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    在效率與公平之間找到平衡點
    ——對財政政策促進共同富裕的觀察與思考

    2023-12-23 05:24:28潘毅剛郎金煥顧艷偉祝立雄張武杰
    浙江經(jīng)濟 2023年11期
    關(guān)鍵詞:共同富裕浙江財政

    文/ 潘毅剛 郎金煥 顧艷偉 祝立雄 張武杰

    財政政策要發(fā)揮好重要而又積極的力量,大張旗鼓地鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)富致富,努力實現(xiàn)發(fā)展與共享的辯證統(tǒng)一

    共同富裕是“國之大者”。自2021年5月黨中央、國務(wù)院支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)以來,浙江不斷夯基壘土、立梁架柱,既盡力而為、又量力而行,示范區(qū)建設(shè)進入了接續(xù)推進、厚植成勢的新階段,各項工作更加強調(diào)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效,各項舉措更加注重在提高效率中體現(xiàn)公平、協(xié)調(diào)和包容,在市場有效中展現(xiàn)政府有為,在解決眼前問題中攻堅長期難題,高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)取得了階段性成效,財政在支持共同富裕上更是發(fā)揮了不可或缺的作用,取得了積極成效,但也面臨一些深層次的問題,亟需從頂層制度設(shè)計層面深入思考與應(yīng)對。

    對浙江在推進共同富裕中財政發(fā)揮積極成效的觀察

    財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,作為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、改善人民生活、守牢安全底線的政策內(nèi)容,在促進共同富裕中理應(yīng)發(fā)揮不可或缺的積極作用。從兩年多來浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)看,浙江財政緊扣示范區(qū)建設(shè)的四個戰(zhàn)略定位,深化迭代、接續(xù)推進相關(guān)工作,從省域?qū)嵺`層面,探索回答財政促進共同富裕的具體路徑。結(jié)合觀察到的浙江實踐案例,主要是在四個方面發(fā)揮了積極而又不可替代的政策效應(yīng)。

    財政是撬動高質(zhì)量發(fā)展的重要杠桿。一是實現(xiàn)“穩(wěn)”經(jīng)濟。充分發(fā)揮財政支持經(jīng)濟的杠桿作用,精準聚焦、靶向發(fā)力,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、著力激發(fā)市場主體活力,為經(jīng)濟穩(wěn)進提質(zhì)賦能蓄勢。近年來,浙江突出系統(tǒng)謀劃、政策實效和長短結(jié)合,因勢迭代、動態(tài)調(diào)整推出“8+4”穩(wěn)進提質(zhì)政策體系,把“財政金融保障清單”作為四張要素保障清單之首,聚焦集中財力辦大事,統(tǒng)籌安排財政專項資金、政府債券、產(chǎn)業(yè)基金,促進八大政策包切實落地。二是塑造“新”動能。圍繞加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,突出企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位,從“量”上加大研發(fā)投入保障,從“效”上優(yōu)化資金配置效率,充分激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。例如在山區(qū)縣新昌,明確了財政科技支出年均增幅不低于15%,嚴格做到科技政策“五個100%”兌現(xiàn),并設(shè)立“專精特新”科技攻關(guān)專項資金、組建總規(guī)模10億元的高層次人才科創(chuàng)投資基金,研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比重連續(xù)8年保持在4%以上,形成資源不足科技補、區(qū)位不足服務(wù)補、動力不足改革補的“小縣大科技”新昌模式,相關(guān)做法由科技部向全國推介。三是打造“高”產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金資引導(dǎo)作用招引大項目、推動關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān),構(gòu)筑共同富裕的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。例如,紹興濱海新區(qū)在國家集成電路基金、國家先進制造業(yè)基金、國家中小型企業(yè)基金等三大國字號基金的支持下,撬動形成百億級集成電路產(chǎn)業(yè)基金,累計投資項目92個。其中,單筆投資最大的中芯集成項目實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)板上市,地方政府所占股權(quán)比例形成約40億元投資浮盈,初步探索出一個國家支持、地方領(lǐng)投、企業(yè)發(fā)起、團隊激勵、社會資本參與、多方獲利的新興產(chǎn)業(yè)培育孵化模式。

    財政是打造高品質(zhì)生活的重要保障。一是率先構(gòu)建省域?qū)用妗板X隨人走”制度體系。浙江是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入大省,根據(jù)2020年第七次全國人口普查,當(dāng)年浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量達到1374萬人,其中外省籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約1200萬人,占比87.2%,是浙江規(guī)模最大的中等收入群體。為更好向這個群體提供公共服務(wù),浙江重點聚焦什么“錢”、什么“人”、怎么“走”、“誰”來改等四大改革路徑,依托智能化“財政大腦”精準識別地區(qū)間、人群間基本公共服務(wù)水平和財力保障上的差異,構(gòu)建形成體系化、集成化的“錢隨人走”制度體系,把財政資金配置到最需要的地方,讓市縣的財力保障更加均衡、各地提供的基本公共服務(wù)水平更加均等。二是破題探索“長期護理險”制度。長期以來,我國失能、半失能老人占60歲及以上老年人口比重近兩成,“一人失能,全家失衡”成為多數(shù)失能老人家庭面臨的窘境。針對這個痛點問題,嘉興市以“長期護理險”為抓手,提高風(fēng)險分擔(dān)水平,整合護理資源,解決失能老人護理問題。目前,嘉興已經(jīng)打破傳統(tǒng)社保制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),將職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人員全部納入長護險覆蓋范圍,籌資標準為每人每年120元,其中個人繳費30元、職工醫(yī)保單位繳費90元(暫由職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn))、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助90元。在待遇保障方面,按人次計算,每月為提供護理服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)最高支付3000元和2400元,其中基金支付70%;居家護理服務(wù)每月最高支付1500元,其中基金支付80%。

    財政是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距的重要工具。一是發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財力差距的作用。浙江設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)財政專項激勵資金,以山區(qū)海島縣為重點激勵對象,將激勵資金與山區(qū)海島縣收入增長、經(jīng)濟社會發(fā)展重要指標的完成情況、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等緊密掛鉤。二是通過專項轉(zhuǎn)移支付加大對“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護等方面的投入力度。浙江20年來持之以恒實施“千萬工程”,全省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的資金超過2000億元,由環(huán)境變革催化帶動生態(tài)變革、產(chǎn)業(yè)變革、社會變革,推進鄉(xiāng)村振興。三是建立和完善區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付和幫扶機制。浙江20年來持續(xù)推進“山海協(xié)作”工程,發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資金、科技和市場,與偏遠山區(qū)的特色、資源、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相嫁接,通過山海協(xié)作引進特色產(chǎn)業(yè)項目12000余個、到位資金7400余億元。

    財政是優(yōu)化收入分配制度的重要力量。一是探索家庭型財稅政策。當(dāng)前,我國個人所得稅以個人為征收對象,與公共服務(wù)有關(guān)的財政政策也以個人為目標對象,但從促進共同富裕角度看,“一個吃飽”不代表“全家不餓”,以家庭為基本單元可以更加客觀、真實地反映實際情況,給予精準施策。近年來,浙江的財政部門著力探索構(gòu)建家庭型財稅政策體系,目前已建立覆蓋戶籍人口700余萬人的家庭基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,探索出增收、共享、減負、補償四條改革路徑,初步構(gòu)建了家庭型財稅政策體系的基本框架。二是推出“新型慈善”體系。第三次分配是再分配的重要補充,對促進共同富裕有重要意義,但是,無論從絕對值還是相對水平來看,我國公益慈善捐贈總額都不高,其中的一個原因是捐贈的稅前抵扣機制不健全。浙江持續(xù)推動“新型慈善”稅費優(yōu)惠政策,開展慈善信托公益性捐贈稅前扣除試點,已在杭州、寧波成功向慈善信托委托人直接開具公益性捐贈票據(jù)。

    財政是建設(shè)和諧美麗家園的重要機制。一是構(gòu)建綠色發(fā)展財政獎補機制。創(chuàng)建“綠色指數(shù)”,完善主要污染物排放財政收費制度、實施單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲制度、建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制等。2020年,出臺新一輪綠色發(fā)展財政獎補機制。全省每年安排綠色獎補資金100億元以上,較好地體現(xiàn)了集中財力辦大事,有效避免了政策碎片化、資金分散化等情況。二是完善財政文化投入機制。初步理順公共文化領(lǐng)域省級以下財政事權(quán)與支出責(zé)任,明確財政補助資金不直接投入由市場定價運作的競爭性領(lǐng)域,主要支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺、文化產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺、國有文化企業(yè)重點改革任務(wù)和引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策舉措等方面。

    當(dāng)前促進共同富裕面臨的主要矛盾和問題

    總體看,浙江共同富裕建設(shè)走在全國前列,但作為首個共同富裕示范區(qū)浙江面臨的一些問題和矛盾,也先于全國,突出表現(xiàn)為“四個最”。

    發(fā)展依然是加快推進共同富裕面臨的最緊迫任務(wù)。當(dāng)前國內(nèi)外宏觀環(huán)境壓力大,共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)有待進一步筑牢。既要克服中小企業(yè)經(jīng)營壓力上升,出口企業(yè)訂單下滑,財政收支壓力加大,企業(yè)和居民預(yù)期不穩(wěn)、信心不足等周期性、短期性困難,又要下大力氣解決創(chuàng)新動能不足,資源能源土地瓶頸約束等結(jié)構(gòu)性、中長期問題,高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)任重道遠。

    在高收入高均衡基礎(chǔ)上克服共富分化是最大挑戰(zhàn)??s小收入、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距是共同富裕的主攻方向,但面向未來,目前我們要在高收入高均衡基礎(chǔ)上進一步取得成效的空間正在收窄,共同富裕分化力量依然較強。以“三大差距”相對較小的浙江為例,從收入看,人均可支配收入占人均GDP比重有所下滑,浙江已經(jīng)連續(xù)兩年沒有達到在2021年設(shè)置的年度目標。2022年,全省居民人均可支配收入實際增速2.5%,低于GDP增速。從城鄉(xiāng)區(qū)域差距看,2022年浙江城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差進一步縮小至1.9,但是城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍在拉大;浙江11個設(shè)區(qū)市人均GDP最高最低倍差,從2021年2.26擴大到2022年2.30。在發(fā)展情況相對偏弱的山區(qū)26縣,也出現(xiàn)了明顯的分化態(tài)勢,一些山區(qū)縣發(fā)展勢頭良好,已基本可以納入發(fā)達及較發(fā)達縣行列,也有個別山區(qū)縣出現(xiàn)負增長。

    人口結(jié)構(gòu)趨勢性變化使民生保障進入最復(fù)雜階段。伴隨全國大趨勢,浙江人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)也已發(fā)生變化,2022年人口自然增長率下降至0.04‰,而且浙江還面臨自身人口結(jié)構(gòu)的問題。2022年,60歲及以上的老齡化率為20.2%,比上年上升1.1個百分點,已經(jīng)步入中等老齡化社會;浙江0~15歲少兒和60歲及以上老年人合計占比為34%,已經(jīng)超過總?cè)丝诘娜种唬活A(yù)計今年進入負增長,老齡化、少子化趨勢日趨嚴峻,公共服務(wù)的供給理念、設(shè)施布局、供給方式等,都還來不及應(yīng)對這種趨勢性長期性變化。大樣本調(diào)查顯示,人民群眾在公共服務(wù)主要領(lǐng)域、精神文明和人居環(huán)境等方面仍有不少問題訴求,比較突出的表現(xiàn)在托幼、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域,這些都是長期存在的老大難問題。

    形成有利于發(fā)展促共富的政策合力仍是最新課題。自示范區(qū)建設(shè)以來,有50多個國家部委、央企和金融機構(gòu)出臺了支持意見、政策或者方案,為浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)匯聚起磅礴合力,但如何推動這些內(nèi)容更好落地還需要進一步探索。當(dāng)前,如何讓發(fā)展政策和共富政策相互包容互促是關(guān)鍵。既不應(yīng)該談共富時沒有發(fā)展思維,推出一些不可持續(xù)的共富政策,也絕不能讓共富政策變成收縮性政策,與發(fā)展背向而行。同時,在激發(fā)社會活力、完善要素分配、探索第三次分配有效實現(xiàn)形式方面,我們還需要解放思想、拓展思路,也需要得到國家有關(guān)方面的大力支持和包容試錯,無論是初次再次還是三次分配都應(yīng)該充分尊重市場化原則;主流輿論要能及時回應(yīng)社會上對共同富裕的片面認識,進一步強化共同富裕要靠共同奮斗、要靠全社會共商共建共享,這需要全國層面做好宣傳引導(dǎo)、營造良好環(huán)境、不斷凝聚社會共識。

    思考和建議

    實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一,是前無古人的偉大事業(yè),也是最具挑戰(zhàn)、最需開拓、最講實戰(zhàn)的工作,涉及方方面面,沒有先例可循,沒有經(jīng)驗可鑒,必然要通過發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的方式,積小勝為大勝。示范區(qū)建設(shè)兩年多來,我們深刻感到,沒有發(fā)展就沒有富裕,更沒有共同富裕;沒有高質(zhì)量的發(fā)展,也就沒有持續(xù)的共同富裕。因此,推動全體人民共同富裕,要堅持把高質(zhì)量發(fā)展放在首位,讓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力競相迸發(fā),讓創(chuàng)造財富活力充分涌流,厚植共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。要在高質(zhì)量發(fā)展中,充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性,強化“先富幫后富”體制機制,不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間不合理差距,逐步實現(xiàn)共同富裕。要堅決摒棄共同富裕是去搞“大鍋飯”“均貧富”的錯誤認識,財政政策要發(fā)揮好重要而又積極的力量,大張旗鼓地鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)富致富,努力實現(xiàn)發(fā)展與共享的辯證統(tǒng)一,在效率與公平之間找到政策平衡點,加快推動高質(zhì)量發(fā)展的共同富裕。建議如下:

    用好財政杠桿撬動社會資本成為高質(zhì)量發(fā)展和國家戰(zhàn)略力量的主導(dǎo)力量。當(dāng)前,抓項目就是抓經(jīng)濟,就是抓高質(zhì)量發(fā)展。在外部環(huán)境出現(xiàn)“脫鉤”“斷鏈”、內(nèi)部發(fā)展強調(diào)技術(shù)攻關(guān)的背景下,產(chǎn)業(yè)項目的風(fēng)險和投資規(guī)模都遠高于過去,這是很多企業(yè)家不敢投、不愿投的深層次原因。從我們的調(diào)研感受看,企業(yè)家精神是在的,關(guān)鍵是重新構(gòu)建合理的投資風(fēng)險分擔(dān)機制,特別是政府要更加有為。目前,受國有資產(chǎn)保值增值等規(guī)則要求,以政府產(chǎn)業(yè)基金為代表的財政資金發(fā)力還不夠,存在投資決策周期過長、對收益率提出硬性要求等問題,很難做到和產(chǎn)業(yè)項目共成長,基金投不出、項目缺資金現(xiàn)象并存。建議深入研究全國各地的一些好做法,就如何發(fā)揮財政資金撬動產(chǎn)業(yè)投資做出更加有效部署。要著重考慮如何用好財政杠桿作用,撬動社會資本力量成為國家戰(zhàn)略力量的主導(dǎo)力量。

    更大力度改革創(chuàng)新有利于激發(fā)社會活力的財稅分配政策。黨的二十大提出“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”,這也是浙江示范區(qū)建設(shè)最難破題的領(lǐng)域。下一步財稅政策尤其是分配制度改革的方向,是要把創(chuàng)富與共富有機結(jié)合起來,逐步在較低稅負、品質(zhì)保障、合理債務(wù)三者之間找到財稅政策的平衡點。在初次分配方面,要更加注重激發(fā)腦力勞動者的活力,要加大財稅政策支持人力資本成長的制度創(chuàng)新。目前,科研經(jīng)費在間接費用使用和分配方面仍然存在堵點、手續(xù)繁雜,既影響積極性,也制約中等收入群體培育擴大。在再分配方面,要注重激發(fā)家庭的活力。建議指導(dǎo)浙江以低收入群體為核心,在教育、醫(yī)保、財金協(xié)同等領(lǐng)域?qū)嵤┘彝バ拓斦吒母镌圏c,以家庭為基本單元增強保障和發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上,逐步考慮探索以家庭為單位的稅收政策。在第三次分配方面,要注重用財稅政策引導(dǎo)發(fā)社會組織和市場主體自愿成為促進共富的生力軍。建議支持浙江進一步落實公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策,創(chuàng)新股權(quán)、不動產(chǎn)等非資金慈善信托方式,支持浙江公益性慈善組織設(shè)立信托專戶,從更大資源、更廣主體角度入手,鼓勵企業(yè)和個人投身慈善事業(yè)。

    進一步優(yōu)化事權(quán)與財權(quán)對等的居民福利分擔(dān)機制。共同富裕是一個循序漸進的過程,人民對美好生活的追求永無止境,這也需要我們不斷優(yōu)化財力保障機制。面對人口結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)性變動下日益多元化、品質(zhì)化的公共服務(wù)需求,有必要進一步推動發(fā)展型財政向公共財政轉(zhuǎn)型,加快完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架,優(yōu)化央地財政關(guān)系,加強中央財政在基本公共服務(wù)保障上的力度,支持有條件的地區(qū)利用好財政力量支持優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給,以滿足不斷提高的居民福利需求。在此基礎(chǔ)上,要支持各地探索建立集中財力辦大事財政政策體系,加強財政資源統(tǒng)籌、提高省市縣財政調(diào)節(jié)能力,強化地方財政在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、鄉(xiāng)村振興、住房保障和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力。

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