首部《東盟海洋展望》：東盟海洋戰(zhàn)略的雛形？

李雪威?李佳興

8月1日，在巴厘島舉行的第十三屆東盟海事論壇上通過了首部《東盟海洋展望》（ASEAN Maritime Outlook）（以下簡稱《展望》）。該文件的出臺旨在應(yīng)對東南亞海域日益增長的非傳統(tǒng)安全威脅與挑戰(zhàn)，追蹤東盟海洋合作發(fā)展的進(jìn)程，幫助東盟明確未來推進(jìn)海洋合作的新方向、新領(lǐng)域?！墩雇纺壳耙呀?jīng)成為東盟管理海洋事務(wù)、推動海洋治理現(xiàn)代化發(fā)展的指南。9月7日，東盟與印度達(dá)成海上合作聯(lián)合聲明，意味著《展望》已經(jīng)步入落實階段。

出臺的多元動因

東南亞是連接印度洋和太平洋的“樞紐地帶”，《展望》重視推動海洋治理的全方位發(fā)展。一方面，東盟在全球貿(mào)易格局中的地位不斷提升，擁有巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＤ壳皷|盟是世界第五大經(jīng)濟(jì)體，并有望在2030年前升至第四名，其中五個成員國——印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國和越南已經(jīng)躋身世界前30個主要出口國家之列。另一方面，能夠帶來新機(jī)遇的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等將繼續(xù)拓展東盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。東盟中除老撾是內(nèi)陸國之外，其余國家均是海洋國家。數(shù)據(jù)顯示，東盟2020年漁業(yè)產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的21.6%，是全球糧食安全的重要保障。今年出臺的《東盟藍(lán)色經(jīng)濟(jì)框架》重視培育現(xiàn)代化海洋產(chǎn)業(yè)，將海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展視作東盟未來經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。另外，從戰(zhàn)略角度看，馬六甲海峽、新加坡海峽、龍目海峽不僅是東南亞地區(qū)本身的海上交通要道，更是世界供應(yīng)鏈、能源安全和互聯(lián)互通的主要通道。

體現(xiàn)的政策邏輯

首先，《展望》明確了東盟推動海洋合作的目標(biāo)，即幫助東盟成員國和相關(guān)海事部門機(jī)構(gòu)把握海洋議題的廣度、深度及動態(tài)，拓展海洋新領(lǐng)域的合作方向，并通過海洋技術(shù)與資金支持來進(jìn)一步提升東盟開發(fā)、利用海洋的能力?！墩雇诽岢鰱|盟在海洋合作中需要堅持三大原則：一是樹立包容、透明、相互尊重、相互信任的共同價值觀，建立基于國際海洋法與《東盟憲章》（ASEAN Charter）的合作準(zhǔn)則；二是堅持東盟中心主義，以東盟及其主導(dǎo)的制度框架為基礎(chǔ)來搭建海洋合作平臺；三是推進(jìn)東盟各海事部門機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，在日益復(fù)雜的國際格局中保持東盟成員國的團(tuán)結(jié)，增進(jìn)東盟內(nèi)部的戰(zhàn)略互信水平。

其次，《展望》從東盟共同體三大支柱的視角梳理了海洋合作的發(fā)展?fàn)顩r。東盟政治安全共同體支柱通過東盟地區(qū)論壇（ARF）、東盟防長會議（ADMM）、東盟打擊跨國犯罪部長級會議（AMMTC）以及東盟海事論壇（AMF）等安全機(jī)制，構(gòu)筑應(yīng)對海洋領(lǐng)土爭端、海上突發(fā)事件的對話平臺，為亞太地區(qū)建立信任措施、推進(jìn)預(yù)防性外交作出突出貢獻(xiàn)。東盟經(jīng)濟(jì)共同體支柱強(qiáng)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)合作的必要性。東盟不僅在漁業(yè)、礦產(chǎn)、科技、運(yùn)輸和旅游等傳統(tǒng)領(lǐng)域取得多項合作成果，也重視海上可再生能源、海洋貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)合作等新興領(lǐng)域的發(fā)展。例如，升級版的東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定將藍(lán)色經(jīng)濟(jì)列為潛在發(fā)展領(lǐng)域。東盟社會文化共同體支柱強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋環(huán)境以及促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用，通過設(shè)立專門的沿海和海洋環(huán)境工作組對海洋環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)。同時，東盟還致力于提升漁業(yè)勞工社會保障水平，消除童工現(xiàn)象，維護(hù)漁民的合法權(quán)益，支持發(fā)展技術(shù)和職業(yè)教育培訓(xùn)，提升東南亞地區(qū)漁業(yè)勞動力的流動性。

2022年9月28日，在位于印尼中蘇拉威西省的漁業(yè)登陸基地，當(dāng)?shù)匾恍┚用裨诘却凉O船靠岸。

再次，《展望》規(guī)劃東盟推進(jìn)海洋合作的方向。其一，東盟要推動海洋合作協(xié)同化?！墩雇诽峒皷|盟要落實構(gòu)建海上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，堅持整體治理的方法，以總體性框架來監(jiān)督協(xié)調(diào)跨部門與跨區(qū)域的海洋合作議題。《展望》提出“保護(hù)傘模式”，將大多數(shù)利益攸關(guān)方納入海上領(lǐng)導(dǎo)部門機(jī)構(gòu)之中，確保各方在海洋合作進(jìn)程中實現(xiàn)信息通暢，避免出現(xiàn)治理重疊、功能重疊現(xiàn)象。其二，東盟要推動海洋合作外向化。充分發(fā)揮東盟成員國、外部伙伴與東盟秘書處的三邊協(xié)同力量，結(jié)合《東盟印太展望》的戰(zhàn)略規(guī)劃，以東盟中心地位為原則，積極拓展與外部伙伴的合作關(guān)系，實現(xiàn)海洋安全利益共享與風(fēng)險共擔(dān)。其三，東盟要推動海洋合作領(lǐng)域的多元化?！墩雇访鞔_東盟需要治理海洋垃圾污染，發(fā)展綠色航運(yùn)，聯(lián)合打擊海盜、武裝劫船以及人口販賣等海上非法行為，提升海洋網(wǎng)絡(luò)信息安全化水平，加強(qiáng)管控非法、未報告及不管制捕撈的能力，充分發(fā)掘東盟藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在潛力。此外，東盟還關(guān)注海上采礦以及海上可再生能源這兩大新興領(lǐng)域，期望通過合作促進(jìn)海上資源可持續(xù)利用，推動?xùn)|南亞地區(qū)清潔能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

蘊(yùn)含的發(fā)展啟示

《展望》旨在成為實用性工具，幫助東盟成員國、相關(guān)機(jī)構(gòu)明確現(xiàn)代海洋議題的深度、廣度及最新動態(tài)。通過對東盟現(xiàn)有海洋合作成果的集中、系統(tǒng)化討論，促使各成員國認(rèn)識到現(xiàn)有的困境與不足，幫助決策者合理規(guī)劃東盟未來推進(jìn)海洋合作的方向。

《展望》指出要深化東盟共同體合作。東盟內(nèi)部應(yīng)建立協(xié)調(diào)關(guān)系，加強(qiáng)海事機(jī)構(gòu)、機(jī)制與項目之間的關(guān)聯(lián)性，避免制度擴(kuò)散而產(chǎn)生功能重疊與治理重疊現(xiàn)象。為實現(xiàn)此目標(biāo)，《展望》提出建立海上領(lǐng)導(dǎo)部門機(jī)構(gòu)的設(shè)想，將更多的利益攸關(guān)方納入其中，通過總體性框架來監(jiān)督和協(xié)調(diào)跨領(lǐng)域、跨部門的海洋合作，增強(qiáng)海洋合作的互補(bǔ)性與協(xié)同性，提升東盟在海洋議題中的凝聚力。

然而首部《展望》的出臺并非意味東盟擁有成型的海洋戰(zhàn)略。其一，《展望》將自身定位為“實用工具”，主要意圖是幫助東盟明確海洋合作發(fā)展趨勢，但未就東南亞所處的海洋戰(zhàn)略環(huán)境、總體戰(zhàn)略目標(biāo)、競爭態(tài)勢、競爭對手等關(guān)鍵戰(zhàn)略要素進(jìn)行闡述，因此并不具備成為海洋戰(zhàn)略的條件。其二，《展望》主要方向是東盟如何在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域推動海洋合作，拓展對外伙伴關(guān)系，幾乎沒有涉及有關(guān)海洋傳統(tǒng)安全議題的規(guī)劃。其三，《展望》具有明顯的“東盟模式”特征，即強(qiáng)調(diào)非對抗性合作關(guān)系，傾向于通過相互協(xié)商弱化強(qiáng)制性規(guī)范，通過非正式合作形成普遍性共識。這將使東盟難以在海洋合作領(lǐng)域有實質(zhì)性突破。綜上，《展望》并未從國際戰(zhàn)略博弈的視角為東盟海洋合作提供具有針對性的策略，僅僅是停留在倡議性共識層面，因此該文件主要起到引領(lǐng)與啟發(fā)的作用。

（李雪威為山東大學(xué)東北亞學(xué)院教授，李佳興為山東大學(xué)東北亞學(xué)院博士研究生）