產(chǎn)品的合法性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管主體都處于模糊的狀態(tài)。還比如目前碳市場中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立變更并未按照銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于信托機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更等管理辦法進(jìn)行，使得正在從事碳交易金融服務(wù)的碳市場中介機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)和業(yè)務(wù)門檻在適用法律上存在違規(guī)的可能[10](P69-78)。同時(shí)，《暫行條例》第27條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處一百萬元以上一千萬元以下的罰款?！眴栴}在于如果行為人交易的對(duì)象是金融產(chǎn)品，那么證監(jiān)會(huì)是否還要再進(jìn)行處罰？欺詐、惡意串通等行為的認(rèn)定要件為何？種種問題都值得進(jìn)一步明確。

此外，我國的金融監(jiān)管素來面臨著如何協(xié)調(diào)央地關(guān)系的問題，央地關(guān)系的失衡將使得地方性金融風(fēng)險(xiǎn)得不到有效防范和控制，釀成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。開展碳金融監(jiān)管仍需對(duì)這一問題予以重視。以碳排放權(quán)配額分配為例，眾所周知其分配結(jié)果會(huì)在相當(dāng)程度上影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。從監(jiān)管權(quán)責(zé)分配上看，中央基于《暫行條例》的規(guī)定有權(quán)設(shè)定配額的分配總量和方案，省級(jí)部門以此為依據(jù)進(jìn)一步分配并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理(5)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》第8條規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布.省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額.碳排放配額分配包括免費(fèi)分配和有償分配兩種方式，初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國家要求適時(shí)引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例?！?。可實(shí)際上由于信息不對(duì)稱、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題的存在，中央所設(shè)定的計(jì)劃往往難以周密地照顧到地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和監(jiān)管實(shí)踐。而地方政府又承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)，因此實(shí)踐中極易出現(xiàn)對(duì)中央監(jiān)管規(guī)則的突破和忽視。

(二)監(jiān)管內(nèi)容

碳市場的內(nèi)容龐雜，監(jiān)管的跨度較大。從橫向看，涉及到的領(lǐng)域包括總量控制、分配配額、注冊登記、交易與結(jié)算、抵消、信息披露、碳排放檢測、報(bào)告和核查等多方面的問題。

做到全覆蓋的監(jiān)管不僅技術(shù)上具有難度，而且也會(huì)帶來監(jiān)管成本的大幅上升。目前，我國碳金融監(jiān)管的重心放在了二級(jí)市場上，以保證碳定價(jià)機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)作。在過去的實(shí)踐中，形成了一批管理辦法，匯總?cè)缦?見表1)。

表1 試點(diǎn)城市碳金融管理辦法匯總表

然而，通過比對(duì)各交易所推出的碳金融產(chǎn)品種類不難發(fā)現(xiàn)，存在大量碳金融產(chǎn)品缺乏相對(duì)應(yīng)的管理辦法，其中不乏已頗具交易規(guī)模的產(chǎn)品。如深圳早在2014年就嘗試開展了碳債券和碳基金的實(shí)踐，但至今仍未出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。那么在這種情況下，根據(jù)《暫行條例》第32條的規(guī)定，具體的交易方式和規(guī)則應(yīng)當(dāng)參照《暫行條例》適用(6)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第32條第二款規(guī)定：“本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當(dāng)參照本條例規(guī)定，在碳排放配額的核查清繳、交易方式、交易規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面建立相應(yīng)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理?！?。然而令人遺憾的是，《暫行條例》對(duì)大部分的碳金融交易并未予以充分的重視。例如，在碳排放權(quán)的存儲(chǔ)和借貸問題上，《暫行條例》第12條僅原則性地規(guī)定：“重點(diǎn)排放單位足額清繳碳排放配額后，配額仍有剩余的，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用”，但是，對(duì)于配額的存儲(chǔ)時(shí)限以及之后如何進(jìn)行交易卻沒有進(jìn)一步明確。事實(shí)上，在碳排放配額的市場價(jià)值可觀的前提下，允許減排企業(yè)存儲(chǔ)碳排放配額并予以出售、借貸等將極大促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另外，對(duì)碳交易所的監(jiān)管權(quán)應(yīng)歸屬于何者仍有疑問。在地方層面上，廣州已經(jīng)開啟碳期貨的實(shí)踐，那么根據(jù)國發(fā)〔2011〕38號(hào)文的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院金融管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督。而這就與《暫行辦法》中生態(tài)環(huán)境主管部門的垂直監(jiān)管發(fā)生了沖突。同時(shí)就全國碳排放交易機(jī)構(gòu)而言，其交易方式顯然屬于《現(xiàn)貨交易管理?xiàng)l例》的規(guī)制范圍(7)《期貨交易管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：“本條例所稱期貨交易，是指采用公開的集中交易方式或者國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他方式進(jìn)行的以期貨合約或者期權(quán)合約為交易標(biāo)的的交易活動(dòng)?！?，應(yīng)當(dāng)納入到金融監(jiān)管的體系中。但從目前的規(guī)范分析，全國碳交易所的運(yùn)行仍然以自律管理為主。同時(shí)《暫行條例》第6條也只是概括性地承認(rèn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的存在，具體工作的開展仍然要以國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門為核心。這樣的制度設(shè)計(jì)為不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)帶來了更大的挑戰(zhàn)。

(三)監(jiān)管措施

監(jiān)管主體決定監(jiān)管措施。如上文所述，當(dāng)前我國碳金融監(jiān)管體制之下，碳交易所占據(jù)著重要地位。碳交易所最重要的職責(zé)是制定自律管理規(guī)則，同時(shí)在交易場所中收集和發(fā)布交易信息，實(shí)施自律管理，維護(hù)市場的交易秩序。一定程度上，碳交易所的自律管理能夠有效規(guī)制內(nèi)幕交易、虛假信息、濫用市場地位等行為，維護(hù)市場參與者的合法權(quán)益。但是仍需注意到，碳交易所的監(jiān)管措施仍然無法替代金融部門。碳金融的根本仍然是金融，碳交易所確定的主體準(zhǔn)入規(guī)則、交易規(guī)則、產(chǎn)品規(guī)則仍需與金融法律法規(guī)相匹配，否則其將不具備合法性。換句話說，監(jiān)管措施體系的完善仍需以理順監(jiān)管體制為前提，當(dāng)前主要依靠碳交易所自律管理的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁淖儭?/p>

此外，碳金融監(jiān)管的一個(gè)重要目的在于形成穩(wěn)定、可預(yù)期的碳價(jià)格，在碳價(jià)格大幅波動(dòng)時(shí)，政府和監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)價(jià)格干預(yù)機(jī)制使其回到正常的區(qū)間。我國目前的價(jià)格干預(yù)機(jī)制主要有儲(chǔ)備價(jià)格調(diào)整配額、配額回購和抵消機(jī)制三個(gè)方面(8)儲(chǔ)備價(jià)格調(diào)整配額是在碳排放配額初始分配時(shí)，預(yù)留一定比例用來抵御價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的配額。當(dāng)碳價(jià)過高時(shí)，政府可以將預(yù)留的價(jià)格投入到市場中增加供給平抑價(jià)格。配額回購是指政府通過從市場中回購一定數(shù)量的配額，從而在碳價(jià)過低時(shí)抬高碳價(jià)。抵消機(jī)制，是指允許企業(yè)通過購買核證自愿減排量的方式抵消其部分碳排放。。但與國外成熟碳排放權(quán)交易市場相比，中國價(jià)格干預(yù)機(jī)制存在手段單一、操作性不強(qiáng)等問題[11](P62-70)。同時(shí)，還有學(xué)者指出此種手段在碳價(jià)過低時(shí)的作用較為有限[12](P119-124)。作為監(jiān)管者，有必要進(jìn)一步擴(kuò)展并完善價(jià)格干預(yù)的措施。

五、完善我國碳金融監(jiān)管機(jī)制的建議

盡管大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同碳金融屬于金融領(lǐng)域創(chuàng)新這一說法，但就金融創(chuàng)新本身而言仍存在非議。通說認(rèn)為，金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”，它在活躍交易、轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也能憑借杠桿效應(yīng)累積風(fēng)險(xiǎn)，甚至掀起金融波瀾[13](P91-105)。因此，我國碳金融監(jiān)管的理念、體制、能力都應(yīng)也需要隨之創(chuàng)新，抵御可能的金融風(fēng)險(xiǎn)。

(一)監(jiān)管理念創(chuàng)新

首先，有必要確定監(jiān)管的短期、中期、長期目標(biāo)。在當(dāng)前碳市場各項(xiàng)制度建設(shè)不完備的情況下，投資主體由于看不清市場未來的發(fā)展態(tài)勢故而不敢投資。因此，當(dāng)下的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)服務(wù)于增強(qiáng)碳市場金融屬性的目的，幫助碳市場形成穩(wěn)定、合理的碳定價(jià)機(jī)制，將各項(xiàng)制度予以明晰，增強(qiáng)市場主體的投資預(yù)期。從中期來看，建立成熟穩(wěn)定的交易機(jī)制，長期來看，完善跨境監(jiān)管規(guī)則，為國內(nèi)市場對(duì)接國際市場做好制度鋪墊。

與此相配合，監(jiān)管手段應(yīng)當(dāng)采取市場化邏輯。其中，最為關(guān)鍵的方法是控制資本流動(dòng)，構(gòu)建碳排放配額的市場化交易機(jī)制，并同時(shí)采用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收等行政手段加以配合。事實(shí)上，碳稅和財(cái)政補(bǔ)貼亦需要以市場價(jià)格為參考。而行政手段的過度適用會(huì)干擾市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，最終導(dǎo)致監(jiān)管手段的失靈?？梢钥紤]讓碳排放交易和碳稅分別應(yīng)用不同的領(lǐng)域，如前者適用在具備檢測和報(bào)告條件的固定和大的溫室氣體排放源，后者適用于移動(dòng)的或檢測和報(bào)告成本過高的溫室氣體排放源[12](P119-124)，二者并行不悖，相輔相成。

另外在措施的選用上需要實(shí)現(xiàn)對(duì)不同企業(yè)、不同行為的區(qū)別對(duì)待。規(guī)范的制定必須以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)。如前所述，我國當(dāng)下碳排放交易市場并不活躍，如果要求所有參與主體都適用金融監(jiān)管規(guī)則，則會(huì)對(duì)控排企業(yè)造成較大經(jīng)營壓力，不利于碳交易市場的長期發(fā)展。因此，對(duì)那些面臨減排壓力，需要利用碳金融產(chǎn)品進(jìn)行融資的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松監(jiān)管要求；而對(duì)為減排企業(yè)提供交易服務(wù)或者頻繁買進(jìn)賣出的主體則應(yīng)當(dāng)適用金融監(jiān)管規(guī)范，以此達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展碳市場的平衡。

(二)監(jiān)管體制創(chuàng)新

對(duì)于我國監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)，過去我國學(xué)界存在多種意見。基于我國已經(jīng)形成主管與協(xié)管相結(jié)合的監(jiān)管體系的現(xiàn)實(shí)，因此對(duì)宏觀框架已無繼續(xù)討論的必要。未來制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于全國碳交易市場，從碳金融產(chǎn)品的屬性出發(fā)明確對(duì)不同產(chǎn)品、交易形式的監(jiān)管權(quán)限，保障控排企業(yè)的合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)碳金融市場的良好運(yùn)作。

具體而言，縱向上需要充分重視地方監(jiān)管權(quán)的發(fā)揮，給予地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的話語權(quán)，保證監(jiān)管政策能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在橫向上，進(jìn)一步劃分金融監(jiān)管和碳排放交易監(jiān)管的職責(zé)范圍，確立起以業(yè)務(wù)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體制。若企業(yè)購買或出售碳資產(chǎn)僅用于實(shí)現(xiàn)自身減排目標(biāo)，而不是用于提供金融服務(wù)，則應(yīng)當(dāng)受到交易所及相關(guān)行業(yè)部門的規(guī)制，同時(shí)監(jiān)管應(yīng)以《暫行條例》第18條所提及的“引導(dǎo)溫室氣體減排”為目標(biāo)開展。若企業(yè)非為減排頻繁購進(jìn)或賣出碳資產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)投資目的的，則應(yīng)當(dāng)由證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。同時(shí)，還應(yīng)以業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)作為證監(jiān)會(huì)開展對(duì)碳交易所監(jiān)管的基礎(chǔ)。在碳交易所提供金融服務(wù)時(shí)，證監(jiān)會(huì)可以行使對(duì)碳交易所的監(jiān)督職責(zé)，敦促其遵守金融領(lǐng)域法律規(guī)范。另外，從事碳金融業(yè)務(wù)的交易主體應(yīng)當(dāng)經(jīng)過金融監(jiān)管部門和碳排放權(quán)主管部門的共同審核。建議《暫行條例》對(duì)碳交易產(chǎn)品的金融屬性加以確認(rèn)，使第15條中“有關(guān)交易規(guī)則”的內(nèi)涵更加明晰(9)《碳排放權(quán)交易暫行條例(草案修改稿)》第15條規(guī)定：“全國碳排放權(quán)交易市場的主體包括重點(diǎn)排放單位以及符合國家有關(guān)交易規(guī)則的其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人?！?。

(三)監(jiān)管內(nèi)容創(chuàng)新

如前所述，我國將監(jiān)管重心放在了二級(jí)市場。此種選擇自然有其現(xiàn)實(shí)必要性，但考慮到歐美國家的監(jiān)管實(shí)踐，仍有必要對(duì)一級(jí)市場予以更多關(guān)注。在歷史上，歐洲和美國碳排放權(quán)交易體系構(gòu)建之初就出現(xiàn)過因配額的分配過量而引發(fā)配額價(jià)格近乎跌至零的現(xiàn)象。對(duì)此，有學(xué)者總結(jié)道：在碳市場構(gòu)建的第一階段中，主要問題并不來自于二級(jí)市場，而是發(fā)生在一級(jí)市場中分配和發(fā)行配額的過程。由此也引發(fā)了市場監(jiān)管是否充分的討論。有些人認(rèn)為操縱市場早在碳市場開啟之前就發(fā)生了[14]。就我國而言，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)兼顧一級(jí)市場與二級(jí)市場。在加大對(duì)欺詐、操縱市場等行為的規(guī)制力度的同時(shí)，完善信息披露的規(guī)則，對(duì)于碳金融交易適用《證券法》等金融規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在二級(jí)市場領(lǐng)域，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同市場參與主體設(shè)置特殊的監(jiān)管內(nèi)容。例如，碳市場中介機(jī)構(gòu)在碳市場交易中負(fù)責(zé)為參與者提供經(jīng)紀(jì)、審計(jì)、資產(chǎn)管理和法律指導(dǎo)等服務(wù)。一般情況下，我國既有的私法規(guī)范足以規(guī)制此種交易過程。但從碳資產(chǎn)的特殊性出發(fā)，監(jiān)管部門仍有必要在準(zhǔn)入條件、行為規(guī)則等方面設(shè)置必要的門檻，使具有資質(zhì)的碳中介服務(wù)機(jī)構(gòu)有序地進(jìn)入到碳金融市場中。

(四)監(jiān)管能力創(chuàng)新

在我國綠色金融體系建設(shè)的發(fā)展中，金融科技一直都發(fā)揮了重要的作用。在碳金融領(lǐng)域亦然。金融科技的參與可以幫助企業(yè)更準(zhǔn)確地對(duì)碳資產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)，完成碳排放配額履約清繳，利用碳市場的價(jià)格信號(hào)，推動(dòng)綠色投資和低碳轉(zhuǎn)型。2019年，我國華電集團(tuán)建立了數(shù)字化、智能化、可視化的電力企業(yè)集團(tuán)碳排放管理系統(tǒng)，積極應(yīng)對(duì)參與全國碳市場所面臨的的挑戰(zhàn)。

但是與市場所表現(xiàn)出的高度期待相比，政策和監(jiān)管上的應(yīng)對(duì)則顯得較為冷淡。一方面，在缺少政策指導(dǎo)的情況下，金融科技支持碳市場構(gòu)建難以找到著力點(diǎn)，既有的成功經(jīng)驗(yàn)不能得到有效地復(fù)制在碳金融領(lǐng)域。另一方面，我國當(dāng)前開展的監(jiān)管沙盒實(shí)踐并沒有將碳金融產(chǎn)品納入其中。未來在制度構(gòu)建的過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要建立碳金融科技的監(jiān)管沙盒，鼓勵(lì)市場主體向投資者進(jìn)行充分的信息披露，減少第三方鑒證成本，增強(qiáng)信息透明度。同時(shí)，建立高效綠色金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)，通過大數(shù)據(jù)和人工智能的方法測算向低碳、零碳轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還應(yīng)建立一套規(guī)范的分析方法和框架，確保測算結(jié)果具有可比性(10)中、法、英等國家央行推動(dòng)的“央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融合作網(wǎng)絡(luò)”(NGFS)于2017年12月成立，旨在促進(jìn)各國就綠色金融發(fā)展形成政策共識(shí)，其目前已拓展到89個(gè)國家并提出四種不同情境下的壓力測試，http：//www.greenfinance.org.cn/displaynews.php？id=2542.。

(五)監(jiān)管配套制度創(chuàng)新

良好的監(jiān)管體系離不開法律的支持。完善的法律規(guī)則將起到為監(jiān)管賦能的作用，同時(shí)推動(dòng)市場參與者知法、守法、用法。當(dāng)下碳金融領(lǐng)域的糾紛已經(jīng)逐漸增多，在這種背景下，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)相關(guān)案件的重視程度。筆者建議以碳排放權(quán)交易立法為基礎(chǔ)，對(duì)碳金融交易予以類型化，并對(duì)可能出現(xiàn)的糾紛制定專門細(xì)則。同時(shí)，法律規(guī)則亦需要法官的妥善適用。我國接下來可以將相關(guān)案件分流至不同法院或法庭處理，培養(yǎng)一批熟練掌握碳金融業(yè)務(wù)的法官，專門處理相關(guān)案件。

另外，企業(yè)落實(shí)環(huán)境、社會(huì)和企業(yè)治理(ESG)理念才是碳金融市場長期發(fā)展的根本所在。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，將ESG納入到行業(yè)規(guī)范中，促進(jìn)行業(yè)能源整體使用率的提高；同時(shí)，構(gòu)建統(tǒng)一的ESG行業(yè)信息披露標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有效助力碳金融的發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)前，相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)取得巨大進(jìn)展。2021年，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》、《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》及《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》。與此相協(xié)同，中國證監(jiān)會(huì)、上交所、深交所均對(duì)上市公司年度報(bào)告和半年度報(bào)告的格式提出了新要求。以中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的上市公司年度報(bào)告和半年度報(bào)告格式準(zhǔn)則為例，其第五節(jié)專門強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的環(huán)境和社會(huì)責(zé)任。重點(diǎn)排污單位的公司或其主要子公司應(yīng)當(dāng)履行較高程度的披露義務(wù)，重點(diǎn)排污單位之外的公司可以參照?qǐng)?zhí)行，并應(yīng)當(dāng)披露環(huán)境問題受行政處罰情況。此外，還鼓勵(lì)公司在環(huán)境領(lǐng)域做出針對(duì)性舉措，并結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)主動(dòng)披露在社會(huì)責(zé)任方面的工作情況。