銅仁市生態(tài)護(hù)林員現(xiàn)狀及策略探討

張金華

（銅仁市林業(yè)局，貴州 銅仁 554300）

0 引言

生態(tài)護(hù)林員政策是踐行“兩山”理論、貫徹落實生態(tài)文明思想的一場生動實踐，取得了脫貧增收與生態(tài)保護(hù)雙贏的成效。生態(tài)護(hù)林員作為保護(hù)森林資源的森林衛(wèi)士，是林草資源管護(hù)的前哨屏障，是全面推行落實林長制的重要舉措，在促進(jìn)林草資源保護(hù)、鞏固拓展脫貧攻堅成果等方面發(fā)揮了重要作用，是林業(yè)有害生物防治和森林火災(zāi)撲救的重要力量。分析全市脫貧人口生態(tài)護(hù)林員管護(hù)現(xiàn)狀和面臨的問題，積極探索補助標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲聯(lián)動機(jī)制，合理優(yōu)化指標(biāo)數(shù)量，著力提升隊伍整體素質(zhì)，努力建設(shè)能力適應(yīng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、隊伍穩(wěn)定的林草資源一線管護(hù)隊伍，對保護(hù)森林資源，守護(hù)綠水青山，促進(jìn)貴州生態(tài)文明建設(shè)和銅仁綠色發(fā)展具有重要意義。

1 銅仁市脫貧人口生態(tài)護(hù)林員基本情況

1.1 生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)

全市共有脫貧人口生態(tài)護(hù)林員18863 人（簡稱“生態(tài)護(hù)林員”）。其中中央財政指標(biāo)8513 人，占全省中央指標(biāo)72265 人的11.78%；省級指標(biāo)10350 人，占全省省級指標(biāo)90049 人的11.49%。自2016 年開始實施生態(tài)護(hù)林員政策以來，全市指標(biāo)逐年增加，其中2016 年2280 人，2017 年 新 增3651 人，2018 新 增1260 人，2019 年新增10922 人，2020 年新增750 人，2021 年來的3 年指標(biāo)數(shù)均為18863 人。銅仁市生態(tài)護(hù)林員聘用情況如表1 所示。

1.2 選聘程序及人員結(jié)構(gòu)

生態(tài)護(hù)林員選聘堅持精準(zhǔn)自愿、公開公正、規(guī)范管理的原則，基本程序包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布選聘公告，向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站申報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對申報材料進(jìn)行審核初選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織對擬聘人員考察，評審組評定，擬聘名單公示，聘用等7 個環(huán)節(jié)，實行一年一聘、進(jìn)退動態(tài)管理。從全市生態(tài)護(hù)林員聘用情況分析，年齡以46～60 歲為主，占比達(dá)61.44%；60 歲以上的占5.87%，均為續(xù)聘人員。文化程度普遍為初中、小學(xué)及以下，占比高達(dá)95.55%，還有1.54%的人群未上過學(xué)，接受教育程度不足。性別以男性為主，占比79.49%。家庭人口主要為3～5 人，占比達(dá)63.24%。

1.3 考核管理

全市生態(tài)護(hù)林員實行“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”的管理原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用，林業(yè)站負(fù)責(zé)日常管理，村級靈活運用，確保全市森林管護(hù)率達(dá)100%。各地根據(jù)實際情況制定考核管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站按考核辦法及管護(hù)協(xié)議內(nèi)容，結(jié)合電話調(diào)度、微信工作群分享巡護(hù)現(xiàn)場水印照片及巡護(hù)APP 使用等，按月對生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行考核管理，并根據(jù)月考核和年度綜合考核結(jié)果按月發(fā)放管護(hù)補助費，對不能勝任管護(hù)工作的，按照解聘程序依規(guī)實行解聘，以確保每名護(hù)林員履職盡責(zé)到位。

1.4 實施成效

生態(tài)護(hù)林員主要職責(zé)就是對管護(hù)區(qū)域的森林資源進(jìn)行日常巡護(hù)，包括林業(yè)有害生物防治、森林資源管護(hù)、森林防火宣傳等多個方面。通過生態(tài)護(hù)林員政策的實施。①持續(xù)帶動18863 戶家庭年均增收1 萬元，惠及人數(shù)7 萬余人，為鞏固脫貧成果發(fā)揮積極作用。②森林資源得到有效保護(hù)，生態(tài)環(huán)境得到有效改善，人民群眾美好生活需要滿足能力不斷提升。③生態(tài)護(hù)林員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平得到進(jìn)一步提升，部分人員甚至從生活困難群眾變成了當(dāng)?shù)氐拿撠氈赂粠ь^人，榜樣作用持續(xù)發(fā)力，增強了群眾熱愛自然、保護(hù)珍稀動物、創(chuàng)建綠色家園等生態(tài)意識，提升了社會生態(tài)文明程度[1]。

2 存在的問題

2.1 隊伍整體素質(zhì)較低，信息化管理乏力

生態(tài)護(hù)林員類公益性崗位政策的實施往往被當(dāng)成脫貧成果鞏固的途徑，而忽略了生態(tài)護(hù)林員這個崗位的根本任務(wù)[2]，在生態(tài)護(hù)林員的選聘過程中側(cè)重于幫扶需求考慮，因此造成生態(tài)護(hù)林員隊伍普遍存在文化程度低、年齡偏大、技術(shù)水平不高、工作能力不突出、在群眾中號召力不強、認(rèn)可度不高等現(xiàn)象，制約了智能化管理水平提升。

從2021 年全市生態(tài)護(hù)林員選續(xù)聘情況看，全市年齡46 歲以上有12696 人，占比67.3%，年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，學(xué)習(xí)能力較弱，綜合技能不強；文化程度為文盲或半文盲的290 人，小學(xué)及初中的有18024 人，高中及以上的僅有549 人，隊伍整體接受教育程度不高，造成部分人員巡護(hù)記錄填寫、信息填報、巡護(hù)區(qū)域表述等不規(guī)范、不全面。部分人員無智能手機(jī)，或?qū)χ悄苁謾C(jī)的操作使用不熟悉，使用生態(tài)護(hù)林員巡護(hù)APP 填報巡護(hù)工作情況、上報發(fā)生事件困難，身份證號碼、“一卡通”卡號等信息填報錯誤，需多次采集修改，影響了信息化管理效率。

2.2 經(jīng)費投入不足，保障體系不完善

（1）管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)低。我市生態(tài)護(hù)林員除每人每年1 萬元的管護(hù)補助外，無其他補貼性經(jīng)費，管護(hù)報酬與當(dāng)前的物價水平相比相對偏低，且從2021 年開始，貴州省鄉(xiāng)村公益性崗位堅持“一人一崗一補貼”原則，在崗人員不得同時兼職其他公益性崗位，不能享受其他公益性補貼，造成了生態(tài)護(hù)林員隊伍的人才流失，影響了隊伍穩(wěn)定性。在2021 年的全市生態(tài)護(hù)林員崗位動態(tài)排查中，崗位變動主要原因為外出務(wù)工自愿離職，占變動總?cè)藬?shù)的76.38%，其他原因還有易地扶貧搬遷、考核不合格、去世等。

（2）業(yè)務(wù)開支、社會保險及設(shè)備購置等費用尚未配套。目前，除意外傷害及見義勇為險投保工作由省統(tǒng)一安排外，廣大護(hù)林人員呼吁最高、最關(guān)心的養(yǎng)老保險沒有配套優(yōu)惠支持。巡護(hù)過程中產(chǎn)生的燃油費、通話費等業(yè)務(wù)費用都是由生態(tài)護(hù)林員自行開支。因經(jīng)費緊缺，專業(yè)標(biāo)志性巡護(hù)交通工具、宣傳設(shè)備、防護(hù)服裝、水壺藥包等裝備沒有統(tǒng)一購置，影響了群眾配合度、宣傳效果及巡護(hù)職能的發(fā)揮。

（3）部分地方財政困難，造成了生態(tài)護(hù)林員管護(hù)補助發(fā)放不及時的現(xiàn)象。

2.3 績效獎勵不突出，監(jiān)督管理不完善

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站對日常巡護(hù)情況監(jiān)督以微信群調(diào)度為主，實地對履職情況及管護(hù)成效抽查較少，得分扣分體系具體細(xì)化不夠，造成了考勤制度、巡護(hù)工作等方面監(jiān)督管理不到位、檔案資料歸檔不完善、獎懲激勵制度落實不及時的現(xiàn)象，部分人員甚至形成“吃大鍋飯”的固化模式，工作責(zé)任意識得不到提升。

（2）生態(tài)護(hù)林員每人每年400 元的績效補助，占總管護(hù)補助資金的比例僅為4%，績效獎勵資金占比過低，個人管護(hù)成效的好壞對于生態(tài)護(hù)林員取得預(yù)期報酬的影響微乎其微，這對于大多數(shù)生態(tài)護(hù)林員而言缺乏有效的激勵作用[3]，對生態(tài)激發(fā)護(hù)林員的自主能動性不足。

2.4 聯(lián)動管理系統(tǒng)應(yīng)用不足，網(wǎng)格化實現(xiàn)不夠

聯(lián)動管理系統(tǒng)是林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)的重要組成部分，巡護(hù)APP 的開發(fā)和啟用，為推進(jìn)生態(tài)護(hù)林員精細(xì)化、信息化、規(guī)范化和網(wǎng)格化管理提供了有力支撐。在推廣應(yīng)用中，因生態(tài)護(hù)林員素質(zhì)參差不齊，造成巡護(hù)APP 上線率低，對需填報的自然災(zāi)害、違法行為、培訓(xùn)記錄等推廣應(yīng)用不足。同時也造成了其他監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)填報、提交、審核出現(xiàn)缺項和差錯，各系統(tǒng)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)填報不規(guī)范和不及時等情況發(fā)生，影響了系統(tǒng)功能發(fā)揮。

3 策略

3.1 調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化生態(tài)護(hù)林員隊伍

2022 年中央一號文件提出要對生態(tài)護(hù)林員政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。因此，在優(yōu)先選聘脫貧人口的基礎(chǔ)上，必須統(tǒng)籌整合資源，優(yōu)化護(hù)林隊伍。①合理調(diào)整選聘范圍。結(jié)合森林管護(hù)、鞏固脫貧攻堅成果需求，注重履職能力，探索明確一定比例指標(biāo)擴(kuò)大選聘范圍，突破脫貧人口限制。②適當(dāng)提高選聘標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)生態(tài)護(hù)林隊伍向?qū)I(yè)化半專業(yè)化方向發(fā)展，可適當(dāng)增加巡護(hù)日志書寫、智能設(shè)備使用、巡護(hù)APP 操作等標(biāo)準(zhǔn)，對工作職責(zé)、福利待遇、激勵機(jī)制等進(jìn)行提升和明確。③促進(jìn)多元化發(fā)展。堅持“志”“智”相結(jié)合，積極推進(jìn)護(hù)林隊伍參與森林質(zhì)量提升、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林草基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等林業(yè)工作，制定利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建設(shè)一支扎根鄉(xiāng)村、一定數(shù)量、基礎(chǔ)牢靠的基層資源保護(hù)力量[4]，保持隊伍的連續(xù)性、穩(wěn)定性，推動林草管護(hù)隊伍一體化建設(shè)。

3.2 增加經(jīng)費投入，逐步健全保障體系

（1）探索建立鄉(xiāng)村公益性崗位待遇與物價上漲聯(lián)動機(jī)制，提高管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)，吸納“精兵強將”，提升隊伍整體素質(zhì)。

（2）配套落實工作經(jīng)費。積極探索建立生態(tài)護(hù)林員安全保障機(jī)制，追加生態(tài)護(hù)林員配套工作經(jīng)費，制定經(jīng)費管理辦法，明確資金來源渠道、配套落實方式、使用對象及范圍、監(jiān)管檢查機(jī)制。工作經(jīng)費可采取從補助資金或森林防火等相關(guān)專項資金中按一定比例列支，或者按生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)數(shù)采取上級下達(dá)或各級按比例配套的方式落實，主要用于配備必要的燃油費、通信設(shè)備費和必要藥品、業(yè)務(wù)培訓(xùn)及社會保險等。

（3）拓寬資金渠道。充分統(tǒng)籌森林防火、林業(yè)有害生物防治、公益林管理、天然林保護(hù)、天然商品林停伐管護(hù)等項目資金，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，用于生態(tài)護(hù)林員管理工作。積極探索建立生態(tài)保護(hù)與森林生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)關(guān)聯(lián)機(jī)制，多渠道籌措資金，鼓勵協(xié)調(diào)社會組織及保險機(jī)構(gòu)等健全生態(tài)護(hù)林員保險捐贈及補貼方式，解決后顧之憂。

3.3 強化結(jié)果運用，完善考核長效機(jī)制

（1）細(xì)化考核內(nèi)容。生態(tài)護(hù)林員管理情況已納入全國林長制督查考核工作范疇，創(chuàng)新完善生態(tài)護(hù)林員的日常監(jiān)督管理方式，采取工作成效得分+生態(tài)護(hù)林員相互民主測評得分的方式，細(xì)化考核指標(biāo)，明確每項考核內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn)，完善常態(tài)化監(jiān)督考核制度和績效考評量化指標(biāo)體系。

（2）提高績效補助資金比例，實行報酬差別化機(jī)制，強化考核結(jié)果在補助資金發(fā)放、續(xù)聘等方面的運用，更好發(fā)揮和提升生態(tài)護(hù)林員履職盡責(zé)主動性。

（3）進(jìn)一步壓實各級在管理及監(jiān)督考核中的職責(zé)，加強選續(xù)聘、協(xié)議簽訂、崗位職責(zé)、考核評分等各階段的制度建設(shè)及檔案管理，確保每個管理層面都有精準(zhǔn)的檔案資料，每個環(huán)節(jié)都有完整、詳細(xì)的印證資料[5]。逐步推進(jìn)規(guī)范化、精細(xì)化管理水平。

3.4 加強培訓(xùn)監(jiān)督，扎實促進(jìn)聯(lián)動系統(tǒng)推廣應(yīng)用

（1）要采取集中培訓(xùn)、現(xiàn)場教學(xué)、一對一跟蹤教學(xué)等形式深入開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保生態(tài)護(hù)林員正確登錄、使用巡護(hù)APP，熟悉智能日志、考勤、事件上報、查看護(hù)林地圖、通知公告等基本操作。

（2）深入分析研究聯(lián)動管理系統(tǒng)各模塊功能，優(yōu)化推進(jìn)生態(tài)護(hù)林員間的信息聯(lián)動，避免信息重復(fù)錄入，高質(zhì)量實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)動共享。

（3）壓實責(zé)任，開展“雙向”考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為每名生態(tài)護(hù)林員明確一名工作人員作為巡護(hù)APP 指導(dǎo)員，年底對生態(tài)護(hù)林員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)人員開展雙向年度考核，全面促進(jìn)生態(tài)護(hù)林員安裝、登錄、推廣應(yīng)用巡護(hù)APP。

（4）采取隨機(jī)電話抽查、日通報、實時提醒、上門服務(wù)等形式加大督促指導(dǎo)力度，確保全面準(zhǔn)確掌握生態(tài)護(hù)林員巡護(hù)動態(tài)情況，對不上線和異常上線生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行電話調(diào)查，分析原因，制定解決方案，全面發(fā)揮聯(lián)動管理系統(tǒng)在生態(tài)護(hù)林員管理過程中的作用。

3.5 落實目標(biāo)責(zé)任，促進(jìn)護(hù)林管理網(wǎng)格化落細(xì)落實

充分結(jié)合林長制與生態(tài)護(hù)林員網(wǎng)格化管理，研究制定生態(tài)護(hù)林員網(wǎng)格化管理辦法，健全完善“省-市-縣-鄉(xiāng)-村-生態(tài)護(hù)林員”六級包干網(wǎng)格化管理責(zé)任機(jī)制。結(jié)合生態(tài)護(hù)林員協(xié)議簽訂、巡護(hù)APP 使用與聯(lián)動管理系統(tǒng)融合情況，綜合考慮管護(hù)面積大小、管護(hù)難度、安全等級等因素，科學(xué)合理劃定管護(hù)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，調(diào)整管護(hù)區(qū)域的合理性，按照“一格一人”及重點區(qū)域、重要時段織密“護(hù)林網(wǎng)格”方式劃定區(qū)域，在年度森林管護(hù)方案和聯(lián)動管理系統(tǒng)同步進(jìn)行明確劃分，確保管護(hù)區(qū)“不重、不漏、全覆蓋”。進(jìn)一步完善巡護(hù)路線和打卡點設(shè)置，加強約束，不允許應(yīng)付式完成打卡任務(wù)，強調(diào)機(jī)動巡查，要求從點到面放大巡查，確保及時發(fā)現(xiàn)火情、破壞森林資源等問題，持續(xù)推進(jìn)林草資源保護(hù)責(zé)任落細(xì)落實，促進(jìn)林草資源網(wǎng)格化管理。

4 結(jié)語

我市在生態(tài)護(hù)林員管理上，嚴(yán)格執(zhí)行選聘和續(xù)聘要求，注重業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn)，嚴(yán)格管護(hù)區(qū)域、管護(hù)任務(wù)、管護(hù)目標(biāo)、考核制度和獎懲制度等方面責(zé)任和制度落實，確保全面履職到位，在保護(hù)森林資源、提升森林質(zhì)量、促進(jìn)穩(wěn)定增收、強化宣傳引導(dǎo)、推動鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面發(fā)揮了重要作用。全面總結(jié)全市生態(tài)護(hù)林員管理經(jīng)驗和成效，切實摸清生態(tài)護(hù)林員數(shù)量、類別和隊伍建設(shè)基本情況，認(rèn)真分析管護(hù)過程中存在的問題，逐項提出有效的解決措施，切實推廣全國生態(tài)護(hù)林員聯(lián)動管理系統(tǒng)應(yīng)用，逐步實現(xiàn)生態(tài)護(hù)林員信息化、規(guī)范化、精細(xì)化管理，能有效促進(jìn)生態(tài)護(hù)林員作用的發(fā)揮，對推動實現(xiàn)林草資源網(wǎng)格化管理，強化林草資源保護(hù)和林草治理基層力量建設(shè)，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接具有十分重要的意義。