城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的內(nèi)在張力與調(diào)適路徑

城市基層公共服務(wù)供給正在進(jìn)入數(shù)字時(shí)代。在數(shù)字時(shí)代，場(chǎng)景是理解城市基層公共服務(wù)供給的重要視角。基于服務(wù)過程的城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給包括需求識(shí)別、資源配置、運(yùn)行使用和功能調(diào)適四類場(chǎng)景。四類場(chǎng)景與城市基層公共服務(wù)供給的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、主體部門化、責(zé)任屬地化以及評(píng)價(jià)指標(biāo)化存在張力，以張力調(diào)適為核心的場(chǎng)景治理能力構(gòu)成了政府?dāng)?shù)字能力的重要維度?，F(xiàn)實(shí)中，圍繞城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給內(nèi)在張力的調(diào)適存在多重偏差。要實(shí)現(xiàn)人與技術(shù)有機(jī)融合的服務(wù)供給，需要處理好問題發(fā)現(xiàn)與價(jià)值引領(lǐng)、流程再造與制度創(chuàng)新、統(tǒng)一推進(jìn)與因地制宜、秩序維護(hù)與活力塑造四對(duì)關(guān)系。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型；公共服務(wù)供給；應(yīng)用場(chǎng)景；基層治理

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

城市基層公共服務(wù)具有需求多元化、資源稀缺化、供給復(fù)雜化和評(píng)價(jià)模糊性等特征。比較來看，基本公共服務(wù)可以制定全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，基層公共服務(wù)則直接與人打交道，具有更強(qiáng)的本地化和情境性色彩。因此，與基本公共服務(wù)具有兜底功能相比，城市基層公共服務(wù)則具有更強(qiáng)的執(zhí)行和轉(zhuǎn)化功能，更關(guān)注服務(wù)資源拓展和需求有效對(duì)接等問題。

從目前各個(gè)城市基層公共服務(wù)的實(shí)踐看，數(shù)字化供給無疑是一個(gè)重要方向。所謂城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給，就是借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新興數(shù)字技術(shù)優(yōu)化服務(wù)需求識(shí)別、服務(wù)資源整合、服務(wù)產(chǎn)品遞送和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的過程。應(yīng)當(dāng)說，在數(shù)字技術(shù)的幫助下，城市基層公共服務(wù)供給水平得到了較大提升。譬如，公共服務(wù)數(shù)字化供給減輕了公眾的行政負(fù)擔(dān)［1］，減少了申請(qǐng)流程進(jìn)而減少時(shí)間成本，幫助申請(qǐng)者進(jìn)行自證［2］等。此外，數(shù)字技術(shù)的加入也為政民有效互動(dòng)提供了渠道，政府通過數(shù)字技術(shù)可以更精準(zhǔn)地獲取公眾服務(wù)需求［3］。

在肯定成效的同時(shí)，也需要看到當(dāng)前的城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給存在不精準(zhǔn)、不通暢、低效率等挑戰(zhàn)。歸納起來，相關(guān)的挑戰(zhàn)主要有三類。第一類是有用性挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為城市基層政府開發(fā)的很多便民服務(wù)App和小程序等在功能上與居民的實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)，用戶活躍度很低，這些數(shù)字化供給系統(tǒng)或終端常年處于低頻或“僵尸”狀態(tài)。第二類是易用性挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為很多數(shù)字化供給系統(tǒng)或者終端在實(shí)際操作過程中存在不穩(wěn)定、重復(fù)性和復(fù)雜性等問題，增加了居民使用的學(xué)習(xí)成本和時(shí)間成本。第三類是通用性挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為城市基層政府在民生服務(wù)領(lǐng)域開發(fā)過多的數(shù)字化供給系統(tǒng)和終端，但這些供給系統(tǒng)和終端之間缺乏聯(lián)動(dòng)性和集成性，為了提高特定系統(tǒng)和終端的使用流量，一些基層政府甚至將注冊(cè)使用特定軟件作為享受某項(xiàng)服務(wù)的門檻。

針對(duì)城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給實(shí)踐存在的梗阻和困境，現(xiàn)有研究主要從制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和個(gè)體行為等視角進(jìn)行了解釋。制度環(huán)境視角認(rèn)為制度和技術(shù)的異步是造成服務(wù)數(shù)字化供給梗阻的主要原因，制度環(huán)境的約束限制了技術(shù)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮［4］。組織結(jié)構(gòu)視角主要圍繞政府科層制結(jié)構(gòu)展開分析。研究發(fā)現(xiàn)，政府在選擇技術(shù)方案時(shí)存在“次優(yōu)選擇”偏好［5］，但是這種偏好在不同的政府層級(jí)存在差異，導(dǎo)致技術(shù)與組織呈現(xiàn)出分層融合的特征［6］。此外，政府的主導(dǎo)性地位也影響了企業(yè)和公眾在公共服務(wù)數(shù)字化供給中的位置［7］，由此塑造了不同城市的技術(shù)能力［8］。個(gè)體行為視角聚焦于個(gè)體對(duì)技術(shù)的態(tài)度和行為。個(gè)體在技術(shù)應(yīng)用過程中的認(rèn)知和行為是復(fù)雜的，有研究就發(fā)現(xiàn)街頭官僚在工作中更信任與自身專業(yè)知識(shí)一致的人工智能建議［9］。在不同的領(lǐng)域中，個(gè)體對(duì)技術(shù)的認(rèn)知也存在差異，有研究發(fā)現(xiàn)，在基本公共服務(wù)中個(gè)體接受人工智能技術(shù)的程度比在個(gè)性化公共服務(wù)中更高［10］。

整體來看，三種視角主要從政府側(cè)角度討論公共服務(wù)數(shù)字化供給的過程，而從基層社會(huì)和用戶角度展開的分析較少，對(duì)基層公共服務(wù)特殊性的討論仍然集中在技術(shù)賦能服務(wù)這個(gè)核心觀點(diǎn)上，基層公共服務(wù)在數(shù)字化供給情境下究竟具有何種特征仍然語焉不詳。此外，雖然學(xué)界從用戶角度出發(fā)積累了一些討論，但主要從應(yīng)然層面刻畫了用戶參與的功能與價(jià)值，并沒有系統(tǒng)分析用戶需求對(duì)公共服務(wù)數(shù)字化供給的影響。

任何技術(shù)本質(zhì)上都只存在于某種應(yīng)用的情境中，只有透過具體的應(yīng)用才能夠認(rèn)識(shí)和理解數(shù)字政府［11］。堅(jiān)持用戶思維是技術(shù)應(yīng)用的首要原則，用戶思維的主要觀點(diǎn)就是從用戶所處的場(chǎng)景理解其需求，認(rèn)為場(chǎng)景分析是影響用戶體驗(yàn)的關(guān)鍵變量。捕捉場(chǎng)景信息，提供的產(chǎn)品和服務(wù)滿足當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膱?chǎng)景需求，這種場(chǎng)景化理念將改變服務(wù)供給主體與客戶、合伙人和員工共處互動(dòng)的方式［12］。

實(shí)際上，計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)和工業(yè)產(chǎn)品設(shè)計(jì)領(lǐng)域已經(jīng)有不少關(guān)于場(chǎng)景與技術(shù)關(guān)系的討論。譬如，軟件開發(fā)領(lǐng)域的研究認(rèn)為，技術(shù)的有用性和易用性建立在場(chǎng)景感知（Context-Aware）的基礎(chǔ)上，即借助場(chǎng)景因素提供用戶完成任務(wù)所需的信息和資源［13］。產(chǎn)品開發(fā)領(lǐng)域的研究認(rèn)為，可以通過場(chǎng)景化設(shè)計(jì)（Contextual Design）模式提高產(chǎn)品設(shè)計(jì)的回應(yīng)性，其本質(zhì)是對(duì)用戶工作和生活的再設(shè)計(jì)，因此其核心就是從用戶所處的工作和生活情境理解用戶，借助這種方式獲取相關(guān)信息開展產(chǎn)品設(shè)計(jì)［14］。就城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給而言，場(chǎng)景分析就是要從用戶所處的時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境和事件等角度分析公共服務(wù)數(shù)字化供給問題，其本質(zhì)是用場(chǎng)景設(shè)計(jì)來呈現(xiàn)用戶為中心的設(shè)計(jì)思想，并將其貫穿到公共服務(wù)供給的各個(gè)階段。據(jù)此，本研究討論的場(chǎng)景主要是指“物質(zhì)空間與信息空間通過數(shù)字技術(shù)進(jìn)行相互連接、切換與融合，進(jìn)而構(gòu)造人、機(jī)、物在城市治理中互動(dòng)交流的場(chǎng)域”［15］，其目標(biāo)是幫助用戶在特定公共服務(wù)中獲得連續(xù)、一體、有效的使用體驗(yàn)。

綜上，本研究嘗試將場(chǎng)景要素引入城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給討論中，從場(chǎng)景視角出發(fā)，結(jié)合田野觀察，為理解當(dāng)前城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給問題提供一個(gè)新路徑。

二、城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的場(chǎng)景類型

城市基層公共服務(wù)領(lǐng)域的場(chǎng)景豐富多元，居民的衣食住行等日常生活都包含著大量的服務(wù)場(chǎng)景。為了方便討論，需要對(duì)基層公共服務(wù)場(chǎng)景進(jìn)行必要的類型學(xué)分析。本文從供給過程角度出發(fā)，按照服務(wù)供給涉及的核心環(huán)節(jié)，把城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的場(chǎng)景劃分為需求識(shí)別、資源配置、運(yùn)行使用和功能調(diào)適四種類型。

（一）基于精準(zhǔn)性的需求識(shí)別場(chǎng)景

需求識(shí)別是城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給中的常見場(chǎng)景。在城市基層，公共服務(wù)需求識(shí)別包括主動(dòng)和被動(dòng)兩種情況，諸如12345市民熱線等平臺(tái)主要扮演著需求被動(dòng)識(shí)別的功能，主動(dòng)識(shí)別需求則存在于相關(guān)平臺(tái)建設(shè)前期階段和平臺(tái)數(shù)據(jù)處理階段。被動(dòng)的需求識(shí)別場(chǎng)景主要將生活化的服務(wù)需求語言轉(zhuǎn)譯為政策語言，主動(dòng)的需求識(shí)別既要分析公共服務(wù)場(chǎng)景的特殊性，判斷引入數(shù)字技術(shù)的必要性和適用性，因?yàn)椴煌卜?wù)場(chǎng)景對(duì)數(shù)字技術(shù)的需求程度可能存在差異；還要分析需求數(shù)據(jù)的真實(shí)性、代表性和操作性問題。無論是主動(dòng)的需求識(shí)別還是被動(dòng)的需求識(shí)別，都強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性。一旦需求識(shí)別出現(xiàn)偏差，基層公共服務(wù)數(shù)字化供給很有可能會(huì)出現(xiàn)技術(shù)錯(cuò)位、技術(shù)過剩、技術(shù)不足等問題［16］。

精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵是對(duì)用戶需求的產(chǎn)生根源進(jìn)行“診療”?！霸\療”的內(nèi)容包括三個(gè)方面。一是確定公共服務(wù)數(shù)字化供給的可行性。因?yàn)閿?shù)字化供給的本質(zhì)是將模糊復(fù)雜的基層治理圖景轉(zhuǎn)化為清晰可計(jì)算的信息，但很多用戶需求的可量化程度和頻次都不高［17］?，F(xiàn)實(shí)中，數(shù)字技術(shù)在高頻類公共服務(wù)場(chǎng)景中的優(yōu)勢(shì)更為明顯，而在諸如條塊關(guān)系、政社關(guān)系、鄰里協(xié)商等服務(wù)場(chǎng)景中則面臨較為明顯的局限性。二是對(duì)多元公共服務(wù)需求場(chǎng)景進(jìn)行整合。個(gè)體層面的公共服務(wù)需求場(chǎng)景差異明顯，甚至相互沖突，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)個(gè)性化的公共服務(wù)供給，并非精準(zhǔn)對(duì)接具體的單個(gè)需求，而是對(duì)多元的需求場(chǎng)景進(jìn)行整合，以增強(qiáng)應(yīng)用場(chǎng)景的“通用性”。三是對(duì)公共服務(wù)的需求進(jìn)行場(chǎng)景化展現(xiàn)。所謂場(chǎng)景化展現(xiàn)，就是把公眾需求視為一種過程和情境，據(jù)此分析這個(gè)過程和情境發(fā)生和推進(jìn)的條件與基礎(chǔ)。

（二）基于創(chuàng)新性的資源配置場(chǎng)景

在私人服務(wù)中，資源配置是最為常見的應(yīng)用場(chǎng)景，諸如各類打車軟件、美食軟件等都屬于資源配置場(chǎng)景類型。公共服務(wù)領(lǐng)域雖然存在資源配置場(chǎng)景，但應(yīng)用場(chǎng)景的流量和敏捷性都無法與私人服務(wù)領(lǐng)域相比。與需求識(shí)別類場(chǎng)景強(qiáng)調(diào)需求精準(zhǔn)識(shí)別相比，資源配置類場(chǎng)景需要對(duì)公共服務(wù)資源進(jìn)行鏈接和分配，整個(gè)過程更為復(fù)雜。這類應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)在很大程度上是個(gè)政治過程，其突破性并不取決于技術(shù)的成熟度，而是依賴于對(duì)存量公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的幅度。在這個(gè)過程中，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的關(guān)鍵首先是將模糊性的技術(shù)設(shè)想轉(zhuǎn)化為具有操作性的技術(shù)框架，實(shí)現(xiàn)技術(shù)植入，在此基礎(chǔ)上，再通過突破性的場(chǎng)景設(shè)計(jì)，改變既有制度和體制問題。據(jù)此而言，資源配置類場(chǎng)景建設(shè)的關(guān)鍵是創(chuàng)新性，即借助數(shù)字技術(shù)提升官僚機(jī)構(gòu)“信息處理和信息流動(dòng)的能力”，“而非通過對(duì)角色、組織關(guān)系和運(yùn)行程序進(jìn)行嚴(yán)格的界定”［18］。

缺乏創(chuàng)新性的場(chǎng)景有可能成為既有制度和體制的附屬物，不僅無法提升基層公共服務(wù)供給的效率，反而可能成為公共服務(wù)制度變遷的約束性因素。因此，需要把基層公共服務(wù)數(shù)字化供給視為一種存量改革創(chuàng)新，數(shù)字化供給要具備“有用性”，就需要在應(yīng)用場(chǎng)景層面實(shí)現(xiàn)突破，這種突破主要集中在議題內(nèi)容、供給流程和場(chǎng)景界面三個(gè)方面。在議題內(nèi)容“有用性”方面，場(chǎng)景內(nèi)容需要打破既有“重監(jiān)管考核，輕服務(wù)參與”的設(shè)計(jì)思路［19］，其關(guān)鍵在于要打破部門主導(dǎo)場(chǎng)景建設(shè)的既有模式，改變以部門職責(zé)定義場(chǎng)景內(nèi)容的行政化路徑。在供給流程“有用性”方面，場(chǎng)景建設(shè)需要突破傳統(tǒng)的自下而上的數(shù)據(jù)流動(dòng)和自上而下的資源配置路徑。在場(chǎng)景界面“有用性”方面，需要按照用戶思路，突破界面內(nèi)容的碎片化、同質(zhì)化和滯后性等問題。

（三）基于靈活性的運(yùn)行使用場(chǎng)景

在場(chǎng)景設(shè)計(jì)完成后，城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給就進(jìn)入到運(yùn)行使用階段。由于技術(shù)主體、決策主體和受眾主體是分離的，場(chǎng)景摩擦不可避免，且主體的分離程度越高，場(chǎng)景摩擦的程度可能越大。場(chǎng)景摩擦既表現(xiàn)為應(yīng)用場(chǎng)景改變了相關(guān)部門的數(shù)字利益，也有可能表現(xiàn)為應(yīng)用場(chǎng)景與用戶的習(xí)慣或者具體情境不兼容。這是因?yàn)榇_保數(shù)字技術(shù)作用的關(guān)鍵在于建立剛性使用規(guī)范，而剛性使用規(guī)范勢(shì)必會(huì)以應(yīng)用場(chǎng)景運(yùn)行的靈活性為代價(jià)［20］。這表明應(yīng)用場(chǎng)景的背后是標(biāo)準(zhǔn)化的程序智能，程序智能在情境轉(zhuǎn)換之后囿于技術(shù)程序的被動(dòng)性，靈活性會(huì)降低［21］。

從城市基層公共服務(wù)的角度來說，應(yīng)用場(chǎng)景靈活性的缺失不僅可能增加公共服務(wù)數(shù)字化供給的各種成本，而且可能誘發(fā)服務(wù)供給的形式主義問題。這里的靈活性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是選擇使用的靈活性。個(gè)體在獲取服務(wù)和解決問題的過程中，既可以通過數(shù)字化渠道，也可以選擇傳統(tǒng)方式，而不是面臨非此即彼的選擇難題，或者在不同渠道中出現(xiàn)選擇標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。二是場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)的靈活性。應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)是公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)過程中的新事物，很多應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)主體和使用主體是分離的，建設(shè)主體出技術(shù)和資金，而使用主體負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集和內(nèi)容生產(chǎn)，此時(shí)建設(shè)主體和使用主體都是應(yīng)用場(chǎng)景的運(yùn)營(yíng)主體，需要建立更加靈活的運(yùn)營(yíng)合作關(guān)系。三是操作規(guī)范的靈活性。雖然應(yīng)用場(chǎng)景在設(shè)計(jì)階段已經(jīng)嵌入了用戶的生活和工作環(huán)境要素，但應(yīng)用場(chǎng)景的運(yùn)行規(guī)則無法窮盡所有的情況。因此，在場(chǎng)景運(yùn)行過程中要賦予個(gè)體以操作的自主性，尤其是在剛性操作規(guī)范與使用情境不符時(shí)，要賦予個(gè)體以自主操作的空間。

（四）基于共識(shí)性的功能調(diào)適場(chǎng)景

場(chǎng)景分析理論認(rèn)為，系統(tǒng)性既指向場(chǎng)景設(shè)計(jì)的完整度，也指向場(chǎng)景的開放性。前者指從用戶體驗(yàn)的閉環(huán)到商業(yè)模式的閉環(huán)，后者指以用戶需求和客戶需求為中心，積極關(guān)聯(lián)新場(chǎng)景，創(chuàng)建便捷交付的個(gè)性化服務(wù)體系［22］。可以看到，在商業(yè)領(lǐng)域，很多應(yīng)用場(chǎng)景成為平臺(tái)企業(yè)構(gòu)筑商業(yè)價(jià)值的重要載體，這些應(yīng)用場(chǎng)景之所以能夠成為平臺(tái)企業(yè)的超級(jí)流量入口，一個(gè)重要的原因是不斷根據(jù)用戶的新需求進(jìn)行功能調(diào)適，應(yīng)用場(chǎng)景因而具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。由此出發(fā)，城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的應(yīng)用場(chǎng)景同樣需要進(jìn)行功能調(diào)適，這種功能調(diào)適需要與用戶達(dá)成“共識(shí)”。

有共識(shí)的功能調(diào)適表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是功能調(diào)適即共識(shí)生產(chǎn)?；鶎庸卜?wù)數(shù)字化供給的應(yīng)用場(chǎng)景要具有“用戶黏性”，首要要求場(chǎng)景內(nèi)容具有回應(yīng)性和代表性，其背后邏輯是公共價(jià)值能夠通過應(yīng)用場(chǎng)景有效地轉(zhuǎn)化為治理共識(shí)和行動(dòng)［23］。由此出發(fā)，應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)要超越技術(shù)思維，不能僅僅聚焦于解決碎片化的“小事”，而是在解決“小事”的基礎(chǔ)上，將應(yīng)用場(chǎng)景打造成為城市基層治理共識(shí)生產(chǎn)的載體。二是技術(shù)主體、行政主體和用戶主體的共識(shí)。應(yīng)用場(chǎng)景的特殊性在于其生命力高度依賴“用戶體驗(yàn)”，而“用戶體驗(yàn)”則要求場(chǎng)景營(yíng)造能夠高度還原服務(wù)情境特征。因此，用戶導(dǎo)向的交互式場(chǎng)景建設(shè)是提高“用戶體驗(yàn)”的主要路徑。這就要求應(yīng)用場(chǎng)景在政府統(tǒng)一集中推進(jìn)的基礎(chǔ)上堅(jiān)持多元協(xié)同，核心是用戶主體的需求通過技術(shù)主體不斷轉(zhuǎn)化為新的功能。三是不同議題和層級(jí)應(yīng)用場(chǎng)景的共識(shí)。應(yīng)用場(chǎng)景具有事本主義的特征，因此場(chǎng)景建設(shè)需要系統(tǒng)規(guī)劃，多元的應(yīng)用場(chǎng)景在功能差異化發(fā)展的基礎(chǔ)上形成供給合力。

三、城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的內(nèi)在張力

城市基層公共服務(wù)供給實(shí)際上面臨著頻率差異大、標(biāo)準(zhǔn)化程度低等挑戰(zhàn)。這決定了數(shù)字技術(shù)這種標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的手段在解決城市基層公共服務(wù)供給問題時(shí)，始終存在一個(gè)數(shù)字技術(shù)與基層公共服務(wù)場(chǎng)景不斷融合的挑戰(zhàn)。換言之，城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給存在著多重內(nèi)在張力。

（一）場(chǎng)景精準(zhǔn)性與服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化的張力

公共服務(wù)供給始終面臨著標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化的張力。雖然很多公共服務(wù)問題的產(chǎn)生具有共同的制度緣由，但解決這些問題則需要回到問題產(chǎn)生的具體場(chǎng)景中去，因?yàn)橹挥性趫?chǎng)景中才能夠更好地理解公共服務(wù)問題背后的“情理法”因素。目前城市基層公共服務(wù)在數(shù)字化供給中主要采取了內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化供給的思路，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化有利于公共服務(wù)的規(guī)范化供給，但同時(shí)增加了與基層公共服務(wù)需求識(shí)別的張力。

一是公共服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化的服務(wù)需求存在張力。公共服務(wù)數(shù)字化供給的首要任務(wù)是對(duì)內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)化，即確定“哪些資料是哪個(gè)組織機(jī)構(gòu)所需要的，資料的時(shí)效性如何，這些資料該怎樣以最有用的形式呈現(xiàn)給相關(guān)的決策者”［24］。一般來說，適合進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)化的公共服務(wù)都具有高頻或普遍性特征，但個(gè)性化公共服務(wù)需求則具有低頻或局部性特征，需求量化的難度較大。由此，公共服務(wù)的數(shù)字化供給實(shí)際上面臨著高頻服務(wù)內(nèi)容和低頻服務(wù)內(nèi)容的協(xié)調(diào)難題。當(dāng)高頻服務(wù)內(nèi)容成為數(shù)字化供給的主要部分時(shí)，數(shù)字化供給平臺(tái)的底層邏輯和技術(shù)框架建立在高頻服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)很可能沒有為個(gè)性化的服務(wù)需求識(shí)別預(yù)留位置。

二是公共服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化與多元化的服務(wù)需求存在張力。無論是公眾的高頻需求還是低頻需求，實(shí)際上都是個(gè)體眾多需求中的一種。在城市基層，不同需求的差異更為明顯。譬如，在城市社區(qū)中，安裝充電樁和增加社區(qū)綠化都是居民的需求，安裝充電樁可能需要調(diào)整社區(qū)綠化面積。前者的主體是擁有新能源汽車的居民，后者的主體是老年人，需求沖突明顯?，F(xiàn)實(shí)中，安裝充電樁和社區(qū)綠化都采取了標(biāo)準(zhǔn)化的供給方式，社區(qū)情境差異尤其是需求沖突被排除在服務(wù)供給之外。

三是公共服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化與場(chǎng)景化的服務(wù)需求存在張力。公眾在日常生活中的服務(wù)需求具有場(chǎng)景化特點(diǎn)。所謂場(chǎng)景化需求，是指服務(wù)需求都存在于一定的時(shí)間、地點(diǎn)和事件等背景下，這類需求是一種過程需求，而不是某個(gè)片段式或者類型的資源需求［25］。譬如，社區(qū)老年群體對(duì)社區(qū)食堂有需求，傳統(tǒng)的需求回應(yīng)方式就是將社區(qū)食堂機(jī)構(gòu)引入社區(qū)，但在場(chǎng)景思維下，就需要考慮老人從出門到社區(qū)食堂下單吃飯的整個(gè)過程。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化則是公共服務(wù)數(shù)字化供給的產(chǎn)物，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化是數(shù)字轉(zhuǎn)化的必要環(huán)節(jié)，但內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化處置可能會(huì)過度簡(jiǎn)化公眾的情境化需求，因?yàn)樾枨笞R(shí)別數(shù)據(jù)僅僅反映了某個(gè)特定節(jié)點(diǎn)或空間的情況［26］，豐富的過程需求在數(shù)字化供給中被轉(zhuǎn)化為單一的數(shù)字部件。

（二）場(chǎng)景創(chuàng)新性與服務(wù)主體部門化的張力

場(chǎng)景創(chuàng)新主要由議題內(nèi)容、供給流程和場(chǎng)景界面三部分組成，在行政部門主導(dǎo)下，三種創(chuàng)新都與部門化的服務(wù)供給存在張力，創(chuàng)新缺乏突破性。

一是服務(wù)主體部門化與議題內(nèi)容創(chuàng)新的張力。內(nèi)容創(chuàng)新需要對(duì)居民需求進(jìn)行以“情境訪查”為核心的場(chǎng)景分析，在考慮任務(wù)活動(dòng)、組織環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、物理環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行需求整合，再轉(zhuǎn)化為應(yīng)用場(chǎng)景［27］。據(jù)此而言，場(chǎng)景內(nèi)容創(chuàng)新本質(zhì)上是自下而上式的公共服務(wù)供給邏輯，強(qiáng)調(diào)用戶思維在服務(wù)內(nèi)容中的核心地位。行政部門主導(dǎo)的公共服務(wù)供給主要延續(xù)了資源配置中心化的路徑，這與數(shù)字化供給的去中心化思路截然不同。由于服務(wù)資源由部門提供，場(chǎng)景的內(nèi)容創(chuàng)新就可能難以突破，局限于行政部門的職責(zé)工作。

二是服務(wù)主體部門化與供給流程創(chuàng)新的張力。場(chǎng)景創(chuàng)新的關(guān)鍵是通過流程創(chuàng)新改變基層公共服務(wù)的供給過程，減少基層公共服務(wù)供給過程中的行政負(fù)擔(dān)。據(jù)此，流程創(chuàng)新會(huì)增加行政部門的壓力與工作不確定性。相應(yīng)地，在行政部門的主導(dǎo)下，流程創(chuàng)新就可能會(huì)演變?yōu)樾姓块T的職責(zé)拓展，技術(shù)驅(qū)動(dòng)的流程創(chuàng)新就會(huì)陷入“次優(yōu)選擇”困境，難以真正做到流程的革命性重塑。

三是服務(wù)主體部門化與場(chǎng)景界面創(chuàng)新的張力。部門化的公共服務(wù)會(huì)增加應(yīng)用場(chǎng)景的界面復(fù)雜度。以駕照為例，對(duì)交通管理部門來說，基于部門管理打造的政務(wù)服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景主要解決了辦理駕照的功能。但從公眾的角度來說，辦理駕照僅僅是學(xué)開車中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)之前還包括了體檢、學(xué)習(xí)和考試環(huán)節(jié)。這些都應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)用場(chǎng)景的功能。對(duì)此，市場(chǎng)主體也會(huì)借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的數(shù)字化供給。結(jié)果是，一項(xiàng)基層生活服務(wù)議題出現(xiàn)了兩個(gè)數(shù)字化供給渠道，反映到操作界面上，要么造就了兩個(gè)不相通的數(shù)字平臺(tái)，要么界面本身較為復(fù)雜，公眾的學(xué)習(xí)和操作成本較高。

（三）場(chǎng)景靈活性與服務(wù)責(zé)任屬地化的張力

城市基層公共服務(wù)的數(shù)字化供給建立在應(yīng)用場(chǎng)景與基層社會(huì)情境靈活融合的基礎(chǔ)上，這要求應(yīng)用場(chǎng)景能夠做到靈活韌性，以有效應(yīng)對(duì)基層公共服務(wù)的各種低頻偶發(fā)事件。但基層公共服務(wù)供給的責(zé)任以屬地化為主線，與應(yīng)用場(chǎng)景的靈活性目標(biāo)存在張力。

一是服務(wù)責(zé)任屬地化與使用選擇靈活性的張力。屬地化導(dǎo)致城市基層政府成為公共服務(wù)問責(zé)的核心主體，但基層政府供給公共服務(wù)的能力相對(duì)有限。由此帶來的問題是，基層政府在一些公共服務(wù)議題上承擔(dān)責(zé)任但又無力解決問題［28］。在數(shù)字限權(quán)背景下，一些基層政府為了完成任務(wù)，必須使用相關(guān)應(yīng)用場(chǎng)景，自主性較弱。其結(jié)果是，基層政府會(huì)采取線下服務(wù)和溝通的方式解決問題，以減少數(shù)據(jù)暴露于線上平臺(tái)而帶來的問責(zé)壓力，導(dǎo)致公共服務(wù)數(shù)字化供給面臨線上線下割裂的挑戰(zhàn)，建立的應(yīng)用場(chǎng)景也會(huì)陷入空轉(zhuǎn)。

二是服務(wù)責(zé)任屬地化與場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)靈活性的張力。在整個(gè)城市基層公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，數(shù)字技術(shù)的介入雖然提高了公共服務(wù)的資源整合能力和規(guī)范化水平，但同時(shí)也加劇了上下級(jí)政府之間的張力。上級(jí)政府擁有更多的技術(shù)資源，因此擁有應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)權(quán)，基層政府在應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)。但由于責(zé)任屬地化，運(yùn)營(yíng)權(quán)在很多時(shí)候可能演化為運(yùn)營(yíng)義務(wù)。換言之，在上下級(jí)政府目標(biāo)不一致的情況下，應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)無法幫助基層政府更好地提供公共服務(wù)，而是增加了基層政府的負(fù)擔(dān)。

三是服務(wù)責(zé)任屬地化與操作靈活性的張力。技術(shù)的有效運(yùn)行要求人無條件地適應(yīng)它，人的自發(fā)行為被視為一種障礙［29］。在城市基層公共服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)供給的一線工作人員要具備一定的自主性。然而，在數(shù)字限權(quán)條件下，基層政府也會(huì)通過強(qiáng)化編外工作人員過程問責(zé)的方式，進(jìn)一步稀釋和軟化數(shù)字限權(quán)帶來的監(jiān)督壓力，其結(jié)果是一線工作人員在服務(wù)供給過程中采取形式主義行動(dòng)策略，以實(shí)現(xiàn)稀釋壓力與責(zé)任的行動(dòng)目標(biāo)，但可能會(huì)增加公共服務(wù)供給的行政成本。

（四）場(chǎng)景共識(shí)性與服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化的張力

所謂指標(biāo)化，主要是指借助各種數(shù)字指標(biāo)對(duì)基層公共服務(wù)供給的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核?？梢哉f，指標(biāo)已經(jīng)成為影響城市基層公共服務(wù)注意力分配的重要因素。指標(biāo)化的服務(wù)評(píng)價(jià)和場(chǎng)景共識(shí)性主要存在三種張力。

一是服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化與功能調(diào)適共識(shí)性的張力。服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化帶來的一個(gè)結(jié)果是基層政府更關(guān)注可視化程度較高的服務(wù)載體，因?yàn)榭梢暬潭雀叩姆?wù)載體更利于塑造“印象政績(jī)”。應(yīng)用場(chǎng)景作為基層治理競(jìng)賽的新載體，天然具備可視化程度高的特點(diǎn)。一般來說，應(yīng)用場(chǎng)景都有一個(gè)數(shù)字平臺(tái)的操作界面和一整套操作流程，這些都可以成為回應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的“客觀事實(shí)”。由此，應(yīng)用場(chǎng)景就成為基層公共服務(wù)供給領(lǐng)域的治理競(jìng)賽載體，場(chǎng)景競(jìng)爭(zhēng)正在成為基層治理創(chuàng)新的新賽道。當(dāng)應(yīng)用場(chǎng)景成為基層政府的競(jìng)爭(zhēng)載體后，功能調(diào)適獲得的注意力資源就會(huì)減少。

二是服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化與多元主體共識(shí)性的張力。服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化導(dǎo)致應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)高度依賴政企合作。政府在應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中不具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也就難以在技術(shù)層面上完成相關(guān)的考核指標(biāo)。因此，在應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中，政府尤其是基層政府傾向于和技術(shù)公司合作開發(fā)應(yīng)用場(chǎng)景。但在應(yīng)用場(chǎng)景開發(fā)過程中，技術(shù)公司僅僅是“配角”，提供的技術(shù)方案是對(duì)考核指標(biāo)的技術(shù)化處理。此外，應(yīng)用場(chǎng)景的升級(jí)維護(hù)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和技術(shù)公司的綁定程度，應(yīng)用場(chǎng)景功能調(diào)適的共識(shí)性主要體現(xiàn)了政企主體的共識(shí)性，社會(huì)主體的偏好難以嵌入其中。

三是服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化與多元場(chǎng)景共識(shí)性的張力。在基層公共服務(wù)供給中，考核指標(biāo)呈現(xiàn)出多條線、全方位的特點(diǎn)，即各個(gè)部門圍繞基層公共服務(wù)建立考核指標(biāo)。在精細(xì)化考核指標(biāo)的引導(dǎo)下，條線部門都傾向于打造自己專屬的應(yīng)用場(chǎng)景，不同的應(yīng)用場(chǎng)景主要反映了不同條線的工作和考核需要，因而只能在類型上加以聚合，而難以在功能和流程上實(shí)現(xiàn)融合。

四、城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的現(xiàn)實(shí)偏差

數(shù)字化供給和城市基層公共服務(wù)之間的張力是一種結(jié)構(gòu)性張力。結(jié)構(gòu)性意味著難以通過權(quán)力、市場(chǎng)或社會(huì)的方式徹底消除張力，但可以通過制度或機(jī)制的途徑，減少張力給公共服務(wù)供給帶來的消極影響。從這個(gè)角度來說，城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的過程，就是不斷調(diào)適場(chǎng)景張力的過程。如果說數(shù)字能力是數(shù)字時(shí)代政府治理能力的重要維度，那么以調(diào)適場(chǎng)景張力為內(nèi)容的場(chǎng)景治理能力也就構(gòu)成了政府?dāng)?shù)字能力的重要內(nèi)容。從場(chǎng)景視角看，當(dāng)前城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的場(chǎng)景調(diào)適存在多重偏差，這些偏差進(jìn)一步影響了服務(wù)供給效能。

（一）數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化與需求精準(zhǔn)識(shí)別的偏差

城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給所依賴的需求識(shí)別渠道并不穩(wěn)定。目前城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的需求獲取渠道主要有兩個(gè)，一是通過大數(shù)據(jù)分析獲得，二是通過基層工作人員主動(dòng)巡查并錄入系統(tǒng)獲得。大數(shù)據(jù)分析獲得的數(shù)據(jù)雖然具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，但對(duì)具體的政府部門來說往往“沒有價(jià)值”，一方面這些數(shù)據(jù)與本部門的相關(guān)性可能很低，需要部門自己“洗數(shù)據(jù)”，成本較高；另一方面這些數(shù)據(jù)的滯后性也比較明顯，諸如城管等巡查頻次較高的部門對(duì)數(shù)據(jù)更新的要求較高。因此，一些政府部門會(huì)開發(fā)獨(dú)立的數(shù)據(jù)采集渠道，在部門系統(tǒng)內(nèi)形成需求識(shí)別閉環(huán)，但會(huì)造成公共服務(wù)數(shù)據(jù)收集渠道“煙囪林立”?；鶎庸ぷ魅藛T主動(dòng)巡查獲得的數(shù)據(jù)勝在場(chǎng)景化信息齊全，但也存在“失真”問題?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，街鎮(zhèn)網(wǎng)格員會(huì)根據(jù)考核需要，選擇性地將巡查到的數(shù)據(jù)錄入到市、區(qū)或者街道的系統(tǒng)上去，一些本該錄入市級(jí)和區(qū)級(jí)平臺(tái)的服務(wù)數(shù)據(jù)往往會(huì)“被截流”［30］。

從需求適配的標(biāo)準(zhǔn)化程度看，目前主要面臨兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。其一，由于“條條”和“塊塊”在公共服務(wù)數(shù)字化供給過程中具有自主開發(fā)權(quán)限，這些基于“條”“塊”自主性開發(fā)的技術(shù)平臺(tái)所依賴的第三方技術(shù)力量存在差異，由此帶來了多樣化的數(shù)據(jù)格式，增加了數(shù)據(jù)整合的難度［31］。其二，數(shù)據(jù)流動(dòng)的主體聯(lián)動(dòng)性較差。雖然很多城市基層數(shù)字平臺(tái)在開發(fā)之初為后期的數(shù)據(jù)流動(dòng)預(yù)留了端口，但并不意味著數(shù)據(jù)能夠在縱向和橫向條塊之間自由流動(dòng)，一方面很多“條”和“塊”擔(dān)心數(shù)據(jù)流動(dòng)增加考核壓力，因而選擇不接入統(tǒng)一的公共服務(wù)端口；另一方面很多數(shù)據(jù)對(duì)處置主體而言沒有價(jià)值，導(dǎo)致處置主體對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的訴求并不強(qiáng)烈。譬如，城管部門在處置沿街商鋪擺攤經(jīng)營(yíng)問題時(shí)急需商鋪的經(jīng)營(yíng)信息，但工商管理部門提供的信息相對(duì)滯后，而稅務(wù)部門出于數(shù)據(jù)安全又無法共享商鋪信息，城管部門只能依賴自有城管監(jiān)管平臺(tái)建立數(shù)據(jù)庫。

城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給所處的制度環(huán)境并沒有隨著數(shù)字技術(shù)的介入而發(fā)生顯著改變。雖然很多城市普遍建立了線下的社區(qū)服務(wù)中心和線上的服務(wù)熱線，但線下的社區(qū)服務(wù)中心更偏重政務(wù)服務(wù)，而線上的服務(wù)熱線很大程度上還是按照服務(wù)部門的職責(zé)在分配工單，且將工單分配給對(duì)應(yīng)部門仍然是個(gè)難題。因?yàn)楣伪澈蟮姆?wù)場(chǎng)景具有模糊性，無法與服務(wù)部門的權(quán)責(zé)一一匹配，導(dǎo)致很多工單直接按照屬地原則下沉到街鎮(zhèn)和居村，但街鎮(zhèn)和居村又沒有提供某些公共服務(wù)的權(quán)限和資源［32］。

（二）場(chǎng)景建設(shè)監(jiān)管化與資源配置創(chuàng)新性的偏差

從內(nèi)容看，目前建立的應(yīng)用場(chǎng)景具有兩個(gè)明顯特征。一是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用主要集中在監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，且考核越密集的基層公共服務(wù)領(lǐng)域越容易出現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用，技術(shù)驅(qū)動(dòng)在某種程度上成為條塊關(guān)系再生產(chǎn)的工具。二是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的內(nèi)容具有選擇性［33］。譬如，民政部門更愿意在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開展諸如智能水表和智能門禁等實(shí)踐，而在居民自治和社會(huì)組織等場(chǎng)景則鮮有技術(shù)應(yīng)用。這是因?yàn)?，養(yǎng)老服務(wù)普遍存在較為清晰的工作考核指標(biāo)，技術(shù)可以讓“條”“塊”更便捷地結(jié)合自身任務(wù)情境進(jìn)行責(zé)任細(xì)化、形成工作閉環(huán)。與之相比，居民自治和社會(huì)組織等場(chǎng)景的考核指標(biāo)更為模糊，將模糊的考核指標(biāo)轉(zhuǎn)化為清晰的應(yīng)用場(chǎng)景可能面臨較大的難度。

從服務(wù)流程看，縱向?qū)用娴牧鞒淘僭烀媾R流程重疊問題。目前很多城市建立了數(shù)據(jù)中心，以克服數(shù)據(jù)孤島問題。這種流程再造的突破性在市區(qū)兩級(jí)表現(xiàn)突出，但市區(qū)兩級(jí)的流程再造并沒有同步到街鎮(zhèn)層面，街鎮(zhèn)在流程再造中主要處在信息輸入端和工單執(zhí)行端兩個(gè)末端環(huán)節(jié)。從整個(gè)城市的公共服務(wù)供給閉環(huán)看，街鎮(zhèn)和村居的服務(wù)能力不僅沒有得到強(qiáng)化，反而因流程再造新增了不少考核壓力，由此形成了流程再造在城市整體和城市基層的不均衡問題。

從基層打造的應(yīng)用場(chǎng)景看，具有創(chuàng)新性的界面內(nèi)容較為稀缺。實(shí)踐中，高頻需求已經(jīng)被大型平臺(tái)企業(yè)提供，基層政府打造的應(yīng)用場(chǎng)景只能局限于某些特殊人群，這決定了其提供的服務(wù)范圍有限，難以形成流量。由此帶來的結(jié)果是，基層政府打造的應(yīng)用場(chǎng)景在界面內(nèi)容上較為簡(jiǎn)單，用戶活躍度普遍不高，更難以形成用戶黏性，最終淪為“僵尸場(chǎng)景”。橫向比較來看，雖然不同地方打造的應(yīng)用場(chǎng)景名稱不同，但在界面內(nèi)容上高度同質(zhì)化，針對(duì)本地實(shí)際情況的特色功能較少。

（三）服務(wù)責(zé)任屬地化與運(yùn)行使用靈活性的偏差

應(yīng)用場(chǎng)景的使用靈活性偏差主要集中在兩個(gè)方面。其一，為了增加一些基層公共服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)和流量，服務(wù)被強(qiáng)制性地?cái)?shù)字化供給，線下方式被選擇性地過濾掉，居民只能選擇線上方式解決相關(guān)問題或者接受相關(guān)服務(wù)［34］。譬如，目前很多所謂的AI社區(qū)食堂要求用戶強(qiáng)制綁定特定的數(shù)字平臺(tái)，只有注冊(cè)為社區(qū)食堂的用戶后才可付款用餐，不注冊(cè)就無法付款，而綁定過程又涉及上傳照片等身份認(rèn)證環(huán)節(jié)，人為提高了服務(wù)供給的技術(shù)負(fù)擔(dān)。其二，一些基層公共服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景并非由基層政府打造，而是由更上一級(jí)政府打造，此時(shí)使用這些應(yīng)用場(chǎng)景就成為基層政府必須完成的行政任務(wù)，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)就可能演化為“指尖上的負(fù)擔(dān)”，“線上打卡”“貼標(biāo)簽”“拉人”等成為基層工作人員的“重要任務(wù)”。

場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)的靈活性方面，基層政府的場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)自主性不強(qiáng)。目前，城市基層公共服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景在整體上走統(tǒng)分結(jié)合建設(shè)模式，平臺(tái)開發(fā)的主體是市區(qū)兩級(jí)政府和部門，街鎮(zhèn)只能在上級(jí)平臺(tái)上結(jié)合屬地特殊性開發(fā)一些個(gè)性化的應(yīng)用場(chǎng)景。在實(shí)際運(yùn)行中，市區(qū)兩級(jí)政府和部門不同程度地保留了“剩余控制權(quán)”。譬如，在上海市的H區(qū)，街鎮(zhèn)開發(fā)個(gè)性化應(yīng)用場(chǎng)景需要經(jīng)過區(qū)大數(shù)據(jù)中心審批通過；而在C區(qū)，公共服務(wù)App的開發(fā)直接被叫停，街鎮(zhèn)只能借助微信小程序和公眾號(hào)等平臺(tái)獲取應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的自主性。

在操作規(guī)范的靈活性方面，部分操作流程和用戶的使用不兼容，導(dǎo)致應(yīng)用場(chǎng)景“不好用”。譬如，C區(qū)部分社區(qū)門口都安裝了一鍵打車屏系統(tǒng)，這一應(yīng)用場(chǎng)景主要針對(duì)老人不會(huì)使用打車軟件問題而建設(shè)。但該使用程序雖然較之于打車軟件進(jìn)行了簡(jiǎn)化，但依然需要通過短信或者人臉驗(yàn)證，且打車等候時(shí)間過長(zhǎng)，甚至無人接單。此外，部分應(yīng)用場(chǎng)景的操作流程過于強(qiáng)調(diào)“痕跡主義”，導(dǎo)致基層工作人員面臨較高的操作和溝通成本。譬如，很多社區(qū)工作者需要使用社區(qū)云開展工作，這一平臺(tái)集成了信息發(fā)布、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)更新、民情收集等應(yīng)用場(chǎng)景。由于社區(qū)云平臺(tái)的居民用戶不多，諸如宣傳信息、問卷調(diào)查和民情收集等按照規(guī)定在社區(qū)云發(fā)布后，社區(qū)工作者還要在微信群和朋友圈二次發(fā)布，增加了操作次數(shù)。

（四）服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)化與功能調(diào)適共識(shí)性的偏差

基層公共服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景的功能調(diào)適進(jìn)度不均衡。一些社區(qū)開展的數(shù)字化實(shí)踐集中在監(jiān)管領(lǐng)域，在自治、共治和民生服務(wù)等場(chǎng)景中雖然存在實(shí)踐，但主要是將原有線下的信息統(tǒng)計(jì)工作轉(zhuǎn)換至線上。行政主導(dǎo)下的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)本質(zhì)上是一種行政邏輯的數(shù)字化再現(xiàn)，功能調(diào)適主要體現(xiàn)了政府層級(jí)和部門關(guān)系的變化。由于缺乏充分的交互渠道，應(yīng)用場(chǎng)景的功能調(diào)適并沒有對(duì)基層治理共同體產(chǎn)生顯著的推動(dòng)作用。相反，隨著需求識(shí)別類場(chǎng)景的不斷拓展，居民的服務(wù)需求被直接轉(zhuǎn)化為基層政府的考核壓力，導(dǎo)致基層政府和居民對(duì)公共服務(wù)數(shù)字化供給的認(rèn)識(shí)分歧越發(fā)明顯。

應(yīng)用場(chǎng)景的功能調(diào)適主要集中于政府和技術(shù)開發(fā)者之間。目前很多城市基層數(shù)字平臺(tái)的開發(fā)是外包給技術(shù)公司，由技術(shù)公司與部門決策者共同完成對(duì)技術(shù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)開發(fā)，公眾在應(yīng)用場(chǎng)景的設(shè)計(jì)、建設(shè)和功能調(diào)適階段發(fā)揮的作用相對(duì)有限。從內(nèi)設(shè)功能看，雖然很多應(yīng)用場(chǎng)景開放了政社互動(dòng)渠道，但這些渠道主要以信息發(fā)布和問政為主，并未同步構(gòu)建一個(gè)公眾橫向交流的公共性平臺(tái)。更重要的是，大部分應(yīng)用場(chǎng)景的網(wǎng)絡(luò)公眾議事與公共資源配置之間也缺乏銜接［35］。

由于應(yīng)用場(chǎng)景開始成為“條”和“塊”開展治理競(jìng)賽的新載體，目前城市基層公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景碎片化問題也日益突出?，F(xiàn)實(shí)中，涉及公共服務(wù)的各層級(jí)政府和部門幾乎都在開發(fā)自己的應(yīng)用場(chǎng)景，形成了應(yīng)用場(chǎng)景在縱向和橫向?qū)用娴摹伴_花”局面。譬如，一些城市區(qū)級(jí)政府較早打造社區(qū)自治應(yīng)用場(chǎng)景，但市級(jí)政府隨之也打造了同類應(yīng)用場(chǎng)景，兩個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的功能重疊性很強(qiáng)。對(duì)公眾來說，應(yīng)用場(chǎng)景的增加或更替不僅意味著需要重新注冊(cè)，而且還需要學(xué)習(xí)和適應(yīng)新場(chǎng)景的各種功能。

五、城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的調(diào)適路徑

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心是人，讓技術(shù)和城市“為人而轉(zhuǎn)”也是城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的要義［36］。在基層公共服務(wù)數(shù)字化供給過程中，首要原則是處理好人與技術(shù)的關(guān)系。由此出發(fā)，人與技術(shù)有機(jī)融合的基層公共服務(wù)數(shù)字化供給需要處理好需求識(shí)別與價(jià)值引領(lǐng)、流程再造與制度創(chuàng)新、統(tǒng)一推進(jìn)與因地制宜以及秩序維護(hù)與活力塑造這四對(duì)關(guān)系。

（一）需求識(shí)別和價(jià)值引領(lǐng)有機(jī)結(jié)合

基層公共服務(wù)數(shù)字化供給是對(duì)科層化供給局限性的補(bǔ)充，但數(shù)字化供給的功能并不僅僅停留在問題識(shí)別和處置，更重要的價(jià)值在于重構(gòu)數(shù)字時(shí)代的政社關(guān)系，助力基層治理共同體建設(shè)［37］。由此出發(fā)，城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給不能陷入“只見數(shù)字不見人”的陷阱，而應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的建設(shè)思路，把提升用戶的主體性作為落腳點(diǎn)［38］。這就需要改變目前城市基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型普遍存在的工具主義思維，拋棄“隨插即用”的應(yīng)用場(chǎng)景開發(fā)模式，讓基層公共服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景成為數(shù)字時(shí)代促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾互動(dòng)的新渠道。具體來說，可以按照?qǐng)鼍邦愋徒⒉煌男枨笞R(shí)別機(jī)制。一是部門預(yù)先定義場(chǎng)景，據(jù)此進(jìn)行流程設(shè)計(jì)。這一類應(yīng)用場(chǎng)景的運(yùn)行高度自動(dòng)化，服務(wù)對(duì)象通過提供相關(guān)信息即可完成服務(wù)的遞送。二是建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，對(duì)需求的識(shí)別由人工現(xiàn)場(chǎng)操作完成。比較而言，兩種場(chǎng)景轉(zhuǎn)化路徑對(duì)人格化因素的依賴程度差異明顯，前者按照規(guī)則可以實(shí)現(xiàn)需求的自動(dòng)量化處置，后者則高度依賴于基層工作人員的現(xiàn)場(chǎng)判斷，這個(gè)過程會(huì)形成大量的互動(dòng)和協(xié)商，可以成為引領(lǐng)基層治理共同體成長(zhǎng)的重要載體。

（二）流程再造和制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合

流程再造不能停留在技術(shù)層面，需要通過制度創(chuàng)新為流程再造提供支撐。首先，流程再造需要借助制度創(chuàng)新理清城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給中的“條”“塊”關(guān)系。目前城市基層公共服務(wù)供給表現(xiàn)為基層政府全面責(zé)任和兜底治理，流程再造的介入是要使權(quán)責(zé)邊界清晰化，治理過程簡(jiǎn)潔化，其關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在橫向部門之間與縱向?qū)蛹?jí)之間的自由流動(dòng)。其次，數(shù)字技術(shù)也可以為制度創(chuàng)新提供支持。數(shù)字技術(shù)的透明性、易監(jiān)督和可留痕等特征，可以幫助更好地執(zhí)行制度創(chuàng)新的成果。譬如，在創(chuàng)新“服務(wù)清單”制度后，數(shù)字技術(shù)既可以按照權(quán)力清單來構(gòu)建更為合理的工單分派機(jī)制，又可以通過設(shè)立反饋渠道對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景的質(zhì)量進(jìn)行全面評(píng)估。最后，流程再造需要與制度創(chuàng)新形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。制度創(chuàng)新提供的空間與流程再造提供的倒逼環(huán)境需要形成合力，才能夠?yàn)閼?yīng)用場(chǎng)景聚焦用戶體驗(yàn)提供壓力。

（三）統(tǒng)一推進(jìn)和因地制宜有機(jī)結(jié)合

在城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給過程中，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)面臨著一統(tǒng)體制和有效治理的張力，因此需要處理好統(tǒng)一推進(jìn)和因地制宜的關(guān)系。首先，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)需要處理好多重平臺(tái)的協(xié)同關(guān)系。從信息的對(duì)稱性角度來說，城市基層政府更適合承擔(dān)場(chǎng)景開發(fā)與創(chuàng)新的任務(wù)，但缺乏內(nèi)生性動(dòng)力，而市區(qū)平臺(tái)具有更強(qiáng)的能動(dòng)性。因此，在堅(jiān)持平臺(tái)和數(shù)據(jù)協(xié)同的基礎(chǔ)上，還需要堅(jiān)持場(chǎng)景共治，市級(jí)和區(qū)級(jí)平臺(tái)做好應(yīng)用場(chǎng)景的流程創(chuàng)新，街鎮(zhèn)側(cè)重應(yīng)用場(chǎng)景的內(nèi)容和界面創(chuàng)新。其次，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)要賦予基層政府和基層工作人員以自主性，可以通過設(shè)置例外情況和線下溝通等方式增強(qiáng)應(yīng)用場(chǎng)景的運(yùn)行靈活性。最后，建立敏捷的功能調(diào)適機(jī)制。應(yīng)用場(chǎng)景的調(diào)適實(shí)際上是開發(fā)者、決策者、基層工作人員和“用戶”形成應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)共同體的過程，基層工作人員和“用戶”的“場(chǎng)景畫像”必須通過建立制度化的渠道反饋到應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中。

（四）秩序維護(hù)和活力塑造有機(jī)結(jié)合

數(shù)字時(shí)代并非考驗(yàn)各級(jí)政府的技術(shù)研發(fā)能力，而是將新技術(shù)轉(zhuǎn)化為治理效能的應(yīng)用能力，即應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)能力［39］。目前各級(jí)政府的技術(shù)應(yīng)用還停留在服務(wù)監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，技術(shù)在公眾參與和社會(huì)組織等領(lǐng)域的應(yīng)用還比較薄弱。在繼續(xù)做好監(jiān)管和政府服務(wù)等秩序維護(hù)功能的同時(shí)，需要逐步提高活力塑造方面的技術(shù)應(yīng)用。首先，城市政府可以從制度環(huán)境尤其是考核層面引導(dǎo)區(qū)和街鎮(zhèn)在既有平臺(tái)上開發(fā)居民自治、公眾參與等模塊。城市政府可以在數(shù)據(jù)層面進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，按照區(qū)域構(gòu)建用戶畫像，鼓勵(lì)街鎮(zhèn)按照用戶畫像組織公眾參與和居民自治等活動(dòng)，形成虛擬數(shù)據(jù)和真實(shí)參與的相互補(bǔ)充。其次，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化公眾參與。街鎮(zhèn)層面可以搭建場(chǎng)景開發(fā)公眾咨詢委員會(huì)和場(chǎng)景開發(fā)共識(shí)論壇等協(xié)商平臺(tái)，借助公眾力量開展更具回應(yīng)性和代表性的場(chǎng)景分析。最后，需要提高應(yīng)用場(chǎng)景的集成度。當(dāng)應(yīng)用場(chǎng)景增加到一定數(shù)量后，需要對(duì)場(chǎng)景進(jìn)行層級(jí)處理，將能夠形成閉環(huán)的場(chǎng)景進(jìn)行集成整合，形成大場(chǎng)景+小場(chǎng)景的場(chǎng)景樹，以提高服務(wù)數(shù)字化供給的協(xié)同水平。

結(jié)語

基層公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給始終面臨著普遍化與個(gè)性化的協(xié)調(diào)難題，數(shù)字技術(shù)的介入往往被認(rèn)為增加了協(xié)調(diào)難度，因?yàn)樽裱?jiǎn)化邏輯的數(shù)字技術(shù)與復(fù)雜的基層社會(huì)事實(shí)之間存在著結(jié)構(gòu)性張力。從公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的角度來說，情境信息是影響基層公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的重要因素，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)供給本質(zhì)上是一種情境信息的獲取和再利用過程?；鶎庸卜?wù)的精準(zhǔn)供給難題實(shí)際上也是中國(guó)國(guó)家治理體制統(tǒng)一性和治理有效性張力在基層的具體映射?？梢钥吹?，體制統(tǒng)一性和治理有效性的張力在數(shù)字時(shí)代正在發(fā)生變化?？梢钥吹?，數(shù)字技術(shù)的介入一方面大大強(qiáng)化了國(guó)家穿透社會(huì)的能力，另一方面上級(jí)政府也具備了更具操作性的“縱向限權(quán)”條件。與之相似，數(shù)字技術(shù)的介入也為解決基層公共服務(wù)精準(zhǔn)供給難題提供了一種可能性。在這個(gè)意義上，高質(zhì)量的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)是對(duì)基層公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的一種調(diào)適和補(bǔ)充。應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的內(nèi)核是從用戶的屬性、任務(wù)以及所處的社會(huì)、物理和技術(shù)環(huán)境等角度理解用戶需求的復(fù)雜性，情境信息和個(gè)體需求結(jié)合在一起，就構(gòu)成了基層公共服務(wù)數(shù)字化供給的場(chǎng)景邏輯。在此背景下，場(chǎng)景分析的價(jià)值將更加凸顯，表現(xiàn)為場(chǎng)景治理可以成為數(shù)字時(shí)代國(guó)家建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力的重要載體，場(chǎng)景治理能力也就可能成為數(shù)字時(shí)代國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)的重要內(nèi)容。

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Inner Tension and Adaptation Path in the Digital Supply of

Urban Grassroots Public Service：

From the Perspective of Context

Fu Jianjun

Urban grassroots public service supply is entering the digital era.In the digital era，context is an important perspective for understanding urban grassroots public service supply.The digital supply includes four scenarios such as demand identification，technological innovation，interface operation and function adjustment，which are in conflict with the content standardization，subject departmentalization，responsibility localization and evaluation indexing.The context governance capability centered on tension adjustment will become an important dimension of urban government’s digital capability.In reality，the tension in demand identification，process innovation，operational flexibility，and social participation in the digital supply faces imbalance risks.In order to realize the organic integration of human and technology in the construction of application scenarios，it is necessary to handle four pairs of relationships，including problem discovery and value guidance，process reengineering and institutional innovation，unified promotion and adaptation to local conditions，order maintenance and vitality building.

Digital Transformation;Public Service Delivery;Application Scenario;Grassroots Governance

矯海霞