祁連山國家公園試點(diǎn)期間的管理與保護(hù)探討
——以肅南縣祁豐鄉(xiāng)為例

秦大河，秦春霞

（甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心祁豐自然保護(hù)站，甘肅 肅南 735015）

1 肅南縣祁豐鄉(xiāng)與祁連山國家公園位置關(guān)系地理位置

2017年6月，祁連山國家公園正式成為我國首批設(shè)立的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)之一。地理位置位于青海省、甘肅省交界，總面積5.02萬平方公里，其中，甘肅區(qū)域面積3.44萬平方公里，占國家公園總面積的68.5%。按行政區(qū)劃劃分，甘肅涉及酒泉、張掖、武威、金昌、蘭州5地級市的11個(gè)縣（區(qū)）及甘肅農(nóng)墾集團(tuán)山丹馬場。祁豐鄉(xiāng)隸屬甘肅省肅南縣，地處肅南縣西北面，南接青海省祁連縣、天峻縣，西連肅北縣，北靠酒泉市肅州區(qū)、嘉峪關(guān)市、玉門市。祁豐鄉(xiāng)位于河西走廊西部，祁連山北麓，東西長160公里，南北寬105公里，總面積10202平方公里。根據(jù)甘肅省林業(yè)和草原局《關(guān)于2020年文化旅游提升工程祁連山國家公園張掖分局界碑界樁項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》（甘林園函〔2020〕294號）祁豐鄉(xiāng)涉及祁連山國家公園面積923萬畝，占甘肅片區(qū)的18%。

2 在肅南縣祁豐鄉(xiāng)內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)管理對象

祁連山是我國西部生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，祁連山內(nèi)林、草、濕、湖、冰、沙和野生動植物是重點(diǎn)保護(hù)管理對象，祁連山國家公園重點(diǎn)保護(hù)各種生物資源的多樣性和自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的原真性、完整性。保護(hù)的資源主要有森林、草原、濕地、湖泊、冰川、野生動植物等。祁豐鄉(xiāng)境內(nèi)由于地殼運(yùn)動的強(qiáng)烈隆起與流水作用的急劇下切，形成了山高谷深，峰銳坡陡的地貌。相對高差2000米左右，大部分地區(qū)屬半濕潤和半干旱山地草原氣候區(qū)，復(fù)雜的地形和水文地質(zhì)條件，植被分布隨著海拔、氣候、土壤的變化，具有明顯的地域性和垂直分布特征，主要植被有祁連圓柏、青海云杉、錦雞兒、高山繡線菊、沙棘、珍珠、金露梅、萎陵菜、扁穗冰草、苔草、忍冬、蒿草、西北針茅、賴草、早熟禾、合頭草、蒙古蔥、堿韭等。主要藥材有羌活、大黃、雪蓮、黃芪、藏茵成、麻黃、蟲草等10多種。由于該區(qū)地域遼闊，且現(xiàn)有野生動物種類多為國家重點(diǎn)保護(hù)對象，因此，野生動物資源占有重要的位置。主要代表種類有雪豹、西藏野驢、白唇鹿、甘肅馬鹿、巖羊、獵隼、雪雞、藍(lán)馬雞、白頭鷂、蒼鷹、雀鷹和雉雞等。由于受地質(zhì)、地貌、氣候和天然植被的影響，野生動物的分布也具有垂直地帶性特征。

3 保護(hù)管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

以祁連山生態(tài)問題為切入點(diǎn)，把雪豹作為保護(hù)核心，借助祁連山生態(tài)環(huán)境問題整改為抓手，結(jié)合建設(shè)西部生態(tài)屏障為目標(biāo)，開展了國家公園體制試點(diǎn)。祁連山國家公園試點(diǎn)期間采用五級管理體制，即國家公園管理局(加掛于國家林草局)、祁連山國家公園管理局(加掛于國家林草局西安專員辦)、甘肅省管理局、管理分局、自然保護(hù)站。在甘肅省，公園范圍內(nèi)原有地方管理的保護(hù)站已全部上劃省局垂直管理，徹底解決了長期以來保護(hù)管理“兩張皮”的問題，這必將對建立統(tǒng)一高效的祁連山國家公園自然資源管理體制起到積極的助推作用。

4 保護(hù)管理方法與路徑

與此同時(shí)， 保護(hù)管理方法上利用先進(jìn)的科技手段，實(shí)現(xiàn)對祁連山國家公園內(nèi)資源、生態(tài)和環(huán)境的監(jiān)測。目前，國家公園區(qū)域內(nèi)局、站、點(diǎn)、重要卡口、道路之間的互聯(lián)互通，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程定位、可視化操控和監(jiān)督監(jiān)測。還通過遙感監(jiān)測、衛(wèi)片判讀等手段，開展資源督察和衛(wèi)片執(zhí)法等專項(xiàng)保護(hù)行動，對毀林、毀草、毀濕、開墾、采石挖砂、擅自修筑設(shè)施等各類破壞資源和生態(tài)環(huán)境的違法行為，進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，并形成了長效機(jī)制，有效地鞏固了祁連山生態(tài)環(huán)境整治成果。張掖、武威祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的208戶701名農(nóng)牧民已遷出。

5 保護(hù)管理存在的問題與短板

5.1 保護(hù)管理機(jī)制的問題分析

從試點(diǎn)結(jié)果看（祁連山國家公園試點(diǎn)當(dāng)前沒有獲得批準(zhǔn)），由于受到黨中央國務(wù)院對祁連山生態(tài)環(huán)境問題追責(zé)影響，政府有關(guān)部門在體制試點(diǎn)過程中堅(jiān)持“免責(zé)意識”，對試點(diǎn)工作畏手畏腳，缺乏敢試敢闖、敢為人先的“擔(dān)當(dāng)精神”。雖然高標(biāo)準(zhǔn)完成了生態(tài)環(huán)境整治任務(wù)，但國家公園管理體制和運(yùn)營機(jī)制仍然按照自然保護(hù)區(qū)模式進(jìn)行管理，甘青兩省形成了兩種不同的國家公園管理體制，兩種體制各有優(yōu)缺點(diǎn)，沒有做到國家編辦一個(gè)國家公園一套管理體制的要求。

5.2 管理權(quán)責(zé)不能有機(jī)統(tǒng)一

當(dāng)前國家公園管理體制實(shí)現(xiàn)了垂直管理，主要建立在林草行業(yè)部門，為外派和下設(shè)部門管理，地方政府參與國家公園管理沒有切入點(diǎn)和參與方式，與地方之間存在不利于協(xié)調(diào)、對接、參與配合地方政府建設(shè)的情況，地方政府建設(shè)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與祁連山國家公園建設(shè)發(fā)展沒有有機(jī)相融合在一起。現(xiàn)實(shí)中存在政府開發(fā)與公園保護(hù)存在博弈，缺少一個(gè)平衡支點(diǎn)和統(tǒng)籌規(guī)劃管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。地方政府的職責(zé)保障民生發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，由于肅南縣祁豐鄉(xiāng)68%的面積位于祁連山國家公園內(nèi)。導(dǎo)致與地方經(jīng)濟(jì)形成保護(hù)與發(fā)展的矛盾，所以地方政府參與度低，積極性不高。

5.3 基礎(chǔ)建設(shè)和資金渠道缺乏

長期以來，地方財(cái)政對國有林場資金投入有限，原國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后?；鶎颖Ｗo(hù)站由地方政府劃歸國家公園管理機(jī)構(gòu)管理后，國家公園基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和新建，在地方政府辦理立項(xiàng)和用地許可時(shí)困難重重。由于基礎(chǔ)設(shè)施得不到及時(shí)改善，基層人員工資中地方性津補(bǔ)貼缺乏穩(wěn)定的保障渠道，造成工資與地方同類人員相比減少的情況，國家公園體制試點(diǎn)沒有給基層工作人員帶來幸福感和獲得感。國家公園建設(shè)目前還沒有設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在一定程度上限制了國家公園體制試點(diǎn)工作的推進(jìn)。

6 保護(hù)管理路徑探索

明確公園管理機(jī)構(gòu)和地方政府的職責(zé)，融合和對接地方規(guī)劃與國家公園總體規(guī)劃，多渠道妥善解決國家公園內(nèi)原居民安置問題。通過國家公園設(shè)立，將現(xiàn)有地方政府行政區(qū)域內(nèi)的資源分為國家公園內(nèi)和外兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理層級。探索建立各地政府參與公園內(nèi)社會事務(wù)的管理。公園管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)保護(hù)職責(zé)，地方政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急救助等其他社會事務(wù)管理，并在政府機(jī)構(gòu)中明確國家公園聯(lián)系機(jī)構(gòu)，與國家公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行對接。對有一定教育基礎(chǔ)的原居民鼓勵開展生態(tài)旅游，從事訪客接待、自然教育和生態(tài)體驗(yàn)向?qū)Чぷ?，促進(jìn)國家公園和地方融合發(fā)展。

7 保護(hù)管理策略與措施分析

針對祁連山國家公園試點(diǎn)期間的突出問題，要在頂層設(shè)計(jì)、細(xì)化管理、協(xié)調(diào)發(fā)展、健全法制等4個(gè)方面，采取實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，大膽嘗試。一是要構(gòu)建一條權(quán)屬清晰分級管理的責(zé)任清單，確定國家公園管理主體責(zé)任，合理劃定部門與地方的權(quán)責(zé)和職責(zé)。二是細(xì)化管理，妥善解決國家公園試點(diǎn)期間的突出問題和歷史遺留問題。三是地方政府的各項(xiàng)規(guī)劃，涉及到國家公園范圍的要與國家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)。四是盡快制定國家公園保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)國家公園管理有法可依。