優(yōu)化營商環(huán)境視野下行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實(shí)邏輯與理路構(gòu)想

溫冬陽

武漢理工大學(xué)，湖北 武漢 430070

“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”。黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，從依法治國的高度為接下來優(yōu)化營商環(huán)境工作奠定了基調(diào)。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督作為構(gòu)建法治化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，同時(shí)也是提升基層治理能力，打造公平正義的法治環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境的重要抓手。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系的建設(shè)重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。目前，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作如何延伸鋪開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），如何確保權(quán)力放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督是我們亟需解決的問題。在此背景下，研究行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的基本內(nèi)涵

全覆蓋不僅要求行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督層級全覆蓋，還要求監(jiān)督事項(xiàng)全覆蓋以及監(jiān)督環(huán)節(jié)全覆蓋。

（一）監(jiān)督層級全覆蓋

在監(jiān)督全覆蓋的視野之下，不僅包括對省、市、縣三級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。在此種語境下，監(jiān)督的重點(diǎn)不僅包括省、市、縣三級行政執(zhí)法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法行為同樣備受關(guān)注；只要是行政機(jī)關(guān)所作出的行政執(zhí)法行為，不論其行政執(zhí)法機(jī)關(guān)級別，均屬于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的范圍。

（二）監(jiān)督事項(xiàng)全覆蓋

通常認(rèn)為對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，局限于對行政相對人利益最為密切的具體行政行為，即對行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)對于其進(jìn)行的抽象行政行為同樣也影響著行政相對人的權(quán)利和利益。因此，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋要求對監(jiān)督的內(nèi)容全面拓展，是包括抽象行政行為在內(nèi)的所有行政行為的全方位監(jiān)督。

（三）監(jiān)督環(huán)節(jié)全覆蓋

在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的背景之下，社會(huì)公眾不僅希望對執(zhí)法機(jī)關(guān)事前作出決策的過程和事中執(zhí)行法律的過程進(jìn)行了解，同時(shí)也希望對事后執(zhí)行法律的效果有更深入的了解。做到事前預(yù)防、事中控制、事后處理，打破以往事后監(jiān)督唱“獨(dú)角戲”的局面。因此，事前、事中、事后全環(huán)節(jié)監(jiān)督必然成為反映行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的重要標(biāo)志之一。

二、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋價(jià)值要義

行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的價(jià)值具有多種，本研究在此歸納出其最基本的三種價(jià)值，即法治引領(lǐng)、人民本位和科技賦能。

（一）法治引領(lǐng)

建設(shè)法治政府，促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，必須堅(jiān)持以法治為引領(lǐng)，將法治精神融合到行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督改革之中，踐行法治原則，運(yùn)用法治手段推進(jìn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督層級全覆蓋、環(huán)節(jié)全覆蓋、事項(xiàng)全覆蓋。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋要遵循法治精神，樹立法治思維和法治邏輯，推動(dòng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋要嚴(yán)守法治原則。在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)踐中，“民主原則”“依法行政原則”“權(quán)力的制約與監(jiān)督原則”“正當(dāng)程序原則”等具有重要的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋應(yīng)運(yùn)用法治手段?！皣抑卫憩F(xiàn)代化與法治建設(shè)相輔相成，法治是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容、基本準(zhǔn)則與評判標(biāo)準(zhǔn)?！保?］

（二）人民本位

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”。構(gòu)建以人民為中心的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，是保障人民當(dāng)家作主的重要舉措。在構(gòu)建層級全覆蓋、事項(xiàng)全覆蓋、環(huán)節(jié)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系的過程中，堅(jiān)持“人民本位”的價(jià)值追求，同時(shí)充分發(fā)揮“人民”的作用，拓寬監(jiān)督渠道、充實(shí)監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋。

（三）科技賦能

在科技帶來數(shù)字化、智能化的同時(shí)，也帶來了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、“云平臺(tái)”、數(shù)字監(jiān)管等新興行政執(zhí)法監(jiān)管方式，為行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋提供了新方法和新方式。［2］構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體制，需實(shí)現(xiàn)上下級之間以及各個(gè)部門之間的執(zhí)法數(shù)據(jù)共享，打破“數(shù)據(jù)壁壘”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息層級共享、部門共享。［3］構(gòu)建事項(xiàng)全覆蓋的行政執(zhí)法監(jiān)督體系需要通過“案由顆?；睂⒏鱾€(gè)種類的行政執(zhí)法事項(xiàng)納入一個(gè)統(tǒng)一的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督平臺(tái)，通過在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各個(gè)種類行政執(zhí)法事項(xiàng)協(xié)調(diào)監(jiān)督；構(gòu)建環(huán)節(jié)全覆蓋的行政執(zhí)法監(jiān)督體系需要實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法環(huán)節(jié)全流程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法行為可回溯管理。［4］

三、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋工作存在的問題

構(gòu)建層級全覆蓋、事項(xiàng)全覆蓋、環(huán)節(jié)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督制度建設(shè)不完善

良法是善治之前提。在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)過程中其制度建設(shè)主要存在以下困境：一是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。司法所作為街道（鄉(xiāng)）一級的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其行使執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職權(quán)有且只有《全國司法所工作規(guī)范（SF/T0084-2021）》這一條政策依據(jù)，并且目前沒有一部全國性的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督法律法規(guī)，導(dǎo)致司法所行使行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職權(quán)時(shí)權(quán)威性不足；二是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督規(guī)范的內(nèi)容不明晰。以《湖北省行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》為例，該規(guī)章對于行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要時(shí)開展的行政執(zhí)法個(gè)案監(jiān)督缺乏具體的操作流程、辦理期限、裁量基準(zhǔn)等方面的規(guī)定，其規(guī)定的監(jiān)督方式和監(jiān)督措施與履行監(jiān)督職能之間不相匹配。

（二）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作銜接不通暢

通暢的工作銜接機(jī)制是確保行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作銜接不暢主要有以下兩個(gè)方面：一是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督之間銜接不通暢。在橫向的協(xié)調(diào)上，行政執(zhí)法監(jiān)督部門對執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往側(cè)重于事后監(jiān)督，缺乏事前預(yù)防與事中管理。在縱向的監(jiān)督上，各級行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的信息壁壘嚴(yán)重影響監(jiān)督質(zhì)效，浪費(fèi)執(zhí)法資源；二是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之間銜接不通暢。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾之間的日常聯(lián)系與銜接機(jī)制并未建立，其重要性沒有得到充分的認(rèn)識(shí)。

（三）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督力量不匹配

行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)的完善程度和執(zhí)法監(jiān)督人員的專業(yè)水平和實(shí)際操作能力，直接關(guān)系到行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督活動(dòng)的質(zhì)量和成效。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督力量建設(shè)主要存在以下問題：一是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不均衡。以武漢市為例，全市13 個(gè)市轄區(qū)司法局中，只有7 家專門設(shè)立了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督科。部分區(qū)級司法局內(nèi)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的人員只有1 ～2 人，導(dǎo)致行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督相關(guān)工作推進(jìn)成效不理想；二是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督人員配備不科學(xué)。行政執(zhí)法力量的下沉增加了基層行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作人員的工作量和工作難度。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督人員與其承擔(dān)的執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作量嚴(yán)重不成比例，降低了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作辦案質(zhì)量與效率，帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（四）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督保障不到位

基礎(chǔ)的設(shè)備保障與充足的資金保障是開展行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，直接影響行政執(zhí)法監(jiān)督工作開展成效。構(gòu)建省、市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)）四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，需彌補(bǔ)街道（鄉(xiāng)）一級行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督的缺位，基層司法所需成立專門的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督部門，承接部分上級政府下放的執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督內(nèi)容，需配備新的人員、裝備、技術(shù)和經(jīng)費(fèi)，并進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，對經(jīng)費(fèi)的投入帶來了新的挑戰(zhàn)。

（五）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化程度低

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為行政執(zhí)法監(jiān)督注入了新的能量。在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化平臺(tái)的建設(shè)過程中，還存在以下不足：一是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)不共享。執(zhí)法部門大多建立了自有的信息化平臺(tái)，各平臺(tái)之間執(zhí)法數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，開放性不足，平臺(tái)與平臺(tái)之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間存在嚴(yán)重的“數(shù)據(jù)壁壘”；二是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化平臺(tái)運(yùn)用程度低。在實(shí)際操作中，往往各部門的數(shù)據(jù)錄入情況不一，部分部門由于工作量大，其執(zhí)法數(shù)據(jù)與執(zhí)法監(jiān)督數(shù)據(jù)并未全部進(jìn)入平臺(tái)數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致案件數(shù)據(jù)缺失。

四、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)現(xiàn)理路構(gòu)想

構(gòu)建層級全覆蓋、事項(xiàng)全覆蓋、環(huán)節(jié)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，離不開法治的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)樹牢法治思維的理念，加強(qiáng)問題整改，提升監(jiān)督質(zhì)效，為建設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系貢獻(xiàn)力量。

（一）多級協(xié)同加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)督制度供給

在國家層面上，亟需加快制定出臺(tái)“行政執(zhí)法監(jiān)督法”或“行政執(zhí)法監(jiān)督條例”，將開展行政執(zhí)法監(jiān)督的主體、對象、方式、程序、效力以及監(jiān)督處理和責(zé)任追究以法律形式固定下來，為基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作提供頂層制度支持，填補(bǔ)國家層面在行政執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域的立法空白；在省級層面上，應(yīng)當(dāng)積極開展行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)制度文件的修訂工作。立足于本省行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)的實(shí)際情況，制定并修改與行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)的規(guī)范性文件，確保行政執(zhí)法監(jiān)督制度與社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)；在市級層面上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)工作，堅(jiān)持將約束執(zhí)法權(quán)與規(guī)范監(jiān)督權(quán)相結(jié)合，在總結(jié)提煉以往的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上不斷探索具有城市特色的行政執(zhí)法監(jiān)督的方式和路徑，使監(jiān)督在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

（二）多管齊下完善協(xié)調(diào)監(jiān)督銜接機(jī)制

一方面，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要積極開展監(jiān)督、主動(dòng)接受監(jiān)督。不僅要注重加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，增強(qiáng)專職機(jī)構(gòu)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性；還要建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的信息溝通銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督的橫向協(xié)調(diào)。同時(shí)要完善層級監(jiān)督，確保省、市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)）四級行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督縱向聯(lián)動(dòng)；另一方面，要善于借助行政機(jī)關(guān)外部的力量，凝聚內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的合力。不僅要注重加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮，還要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)之間的銜接，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的協(xié)作配合。同時(shí)，還要發(fā)揮人民群眾的主體地位，構(gòu)建一個(gè)多方參與、融合互動(dòng)的外部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，提升行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督的質(zhì)效，打造有為政府。

（三）多點(diǎn)發(fā)力加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)督隊(duì)伍力量

一方面，研究制定合理調(diào)配編制資源工作方案，及時(shí)根據(jù)各級行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)所承擔(dān)的執(zhí)法監(jiān)督工作任務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)整人員力量，確保各級行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配備與其所承擔(dān)的工作任務(wù)相匹配；另一方面，要研究制定執(zhí)法監(jiān)督人員培訓(xùn)考核辦法，根據(jù)執(zhí)法監(jiān)督人員的不同層次、不同領(lǐng)域、不同崗位開展執(zhí)法監(jiān)督培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)督人員對執(zhí)法監(jiān)督工作的了解程度和重視程度，將嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的理念植入到日常的監(jiān)管工作中。同時(shí)，還要建立健全行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作隊(duì)伍的晉升考核機(jī)制，提升監(jiān)督動(dòng)能。

（四）多措并舉完善協(xié)調(diào)監(jiān)督保障機(jī)制

一方面要合理規(guī)劃，科學(xué)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算對行政執(zhí)法監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)的保障作用，將基礎(chǔ)核心工作經(jīng)費(fèi)納入年初財(cái)政預(yù)算，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化預(yù)算管理；另一方面要嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用，各級人民政府及其相關(guān)部門要定期對行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況進(jìn)行檢查督促，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用均需按照要求列明資金支出用途和資金使用去向，備齊相關(guān)票據(jù)證明。同時(shí)，要積極配合各級財(cái)政部門開展行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的績效考評工作，科學(xué)、規(guī)范地對行政協(xié)調(diào)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。

（五）多路并進(jìn)提升協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化水平

一方面要建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息化系統(tǒng)規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)督信息的數(shù)據(jù)元描述方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門“一次報(bào)送”、執(zhí)法數(shù)據(jù)“多次應(yīng)用”，解決基層“數(shù)據(jù)多頭填報(bào)”的困擾，確保行政執(zhí)法規(guī)范化落實(shí)，提升行政執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平；［5］另一方面要提升行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督人員的實(shí)際操作能力，通過開展技術(shù)操作培訓(xùn)班、行政執(zhí)法監(jiān)督人員“大學(xué)習(xí)”“大練兵”“大比武”等形式來加強(qiáng)對執(zhí)法監(jiān)督人員的技術(shù)操作指引和培訓(xùn)，促進(jìn)工作理念的轉(zhuǎn)變和工作習(xí)慣的養(yǎng)成。同時(shí)還要建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督信息平臺(tái)反饋機(jī)制，通過調(diào)查問卷、研討會(huì)、線上“意見反饋模塊”等方式準(zhǔn)確反映執(zhí)法監(jiān)督人員在使用行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督平臺(tái)過程中遇到的困難和問題，對行政執(zhí)法人員、行政執(zhí)法監(jiān)督人員使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)反饋與跟進(jìn)。