核電前期用海申請(qǐng)工作的實(shí)踐與探索

郭藝輝

(中核核電運(yùn)行管理有限公司，浙江 海鹽 314303)

0 引言

在濱海核電籌備期間，用海申請(qǐng)工作時(shí)間跨度大、專業(yè)廣、專題多，項(xiàng)目融合了技術(shù)管理、政策解讀、政府協(xié)調(diào)溝通等方面，是前期工作中最為復(fù)雜冗長(zhǎng)的事務(wù)，需重點(diǎn)關(guān)注。依據(jù)國家《海域使用管理法》規(guī)定，在國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用海活動(dòng)都屬于海洋使用，對(duì)此需要提出海域使用論證。按照項(xiàng)目的用海方式、規(guī)模和所在海域特征，海域使用論證等級(jí)劃分為三級(jí)。其中一級(jí)、二級(jí)論證應(yīng)編制海域使用論證報(bào)告書，三級(jí)使用論證報(bào)告表。海域使用論證報(bào)告涵蓋用海必要性、合理性分析、資源環(huán)境影響分析、利益相關(guān)者界定及協(xié)調(diào)、國土空間規(guī)劃符合性分析、生態(tài)用海對(duì)策措施等多個(gè)方面。它通過科學(xué)調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析和預(yù)測(cè)，提供項(xiàng)目用海的科學(xué)性、合理性評(píng)估結(jié)論，給予行政審批決策依據(jù)和技術(shù)支撐[1]。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于生態(tài)資源節(jié)約，生態(tài)環(huán)境保護(hù)高度重視，2017年以來，海域使用論證報(bào)告為強(qiáng)化生態(tài)用海的理念，要求以整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，開展海域資源的合理開發(fā)與可持續(xù)利用，維持海洋生態(tài)平衡，落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)方案。同樣地，報(bào)告評(píng)審也日趨嚴(yán)格，受評(píng)審專家對(duì)政策解讀影響大，多有鮮明的個(gè)人觀點(diǎn)，評(píng)審難度加劇。

1 用海論證的要點(diǎn)分析

海域使用論證報(bào)告作為用海論證中的核心工作，編寫時(shí)需嚴(yán)格按照自然資源部海域使用論證相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開展，論證單位在詳細(xì)了解和勘查項(xiàng)目所在區(qū)域海洋資源生態(tài)、開發(fā)利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況的基礎(chǔ)上，依據(jù)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約原則，科學(xué)客觀地分析論證項(xiàng)目用海的必要性、選址與規(guī)模的合理性、對(duì)海洋資源和生態(tài)的影響范圍與程度、規(guī)劃符合性和利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)性等，提出項(xiàng)目生態(tài)用海對(duì)策，并給出明確的用海論證結(jié)論[4]。其工作開展依據(jù)主要是《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》。

2017 年以來，海洋資源從開發(fā)利用轉(zhuǎn)為生態(tài)用海導(dǎo)向，國家頒布了一系列生態(tài)用海、節(jié)約用海的法規(guī)要求對(duì)用海項(xiàng)目的管控。其中包括《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)(試行)》《圍填海管控辦法》《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南(試行)》等，通過海域利用率、岸線利用率、海洋生態(tài)空間面積占比、投資強(qiáng)度、容積率、行政辦公與生活服務(wù)設(shè)施面積占比、開發(fā)退讓距離及圍填海成陸比例等多個(gè)量化控制指標(biāo)，從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目填海規(guī)模和占用岸線長(zhǎng)度，促進(jìn)海域海岸線資源節(jié)約集約和高效利用[3]。相應(yīng)地，《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》也對(duì)應(yīng)修訂，增加了生態(tài)用海論證，生態(tài)建設(shè)方案的專章要求海域使用論證過程中應(yīng)充分考慮項(xiàng)目用海的生態(tài)影響，明確項(xiàng)目的生態(tài)建設(shè)內(nèi)容和空間布局方案，并分析論證項(xiàng)目生態(tài)建設(shè)方案的合理性與可行性。2023年3月17日，自然資源部發(fā)布公告新版的(GB/T 42361—2023)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》正式發(fā)布，將于2023年7月1日起實(shí)施。新版導(dǎo)則中，明確核電的溫排水用海為一級(jí)論證，并增加海水淡化濃鹽水排放用海作為評(píng)判依據(jù)。對(duì)資源生態(tài)影響分析變化方面，要求一級(jí)論證應(yīng)在生態(tài)評(píng)估的基礎(chǔ)上，開展資源生態(tài)影響分析。重點(diǎn)在用海合理性分析中，主要對(duì)平面布置合理性、填海平面設(shè)計(jì)合理性、用海方式合理性、占用岸線合理性、用海面積合理性及用海面積測(cè)算等要求深入全面評(píng)估。另外原有“項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃的符合性分析”章節(jié)根據(jù)政策變化更改為“國土空間規(guī)劃符合性分析”，“海域使用對(duì)策措施”章節(jié)更改為“生態(tài)用海對(duì)策措施”。

在評(píng)審中，專家通常重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：項(xiàng)目用海面積的合理性是否堅(jiān)持節(jié)約集約原則，滿足項(xiàng)目基本功能用海需求的同時(shí)，最大程度地控制用海規(guī)模；是否堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，重點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目用海是否深入開展生態(tài)影響分析并準(zhǔn)確界定項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)致的生態(tài)問題；項(xiàng)目用海涉及占用岸線的，要重點(diǎn)評(píng)審占用岸線的必要性和合理性；堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔原則，重點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目用海提出的生態(tài)用海對(duì)策及生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施是否具有針對(duì)性和可操作性。

濱海核電廠相對(duì)其他用海項(xiàng)目，其廠房設(shè)施多，造成占地面積大；熱電轉(zhuǎn)化總體效率相較火電低，循環(huán)冷卻水量卻是火電的1.2～1.5倍，運(yùn)行過程中超過60%的熱量將隨冷卻水排入海洋，勢(shì)必造成更大的溫排水面積和溫升影響[5]。這些都與集約節(jié)約原則相矛盾，因此，用海面積的合理性分析會(huì)是其中的重點(diǎn)，在控制面積利用率合規(guī)的情況下，充分論述面積使用已經(jīng)是合理化的最小值。對(duì)于勢(shì)必占用的岸灘、海岸線，要求有合理可行的修復(fù)方案，滿足生態(tài)評(píng)估的要求。

2 用海論證工作組織實(shí)踐

一方面，金電項(xiàng)目在申請(qǐng)時(shí)，恰逢國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革融合、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)期，雖然頂層設(shè)計(jì)已頒布綱領(lǐng)性法規(guī)，但缺乏技術(shù)性規(guī)章制度，地方執(zhí)行中也在部門職能調(diào)整過渡。另一方面，海域使用論證報(bào)告編制中，各個(gè)支持專題在協(xié)同上也經(jīng)歷各種反復(fù)，回溯其過程，總結(jié)了部分實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.1 籌劃組建精干團(tuán)結(jié)，善于學(xué)習(xí)的小組

海域使用論證報(bào)告是一個(gè)龐大的工程，需要大量基礎(chǔ)調(diào)查報(bào)告和專題研究的支撐。涉及專業(yè)龐雜，以及不同的管理部門需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，部分互為輸入，需要持續(xù)優(yōu)化使得申請(qǐng)面積獲得合理性與經(jīng)濟(jì)性的平衡。因此，專題分解后，各個(gè)小組成員要具備優(yōu)良的協(xié)調(diào)溝通能力，及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)相互之間的需求。

作為預(yù)備工作小組成員首先要進(jìn)行專項(xiàng)法律學(xué)習(xí)。專項(xiàng)培訓(xùn)國家關(guān)于用海相關(guān)的法律法規(guī)，主要是《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等；具體到用海申請(qǐng)方面，需要精讀《海域使用論證報(bào)告書編寫大綱》《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海審批辦法》等行政部門的管理要求，充分了解海域使用論證標(biāo)準(zhǔn)范本，具備初步的印象，確保組內(nèi)成員溝通時(shí)處于同一認(rèn)知平臺(tái)，也有利于和承包商的業(yè)務(wù)交流。另外，海洋管理不單是資源規(guī)劃要求，也有生態(tài)環(huán)保要求，因此學(xué)習(xí)涉海環(huán)保類法規(guī)也有必要。除法規(guī)學(xué)習(xí)之外，還需要針對(duì)核電廠建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行學(xué)習(xí)。用海論證工作中，前期核心問題之一即是合理性說明，即廠區(qū)總平面圖布置的合理性分析。論述電廠設(shè)施占用面積的必要性與合理性，直接關(guān)系海工工程設(shè)計(jì)與用海需求，應(yīng)充分依托《核電廠總平面及運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》《產(chǎn)業(yè)用海面積控制指標(biāo)》等法律法規(guī)要求，鑒于“華龍一號(hào)”的創(chuàng)新性特點(diǎn)，國標(biāo)要求相對(duì)滯后，部分并不適用，可結(jié)合中核集團(tuán)內(nèi)部控制文件《廠前區(qū)建設(shè)規(guī)模指導(dǎo)意見》等，爭(zhēng)取廠房布置合理化的法理依據(jù)。

小組成員的核心角色要成為各個(gè)專題之間的節(jié)點(diǎn)樞紐。由于能力與時(shí)間的限制，成員之間要確保緊密溝通，就當(dāng)前用海形式中環(huán)保、數(shù)模、漁業(yè)損失、生態(tài)建設(shè)等多方面的進(jìn)展與協(xié)調(diào)進(jìn)行溝通，確認(rèn)工作方向與實(shí)際需求之間的偏差，以完成海域使用論證報(bào)告需求為唯一導(dǎo)向，協(xié)調(diào)規(guī)范與進(jìn)度要求，兼顧各個(gè)專業(yè)自身專業(yè)性與評(píng)審的要求。

2.2 重視比選方案的論述完整性與準(zhǔn)確性

申請(qǐng)使用面積是否合理、是否還有更優(yōu)解，在論證工作中常采用比選方案的形式呈現(xiàn)。由于比選方案往往意味著必將舍棄的對(duì)象，或者存在明顯的經(jīng)濟(jì)性缺陷，造成工程公司設(shè)計(jì)部門或論證報(bào)告編制單位均淡化處理，使得其模型較為粗糙，缺乏細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)的支撐，但是在評(píng)審專家看來，這卻是論證占用海域合理性和必要性的重要環(huán)節(jié)，尤其是在是否可以節(jié)約用海的重要論證方向，因此往往會(huì)提出較多的細(xì)節(jié)論證要求，而工程公司總體設(shè)計(jì)或海工工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)單位從心理上并不會(huì)對(duì)一個(gè)注定陪襯的方案花費(fèi)過多的精力，造成論證報(bào)告編制單位難以獲得足夠的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，與設(shè)計(jì)部門陷入拉鋸中，而使得此部分編制工作成為論述薄弱環(huán)節(jié)，海洋評(píng)審中專家往往抓住此弱項(xiàng)點(diǎn)評(píng)。因此，編制過程中，小組人員需要及時(shí)組織協(xié)調(diào)各參與方，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)論證報(bào)告編制單位的訴求，細(xì)分拆解任務(wù)工作并分派各個(gè)承包商，嚴(yán)格限定編制完成時(shí)限與質(zhì)量，完成此短板的補(bǔ)齊工作。

2.3 建立高效溝通機(jī)制引入“云存儲(chǔ)”

由于論證工作復(fù)雜，各個(gè)專題文件并不是一蹴而就，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，相互引用數(shù)據(jù)并優(yōu)化升版是常態(tài)，因此各個(gè)專題報(bào)告如何確保當(dāng)前的引用信息是最新的數(shù)據(jù)，并將其反饋至相關(guān)專題是亟待解決的問題。在金電一期項(xiàng)目的編制中，就多次發(fā)生專題引用數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況，由于本項(xiàng)目的保密要求，過程中未能實(shí)施云存儲(chǔ)與聯(lián)合辦公，采取會(huì)議與公文系統(tǒng)的方式傳輸，一方面會(huì)議過多占用了編制修訂時(shí)間，造成進(jìn)一步加班；另一方面，在總承包與分包體制下，多層流轉(zhuǎn)造成溝通效率下降與溝通環(huán)節(jié)滯后，形成隱性的時(shí)間浪費(fèi)與精力內(nèi)耗。有鑒于此，建議在后續(xù)工作中引入共同辦公的云盤節(jié)點(diǎn)，明確相關(guān)的引用規(guī)則與文件命名規(guī)則，并采取適當(dāng)途徑及時(shí)公告，形成規(guī)范明確的文檔引用機(jī)制，確保數(shù)據(jù)引用的實(shí)時(shí)性。當(dāng)然如何進(jìn)一步提高文件交流傳輸?shù)男剩P者在此也僅提出一種設(shè)想，是否可行還要考慮項(xiàng)目其他制約因素綜合考量。

2.4 重視數(shù)模計(jì)算工作中的統(tǒng)一性

數(shù)模專題計(jì)算是海洋資源、環(huán)境、生態(tài)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要內(nèi)容，論證導(dǎo)則、環(huán)評(píng)導(dǎo)則中對(duì)于數(shù)模計(jì)算中的前期準(zhǔn)備、計(jì)算過程、結(jié)果分析等只是指導(dǎo)性、推薦性的要求，用海數(shù)模計(jì)算中通用的計(jì)算模式、計(jì)算過程以及結(jié)果分析沒有相關(guān)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，難以標(biāo)準(zhǔn)化。電廠涉海工程初步設(shè)計(jì)后，用海中溫排水、流出物的二維、三維數(shù)模工作將是重點(diǎn)工作，雙方互為輸入持續(xù)迭代優(yōu)化，它不僅是后續(xù)許多專題的論證基礎(chǔ)，也是電廠建造籌劃中與屬地利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，與建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性直接相關(guān)。由于其在計(jì)算軟件選擇、模型構(gòu)建、參數(shù)設(shè)置中也具有相對(duì)的主觀性，因此要高度重視，反復(fù)調(diào)試，力求結(jié)果統(tǒng)一，合理有說服力，且具有相對(duì)較好的經(jīng)濟(jì)性。最終海域占用面積是二維、三維模擬結(jié)果的合集，因此，兩個(gè)模擬結(jié)果的重要特征獨(dú)立且統(tǒng)一才是最優(yōu)解。金電項(xiàng)目的該工作籌劃中分別委托給兩家承包商完成，雙方在計(jì)算過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的差異，導(dǎo)致后續(xù)的不同解讀，優(yōu)化調(diào)整花費(fèi)了較大精力，這應(yīng)該是后續(xù)擴(kuò)建工作中盡量避免的。

2.5 用預(yù)審會(huì)的組織形式提前暴露問題短板

用海申請(qǐng)工作專業(yè)性強(qiáng)，申請(qǐng)流程長(zhǎng)，本項(xiàng)目在編制過程中采取了預(yù)審會(huì)的形式，在具備初步成果前提下，開展模擬評(píng)審工作，邀請(qǐng)業(yè)界權(quán)威專家主持，及早暴露弱項(xiàng)，以便后續(xù)的增補(bǔ)，避免出現(xiàn)顛覆性的論述。但是組織過程中也發(fā)現(xiàn)，由于受海洋專家強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)的影響，評(píng)審要求存在個(gè)人解讀的風(fēng)險(xiǎn)。譬如，在前期海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則的學(xué)習(xí)中，小組成員討論識(shí)別了圍填海生態(tài)評(píng)估工作，根據(jù)國務(wù)院法規(guī)要求僅限于歷史圍填海項(xiàng)目，并非本項(xiàng)目工作范圍內(nèi)，但在預(yù)審會(huì)中，與會(huì)專家提出需要增加生態(tài)評(píng)估的專題的必要性，經(jīng)多方溝通后，本項(xiàng)目及時(shí)追加了該項(xiàng)生態(tài)評(píng)估專題，從新版的技術(shù)規(guī)范看，這也是符合生態(tài)用海原則的。

2.6 利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)方案是后期重點(diǎn)

利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)方案是后期工作的核心之一，也是專家評(píng)審以及政府審批中的重點(diǎn)考量因素，畢竟這些直接關(guān)系屬地的民情民意與政商關(guān)系，也是體現(xiàn)論證報(bào)告書編制工作人員對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的認(rèn)知和協(xié)調(diào)能力。

協(xié)調(diào)方案的基礎(chǔ)是首先摸清項(xiàng)目用海區(qū)及論證范圍內(nèi)海域開發(fā)利用現(xiàn)狀情況，且繪制開發(fā)利用現(xiàn)狀圖；然后根據(jù)數(shù)值模擬計(jì)算結(jié)果來分析影響結(jié)果，分析懸浮物或者污染物擴(kuò)散范圍，確定污染物擴(kuò)散中對(duì)海域有影響的邊線；把污染物擴(kuò)散影響的邊線與開發(fā)利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行疊置，確定影響到的用海活動(dòng)；最后依據(jù)了解確定的用海活動(dòng)隸屬單位，界定出利益相關(guān)者和需要協(xié)調(diào)的涉海部門[2]。方案的基礎(chǔ)在于數(shù)模工作的合理有效，同時(shí)涉海面積內(nèi)調(diào)查數(shù)據(jù)與產(chǎn)證信息詳細(xì)準(zhǔn)確。為此，要密切聯(lián)系溝通屬地的自然資源部門、漁業(yè)生產(chǎn)部門等政府部門，部分集體所有的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目，迂回側(cè)面獲取數(shù)據(jù)，力求全面準(zhǔn)確。至于相關(guān)權(quán)證轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，在海域使用論證階段是難以獲取明確詳細(xì)的協(xié)調(diào)方案的，這需要一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的協(xié)調(diào)過程。另一方面，由于利益相關(guān)主體各方地位的不平等，產(chǎn)生矛盾也是不可避免的。業(yè)主方應(yīng)做到盡量避免與海域承租方直接接觸，必要的交流中不涉及經(jīng)濟(jì)性承諾，統(tǒng)一轉(zhuǎn)由屬地政府部門根據(jù)政策法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決用地用海的補(bǔ)償或安置工作。由于在申請(qǐng)用海報(bào)告中需提交利益相關(guān)者協(xié)議或解決方案，應(yīng)及早協(xié)商地方政府獲取書面承諾作為支持。同樣地，在海岸線占補(bǔ)平衡中也遵循上述原則要求操作。

3 結(jié)束語

海域使用論證報(bào)告作為一項(xiàng)長(zhǎng)周期、多學(xué)科，多部門聯(lián)合作業(yè)的總體項(xiàng)目，業(yè)主在組織中要全面協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，了解各個(gè)層面的訴求與管控要求。海洋作為海量資源的巨大載體，不單體現(xiàn)在自然資源方面，還有農(nóng)業(yè)漁業(yè)，生態(tài)環(huán)保，交通航線，以至周邊海域的軍事安全等。報(bào)告編制中不單是依據(jù)學(xué)術(shù)結(jié)論，同時(shí)要積極了解相關(guān)管理部門的具體要求，修訂融入報(bào)告中。審視用海申請(qǐng)工作，從人員配置到專題組織直至編寫匯總，不論縱向的編審匯報(bào)工作，還是橫向的各級(jí)溝通協(xié)調(diào)事宜，尚有較大的優(yōu)化空間，本文就項(xiàng)目中較為突出幾項(xiàng)進(jìn)行了說明，以供參考，相信對(duì)于后續(xù)的項(xiàng)目管控進(jìn)度與質(zhì)量不無裨益。