全壽命周期下小浪底北岸灌區(qū)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管措施研究

袁榆梁，王璐瑤，張辰，熊玉東

（1.河南省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限公司，河南 鄭州 450003；2.華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450045；3.河南水投小浪底北岸灌區(qū)工程有限公司，河南 鄭州 450003；4.河南省海河流域水利事務(wù)中心，河南 新鄉(xiāng) 453005）

0 引言

PPP 模式在水利領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、水資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田灌溉、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科技創(chuàng)新等多個(gè)方面。這種合作方式充分發(fā)揮了公私合作的優(yōu)勢(shì)，提高了水利項(xiàng)目效率、質(zhì)量和可持續(xù)性，同時(shí)改善了水環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)業(yè)用水效率，推動(dòng)了科技創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)水利PPP 項(xiàng)目監(jiān)管問題進(jìn)行了研究，KumaraswamyuM.M 等[1]提出在PPP 模式下政府既要妥善履行指導(dǎo)職能，又要重視參與企業(yè)的監(jiān)管。葉曉甦等[2]認(rèn)為在PPP 項(xiàng)目中，應(yīng)首先關(guān)注立法體系的完善，幫助政府建立起良好的監(jiān)管環(huán)境。陳婉玲等[3]認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)水利PPP 項(xiàng)目妥善的監(jiān)管，應(yīng)該設(shè)立專門的政策部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1 小浪底北岸灌區(qū)PPP 模式及監(jiān)管架構(gòu)

1.1 PPP 模式的全壽命周期架構(gòu)

在PPP 項(xiàng)目中有三個(gè)關(guān)鍵階段：伙伴孕育期、談判期和全面合作期，這三個(gè)階段確定了伙伴關(guān)系建立、維系和結(jié)束的時(shí)間邊界（圖1）。在伙伴孕育期，政府考慮財(cái)政承受能力尋找合適的合作伙伴；在伙伴談判期，雙方通過綜合能力考察和協(xié)商談判簽署特許權(quán)協(xié)議；伙伴全面合作期是項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的實(shí)施階段，政府和社會(huì)資本方按照契約履行權(quán)利和義務(wù)，共同創(chuàng)造價(jià)值。

圖1 政府與社會(huì)資本方全壽命周期合作伙伴關(guān)系圖

1.2 小浪底北岸灌區(qū)PPP 項(xiàng)目概述

小浪底北岸灌區(qū)工程位于黃河北岸，灌區(qū)涉及河南省濟(jì)源市和焦作市的沁陽市、孟州市、溫縣、武陟縣。設(shè)計(jì)灌溉面積51.7 萬畝，設(shè)計(jì)引水流量為30m3/s，屬于大（2）型灌區(qū)，工程等別為Ⅱ等。本項(xiàng)目分兩期實(shí)施，目前一期工程已建，二期工程為新建工程，主要涉及渠道及城市輸水工程、排水工程、調(diào)蓄池工程、泵站工程以及建筑物工程。

1.3 小浪底北岸灌區(qū)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管框架

本項(xiàng)目政府方采用三個(gè)層面的監(jiān)督管理方式[4]：一是行業(yè)主管部門和上級(jí)行政部門進(jìn)行行政監(jiān)管；二是政府方派遣監(jiān)事和董事參與項(xiàng)目公司內(nèi)部決策；三是通過中期評(píng)估和績效考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，以確保項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。本項(xiàng)目的政府方為河南省豫北水利工程管理局，其監(jiān)管框架見圖2。

圖2 小浪底北岸灌區(qū)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管框架圖

2 項(xiàng)目建設(shè)各階段政府方監(jiān)管措施

2.1 項(xiàng)目建設(shè)前期政府方監(jiān)管措施

項(xiàng)目前期工作中勘測(cè)、設(shè)計(jì)、壓覆礦評(píng)估等工作由政府方通過招標(biāo)確定單位完成。項(xiàng)目前期工作所需辦理的各項(xiàng)審批、備案手續(xù)，均先以政府方作為建設(shè)單位辦理。

2.1.1 招標(biāo)采購監(jiān)管

政府方監(jiān)督項(xiàng)目公司依規(guī)開展招投標(biāo)工作，對(duì)招標(biāo)文件、招標(biāo)結(jié)果和承包合同等均進(jìn)行監(jiān)管，如果承包商不具備建設(shè)所需的工程施工資格和能力的，項(xiàng)目公司需按照國家招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，依法選擇滿足要求的承包商。

2.1.2 文件變更監(jiān)管

政府方審核項(xiàng)目公司上報(bào)的重大設(shè)計(jì)變更文件,同意后由項(xiàng)目公司報(bào)審批部門審批，必要時(shí)報(bào)項(xiàng)目主管部門審批；審查、上報(bào)工程建設(shè)重大技術(shù)問題。

2.1.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)措施

PPP 項(xiàng)目不可預(yù)見因素多，需要分析識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)因素，提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，降低損失。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分布情況分為：（1）法律、政策風(fēng)險(xiǎn)；（2）設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；（3）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；（4）投融資風(fēng)險(xiǎn)；（5）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；（6）項(xiàng)目移交及其他風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)階段政府方監(jiān)管措施

在項(xiàng)目建設(shè)階段，政府方采取工程質(zhì)量監(jiān)管、安全度汛監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管等措施，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.2.1 工程質(zhì)量監(jiān)管

政府方督促項(xiàng)目公司建立健全施工質(zhì)量體系、質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和質(zhì)量管理制度,落實(shí)質(zhì)量終身制等;監(jiān)督參建單位質(zhì)量行為及各級(jí)檢查、稽察、審計(jì)提出問題的整改等工作。

2.2.2 工程建設(shè)檔案資料監(jiān)管

政府方督促項(xiàng)目公司建立健全檔案資料管理制度；監(jiān)督各參建單位檔案管理工作；監(jiān)督項(xiàng)目公司關(guān)于檔案的組織、管理、保管等方面。

2.2.3 合同履約監(jiān)管

政府對(duì)項(xiàng)目承建方履行合同義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，確保合同規(guī)定的工作內(nèi)容得到準(zhǔn)確執(zhí)行，履約進(jìn)度符合合同約定，確保項(xiàng)目的合規(guī)實(shí)施。

2.2.4 安全度汛監(jiān)管

政府方督促項(xiàng)目公司根據(jù)工程項(xiàng)目生產(chǎn)實(shí)際,進(jìn)行隱患排查整改、危險(xiǎn)源辨識(shí)及管控等制度的制定及落實(shí)；督促項(xiàng)目公司編制上報(bào)工程度汛方案和防汛應(yīng)急預(yù)案等；監(jiān)督檢查批準(zhǔn)的度汛方案、防汛應(yīng)急預(yù)案落實(shí)執(zhí)行情況。

2.2.5 財(cái)政監(jiān)管

政府方監(jiān)督項(xiàng)目公司融資計(jì)劃、資金到位計(jì)劃等落實(shí)情況；監(jiān)督檢查項(xiàng)目公司資金使用情況；審核批準(zhǔn)大額資金支付；審批勘測(cè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、第三方檢測(cè)等單位付款手續(xù)。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)行階段政府方監(jiān)管措施

在項(xiàng)目運(yùn)行期，政府采取了多維度的監(jiān)管措施，包括合規(guī)監(jiān)測(cè)、供水監(jiān)管、績效評(píng)估等手段，督促項(xiàng)目公司持續(xù)改進(jìn)管理水平，提升公共服務(wù)效率。

2.3.1 合規(guī)監(jiān)測(cè)

政府方檢查項(xiàng)目公司是否按規(guī)范建立了運(yùn)營維護(hù)管理體系，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行是否符合相關(guān)法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)要求。特別是對(duì)于涉及特定行業(yè)或領(lǐng)域的項(xiàng)目，確保項(xiàng)目在合法合規(guī)的范圍內(nèi)運(yùn)營。

2.3.2 供水監(jiān)管

政府方負(fù)責(zé)與引江濟(jì)淮工程安徽段協(xié)調(diào)對(duì)接,簽署相關(guān)供水協(xié)議;協(xié)調(diào)本項(xiàng)目水費(fèi)定價(jià)及水價(jià)調(diào)整事宜。政府方負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目公司全過程管理，確保水質(zhì)安全。

2.3.3 工程建設(shè)檔案資料監(jiān)管

政府方監(jiān)督項(xiàng)目公司在運(yùn)行期是否按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行檔案管理制度，是否負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門及時(shí)提供各種資料和文獻(xiàn)，是否確保檔案的全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。

2.3.4 績效評(píng)估

PPP 項(xiàng)目營運(yùn)從組織、安全、運(yùn)行等管理方面進(jìn)行考核，政府方與項(xiàng)目公司制定相應(yīng)的運(yùn)營期績效考核細(xì)則對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行績效進(jìn)行評(píng)估，以確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并為公眾帶來實(shí)際效益。

2.4 項(xiàng)目移交階段政府方監(jiān)管措施

在項(xiàng)目的移交階段，政府方采取資產(chǎn)評(píng)估管理、移交考核監(jiān)管以及后續(xù)管理和運(yùn)營監(jiān)管措施，確保項(xiàng)目順利移交和后續(xù)管理有效進(jìn)行。

2.4.1 資產(chǎn)評(píng)估管理

在項(xiàng)目移交階段，政府對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，包括土地、建筑物、設(shè)備、技術(shù)等。這有助于確保資產(chǎn)的正確歸屬和合理估值，同時(shí)可以為后續(xù)管理提供參考依據(jù)。

2.4.2 移交考核監(jiān)管

項(xiàng)目移交期考核主要有四個(gè)方面：（1）資產(chǎn)質(zhì)量：資產(chǎn)質(zhì)量、設(shè)備、資料狀況符合國家標(biāo)準(zhǔn)或合同約定標(biāo)準(zhǔn)；（2）資產(chǎn)可用：扣除合理正常損耗后，應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求的使用狀態(tài)；（3）綜合管理：項(xiàng)目資料、圖紙等資料的完整情況；（4）權(quán)利移交合法合規(guī)：資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)等，移交程序合法合規(guī)。

2.4.3 后續(xù)管理和運(yùn)營監(jiān)管

政府組織資產(chǎn)評(píng)估、性能測(cè)試、法律過戶和移交手續(xù)，以保護(hù)國有資產(chǎn)。承繼方負(fù)責(zé)后續(xù)管理和監(jiān)管，包括定期檢查、評(píng)估、績效監(jiān)控，以及問題跟蹤和處理。

3 結(jié)論

本文以小浪底北岸灌區(qū)PPP 項(xiàng)目為例，分析了項(xiàng)目各階段的監(jiān)管措施，強(qiáng)調(diào)了全壽命周期監(jiān)管的關(guān)鍵作用。政府在建設(shè)前期進(jìn)行規(guī)劃審批、招標(biāo)等監(jiān)管，建設(shè)階段關(guān)注施工管理和質(zhì)量控制，項(xiàng)目運(yùn)行階段進(jìn)行績效評(píng)估，項(xiàng)目移交階段確保后續(xù)管理合規(guī)。然而，PPP 模式在水利領(lǐng)域還處于初步發(fā)展階段，政府監(jiān)管面臨復(fù)雜性，仍需要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探討如何建立合理的政府監(jiān)管模式，以最大化項(xiàng)目效益和維護(hù)各方利益均衡■