城市群治理體系構(gòu)建中條塊協(xié)同的法治因應(yīng)

摘?要

城市群是現(xiàn)代化進(jìn)程中涌現(xiàn)的新型治理單元，也是國(guó)家治理體系中最富活力的區(qū)域組成。城市群的本質(zhì)屬性是空間集聚性和關(guān)聯(lián)互惠性，其法理特質(zhì)呈現(xiàn)為城市群內(nèi)的各類主體權(quán)利擁擠和新興權(quán)利蓬發(fā)。依托中國(guó)地方治理的條塊結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，空間集聚性所引致的權(quán)利擁擠需要條條的依法疏解，關(guān)聯(lián)互惠性催生的權(quán)利活躍也有待塊塊的依法協(xié)作。目前，城市群既有的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制尚不成熟，執(zhí)法協(xié)作機(jī)制尚不完備，司法聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制尚不健全。這既需要條條牽頭的充分激勵(lì)機(jī)制，也需要塊塊互動(dòng)的有效合作機(jī)制。城市群治理體系的構(gòu)建離不開“榫卯”結(jié)構(gòu)的條塊協(xié)同，具體應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)依法推進(jìn)。

關(guān)鍵詞?城市群?區(qū)域法治發(fā)展?條塊關(guān)系?法治協(xié)同

一、引言

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)是高質(zhì)量發(fā)展。面對(duì)人口眾多、地域遼闊、超大規(guī)模的國(guó)情，高質(zhì)量發(fā)展意味著多元而富有層次的治理單元疊加推進(jìn)。從空間維度審視中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程，可架構(gòu)出“鄉(xiāng)村振興—特色小鎮(zhèn)—縣域載體的城鎮(zhèn)化—市域社會(huì)治理—大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展—中心城市—都市圈—城市群—區(qū)域”的遞進(jìn)組合型區(qū)域治理體系。其中，城市群既是地方治理實(shí)踐繞不過(guò)去的單元構(gòu)成，又是驅(qū)動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的潛能載體，集聚了人口、資金、科技等規(guī)模紅利

全球57%的專利、43%的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及56%的最有影響力的科學(xué)家聚集于世界十大城市群。參見：Su?S，?Liu?Z，?Xu?Y，?et?al.?Chinas?MegaRegion?Policy：?Performance?Evaluation?Framework，Empirical?Findings?and?Implications?for?Spatial?Polycentric?Governance［J］.?Land?Use?Policy，2017，63（April）：119.。而中國(guó)地方層級(jí)管轄體制是條塊互嵌的治理結(jié)構(gòu)：條條，代指從中央到基層縱向治理的職能分工，主要表現(xiàn)為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)所轄職能的垂直管理，具有組織化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的特征；塊塊，則代指各級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的綜合性區(qū)域治理，主要由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)黨政承擔(dān)所在層級(jí)治理的主體責(zé)任，呈現(xiàn)地方性、綜合性和創(chuàng)造性的治理特征。城市群的發(fā)展勢(shì)必跨越不同層級(jí)地方主政機(jī)關(guān)的管轄邊界，既有縱向行政層級(jí)的跨層，又有橫向行政轄區(qū)的跨界，這對(duì)地方治理的條塊結(jié)構(gòu)提出優(yōu)化協(xié)同的要求。

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第80條規(guī)定了“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”《中華人民共和國(guó)立法法》（簡(jiǎn)稱《立法法》）第83條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。”這些規(guī)定為跨區(qū)域合作提供了法律依據(jù)，“區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”和“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”的提出，也為規(guī)模越來(lái)越大的城市群治理進(jìn)一步促進(jìn)高效能的條塊協(xié)同機(jī)制提供了方向指引。如何在法理上厘清城市群治理體系的構(gòu)建本質(zhì)及法治挑戰(zhàn)，并作出有效回應(yīng)，成為本文的核心關(guān)切。

二、城市群治理體系構(gòu)建所面臨的法治挑戰(zhàn)

城市是技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)分工與發(fā)展的結(jié)果，城市群的現(xiàn)代生成源于市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)是城市群內(nèi)生的動(dòng)力，合作是城市群發(fā)展的基礎(chǔ)。城市群高質(zhì)量發(fā)展取決于競(jìng)爭(zhēng)與合作的良性互動(dòng)，而競(jìng)爭(zhēng)與合作之間的固有張力需要借助條塊協(xié)同加以調(diào)處。

（一）城市群域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)與合作的張力

任何主體的意志行為都有目的，“競(jìng)爭(zhēng)的目的是獲得優(yōu)勢(shì)和發(fā)展”

江雪松.國(guó)家治理體系中的區(qū)域法治發(fā)展類型學(xué)分析［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，?2017（4）：?4142.，合作的目的是互惠和發(fā)展。因而在發(fā)展的意義上，競(jìng)爭(zhēng)和合作得以關(guān)聯(lián)并兼容，二者均強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中獲益

競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為雙方或多方主體在發(fā)展中追求自身的優(yōu)勢(shì)地位，不考慮是否損人利己；而合作表現(xiàn)為在發(fā)展中追求互惠共贏，結(jié)果是雙方或多方獲益，避免出現(xiàn)受損方。。這也是城市群內(nèi)各市域相互競(jìng)爭(zhēng)又得以成“群”的重要原因。競(jìng)爭(zhēng)的方式可分為和平與非和平兩類，和平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)蘊(yùn)合作，非和平競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出激烈對(duì)抗并導(dǎo)致互損和無(wú)序。前者能夠納入法治軌道，后者往往偏離法治軌道。因此，城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)是在法治軌道上推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)下的合作”、保持“合作中的競(jìng)爭(zhēng)”?！案?jìng)爭(zhēng)有利于激發(fā)人的創(chuàng)新精神和發(fā)展?jié)撃堋?/p>

鄭智航.法律內(nèi)在邏輯的基調(diào)演變［M］.北京：法律出版社，?2012：?68.，而合作有助于搭建法治框架，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)由權(quán)利話語(yǔ)表達(dá)并實(shí)現(xiàn)權(quán)利互惠。

城市群的人口、資金、信息、技術(shù)、知識(shí)等要素基于市場(chǎng)需求形成規(guī)模性集聚，并在特定空間內(nèi)趨向高頻次地流動(dòng)與聯(lián)通，這在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱為“價(jià)值流”?！皟r(jià)值流”具有強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)城市群域內(nèi)基于行政區(qū)劃的各城市的既有建制管轄界限一定程度上會(huì)被“價(jià)值流”沖淡。而在當(dāng)前的條塊治理結(jié)構(gòu)中，直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市的行政等級(jí)，對(duì)應(yīng)了人才、土地、資本和技術(shù)等資源在相應(yīng)層級(jí)塊塊中所獲得的統(tǒng)籌權(quán)限。不同層級(jí)的市域權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，不可避免地遭受“價(jià)值流”沖擊。相對(duì)于一般城市或傳統(tǒng)區(qū)域，城市群的“價(jià)值流”使得各層級(jí)塊塊更為敏銳地感知經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息并反饋給上級(jí)條條，這給條塊結(jié)構(gòu)帶來(lái)新的沖擊和轉(zhuǎn)型期待。城市群呈現(xiàn)出獨(dú)有的空間集聚性和關(guān)聯(lián)互惠性，其治理體系的構(gòu)建也成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的新型單元標(biāo)識(shí)，被期待在化解職能抵牾、政出多門、執(zhí)行梗阻等地方治理痼疾方面作出先行探索。

（二）空間集聚性帶來(lái)權(quán)利擁擠

人的生存、生活、生產(chǎn)都在一定的空間內(nèi)進(jìn)行，空間也因人類的活動(dòng)具有了社會(huì)意義。城市的本質(zhì)是人和資源在有限空間內(nèi)的高度集聚與協(xié)同。城市空間的人口聚居密集、規(guī)模大但異質(zhì)性強(qiáng)，社會(huì)聯(lián)系的主要紐帶是契約和法律。較大規(guī)模的城市會(huì)成為區(qū)域中心，形成“社會(huì)的權(quán)力支配地和信息發(fā)源地”

夏建忠.城市社會(huì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：19.，中心城市的周邊區(qū)域在受到輻射、發(fā)生緊密聯(lián)系之后也會(huì)向城市化邁進(jìn)，進(jìn)而形成都市圈。都市圈的規(guī)模有大有小，但都功能完備，由“中心城市連帶其輻射范圍的周邊城市構(gòu)成一個(gè)個(gè)多中心、多層次、多網(wǎng)絡(luò)大中小城市集聚的城市體系”

張學(xué)良，陸銘，潘英麗，主編.空間的聚集：中國(guó)的城市群與都市圈發(fā)展［M］.上海：格致出版社，2020：9596.。如果都市圈相互之間在空間上有所聯(lián)結(jié)，便形成了包含著若干都市圈的城市群。城市群的區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系緊密、功能互補(bǔ)、交通一體化程度高，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的空間集聚性。城市群的空間集聚性表現(xiàn)為流動(dòng)性、聯(lián)系性和穿透性，內(nèi)部有著較強(qiáng)協(xié)同性，外部則呈現(xiàn)較大規(guī)模性。城市群的“群”是引領(lǐng)現(xiàn)代化發(fā)展的新空間，立足市域又超越市域，跨越了既定的城市行政區(qū)劃，是法治必須認(rèn)真對(duì)待的區(qū)域空間。

城市群域內(nèi)每個(gè)社會(huì)主體都不可避免地面臨著區(qū)域空間集聚所帶來(lái)的權(quán)利擁擠難題。所謂權(quán)利擁擠，是指空間集聚雖然帶來(lái)要素集中、資源疊加，卻仍然不能滿足這一空間內(nèi)不同權(quán)利主體多樣化需求的現(xiàn)象。比如，交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)接不足、生態(tài)環(huán)境惡化等。城市群的空間集聚性在法治軌道上需要“權(quán)力—權(quán)利”互動(dòng)框架的回應(yīng)。權(quán)利擁擠的背后是資源的市場(chǎng)配置緊張或失衡，這會(huì)對(duì)條塊既有權(quán)力結(jié)構(gòu)形成較大沖擊。權(quán)利擁擠因而很容易升級(jí)為權(quán)利摩擦、權(quán)利糾紛乃至權(quán)利沖突，這些問(wèn)題僅僅依賴權(quán)利主體之間的自我調(diào)適是不夠的，必須經(jīng)由條塊權(quán)力的法治重構(gòu)才能化解。譬如，中央設(shè)立雄安新區(qū)以及北京城市副中心的建設(shè)，都可視為通過(guò)條塊權(quán)力結(jié)構(gòu)重組紓解京津冀協(xié)同發(fā)展中權(quán)利擁擠的典型。以城市群為單位的“塊狀”區(qū)域空間集聚在治理實(shí)踐中上升為一種新型的國(guó)家治理單元

楊龍，米鵬舉.城市群何以成為國(guó)家治理單元［J］.行政論壇，?2020（1）：?120129.，法治對(duì)國(guó)家這一治理尺度重構(gòu)的回應(yīng)尚未到位，國(guó)家公權(quán)力在“自上而下”的條條實(shí)施過(guò)程中能夠有效匯聚治理效能，但橫向塊塊的協(xié)同協(xié)作還有增進(jìn)空間。

（三）關(guān)聯(lián)互惠性引發(fā)權(quán)利活躍

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展走勢(shì)，在城市群中表現(xiàn)得更為清晰。信息化技術(shù)普及、數(shù)字社會(huì)崛起和快速交通系統(tǒng)的建設(shè)凸顯出城市群的空間“不僅是事物存在和運(yùn)動(dòng)的場(chǎng)所，也是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)實(shí)踐的表達(dá)載體和產(chǎn)物”

靳文輝.空間正義實(shí)現(xiàn)的公共規(guī)制［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2021（9）：92.?？臻g內(nèi)權(quán)利擁擠也表明新的社會(huì)關(guān)系層出不窮，法律未必能及時(shí)予以準(zhǔn)確回應(yīng)。城市群域內(nèi)各類主體交往愈加頻繁、聯(lián)系更加緊密，既可能囿于權(quán)利擁擠而加劇摩擦，也可能因互惠需求更多而使權(quán)利更加活躍。關(guān)聯(lián)互惠性有助于超越某個(gè)市域行政區(qū)劃進(jìn)而實(shí)現(xiàn)物理空間資源、信息資源、制度資源、應(yīng)急資源的均衡配置和優(yōu)化升級(jí)，更進(jìn)一步地創(chuàng)造出新科技、新業(yè)態(tài)并催生出新興權(quán)利。就各類權(quán)利主體而言，權(quán)利活躍是基于市場(chǎng)活躍、科技創(chuàng)新而產(chǎn)生的尚未被法律確認(rèn)和體現(xiàn)的利益需求?！俺鞘腥旱男纬墒嵌嘣嬷黧w在一定區(qū)域范圍的集聚，集聚的根本是因?yàn)橛惺找嬖黾拥膭?dòng)力，這其實(shí)就是不同利益主體圍繞利益的相互作用過(guò)程”

王玉海，宋逸群.共享與共治：中國(guó)城市群協(xié)同治理體系建構(gòu)［J］.開發(fā)研究，?2017（6）：4.?！岸骊P(guān)系的變化必然要在相應(yīng)的法律制度中以法律權(quán)利和法律義務(wù)的制度設(shè)計(jì)來(lái)表達(dá)和體現(xiàn)。這種由社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系的變化，從而相應(yīng)地帶來(lái)法律權(quán)利的發(fā)展變化，當(dāng)然也必然會(huì)有一些新興權(quán)利產(chǎn)生，這可能也是所有新興權(quán)利產(chǎn)生的根本性的動(dòng)因?！?/p>

姚建宗.新興權(quán)利研究［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，?2011：13.

城市群作為國(guó)家或區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，也是“新興權(quán)利得以生成的廣闊地帶”

謝暉.論新興權(quán)利的一般理論［J］.法學(xué)論壇，?2022（1）：50.，域內(nèi)大中小城市作為價(jià)值流動(dòng)、要素循環(huán)和社會(huì)空間生產(chǎn)的節(jié)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)合理應(yīng)對(duì)各利益主體的交往、分工、合作、競(jìng)爭(zhēng)等?；诔鞘兄卫淼男枰⒆阒卫碇黧w和利益主體間的“權(quán)力—權(quán)利”框架回應(yīng)，大中小城市呈現(xiàn)出建立在統(tǒng)一大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的關(guān)聯(lián)互惠性，市域之間持續(xù)互動(dòng)共聯(lián)、互濟(jì)共建、互惠共享、互利共贏，形成對(duì)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指基于行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)，即以行政區(qū)為空間單元組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相對(duì)獨(dú)立，自成體系。國(guó)家自上而下的政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和各級(jí)行政區(qū)政府激烈競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間特征，也成了城市群一體化發(fā)展與治理的難題。的超越。這必然帶來(lái)了條塊權(quán)力主體在城市群治理體系中的權(quán)重變化。當(dāng)然，“權(quán)力—權(quán)利”框架以城市群域內(nèi)各利益主體權(quán)利活躍所呈現(xiàn)出的“權(quán)利—權(quán)利”的互動(dòng)邏輯為基礎(chǔ)，以促進(jìn)形成塊塊之間橫向合作、平等溝通、自治為主的權(quán)利活躍。

（四）權(quán)利擁擠與權(quán)利活躍帶來(lái)的挑戰(zhàn)

如前所述，城市之所以成“群”，源于其自身的空間集聚性和關(guān)聯(lián)互惠性。但是，空間集聚性并不必然導(dǎo)向關(guān)聯(lián)互惠性，當(dāng)城市群域內(nèi)權(quán)利主體空間集聚超過(guò)市域治理能力的臨界點(diǎn)時(shí)，反而很容易導(dǎo)致權(quán)利擁擠，相應(yīng)的“權(quán)力—權(quán)利”框架也會(huì)呈現(xiàn)出城市群域內(nèi)條塊權(quán)力層疊復(fù)加，這需要依據(jù)《地方組織法》構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制加以疏解。區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城市群“價(jià)值流”，以條塊結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)引導(dǎo)各權(quán)利主體加強(qiáng)關(guān)聯(lián)互惠，更好回應(yīng)城市群各類權(quán)利主體的權(quán)利活躍狀態(tài)。

條條和塊塊這兩個(gè)互嵌的治理系統(tǒng)，在城市群治理中存在著事實(shí)上的條塊分割，某些區(qū)域還會(huì)出現(xiàn)條塊的治理權(quán)限劃分不清，從而引致條塊間內(nèi)耗，以至于不能很好地應(yīng)對(duì)城市群權(quán)利活躍及新興權(quán)利涌現(xiàn)，甚至很難抑制條塊自身作為權(quán)力主體的自利性。唯有法治，尤其是立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域的條塊協(xié)同，才能對(duì)此作出固根本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的應(yīng)對(duì)。目前，城市群區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制尚不成熟，執(zhí)法協(xié)作機(jī)制尚不完備，司法聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制尚不健全。

一是協(xié)同立法的主體有待依法擴(kuò)大，事項(xiàng)范圍有待依法明確，法規(guī)內(nèi)容有待依法深入，程序銜接有待依法加強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)行有待依法跟進(jìn)。就主體而言，《立法法》尚未明確地方政府和跨行政區(qū)劃共設(shè)機(jī)構(gòu)為協(xié)同立法主體，人大與政府的利益考量和決策程序差異較大，立法資源待整合。就事項(xiàng)范圍而言，具體立法事項(xiàng)選擇和協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)缺乏理性規(guī)則指引。就協(xié)同內(nèi)容而言，涉及競(jìng)爭(zhēng)性或一方利益減損的協(xié)同立法進(jìn)展較緩，有待補(bǔ)償機(jī)制配套。就機(jī)制銜接而言，法案起草、審議、批準(zhǔn)、實(shí)施與監(jiān)督等環(huán)節(jié)的銜接渠道尚不順暢。就程序保障而言，對(duì)于阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方立法，尚未確定具體的清理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

二是執(zhí)法的預(yù)防功能有待提升，協(xié)作程序有待依法構(gòu)建，運(yùn)行機(jī)制有待依法優(yōu)化，監(jiān)督機(jī)制有待依法加強(qiáng)。其實(shí)，各級(jí)塊塊行使的執(zhí)法權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理體系中最廣泛、最日常，與人民群眾接觸最多，對(duì)公民權(quán)利的影響最為直接，是法治的“晴雨表”。但是，城市群域內(nèi)各執(zhí)法主體之間的協(xié)作銜接尚未被納入法治化軌道：前述既有的立法協(xié)同亦未得到執(zhí)法協(xié)作的很好回應(yīng)，城市群條塊法治協(xié)同長(zhǎng)期徘徊于議而不行階段；條塊之間“執(zhí)法部門的專業(yè)化法律目標(biāo)往往與地方的綜合性治理需求存在一定程度的沖突”

劉楊.執(zhí)法能力的損耗與重建——以基層食藥監(jiān)執(zhí)法為經(jīng)驗(yàn)樣本［J］.法學(xué)研究，?2019（1）：26.，權(quán)責(zé)關(guān)系存在失衡困境；各市域之間缺乏成本分?jǐn)偱c收益分享的合理約定，執(zhí)法協(xié)作不能為促進(jìn)各權(quán)利主體合作提供組織保障等。

三是司法聯(lián)動(dòng)的協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)有待確立，信息共享有待推進(jìn)，制度配套有待增強(qiáng)。目前，城市群域內(nèi)司法案件的“立審執(zhí)”協(xié)作聯(lián)動(dòng)未實(shí)質(zhì)性開展，存在立案標(biāo)準(zhǔn)、審理流程和執(zhí)行程序等方面的差異；信息化建設(shè)、人才交流、司法調(diào)研等配套保障跟進(jìn)不足，停留在走訪交流、邀請(qǐng)法官授課、召開研討會(huì)及聯(lián)席會(huì)議等形式層面，司法聯(lián)動(dòng)范圍較窄、協(xié)作內(nèi)容較為單一。這類非制度性聯(lián)動(dòng)協(xié)作方式更多依賴于各方主體的允諾，缺乏約束力。在配套保障欠缺的情形下，無(wú)強(qiáng)制約束力的城市群區(qū)域司法聯(lián)動(dòng)很難形成常態(tài)化機(jī)制。

當(dāng)然，城市群依法治理中面臨的挑戰(zhàn)并不能否定中國(guó)地方治理中既有條塊結(jié)構(gòu)的有效性，中國(guó)地方發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不斷驗(yàn)證著這一范式的應(yīng)用韌性。城市群高質(zhì)量發(fā)展需要充分調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，在法治軌道上不斷探索結(jié)構(gòu)有序、功能互補(bǔ)、關(guān)聯(lián)互惠的城市群治理體系。

三、城市群域內(nèi)條塊協(xié)同的法治邏輯

城市群高質(zhì)量發(fā)展是對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的回應(yīng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治對(duì)城市群高質(zhì)量發(fā)展需求的邏輯回應(yīng)是在法治軌道上推進(jìn)地方政府與統(tǒng)一市場(chǎng)高效互動(dòng)。

（一）地方治理的條塊協(xié)同邏輯

條塊協(xié)同是地方治理保持活力與秩序相協(xié)調(diào)的密碼，中國(guó)的國(guó)情復(fù)雜、地域遼闊，地方治理中形成了多領(lǐng)域、多層級(jí)、多維度的條塊關(guān)系。條塊關(guān)系結(jié)合黨政關(guān)系，黨通過(guò)組織系統(tǒng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，使得地方治理被解碼為“分事不分權(quán)、分工不分家”的“一盤棋”思想，既維護(hù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家統(tǒng)一，又維護(hù)地方積極性，形成了世界獨(dú)有的條塊協(xié)同模式。

第一，條條分為垂直管理的條條和雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條。放眼全球，法治是現(xiàn)代化國(guó)家治理的基本方式，但法治形態(tài)在各國(guó)的呈現(xiàn)不完全一致，尤其在具體治理層級(jí)上表現(xiàn)不同。譬如，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府是不同層級(jí)的政府，各自設(shè)置了名稱和職責(zé)大致相同的職能部門，然而，上一層級(jí)政府的職能部門不能直接指揮和命令下一層級(jí)政府的職能部門，兩者之間不存在“上下級(jí)關(guān)系”。但是，主權(quán)國(guó)家的中央或聯(lián)邦政府都會(huì)在國(guó)家安全、稅務(wù)、法治等領(lǐng)域設(shè)立垂直管理?xiàng)l條，以確保中央事權(quán)得到統(tǒng)一行使。所謂垂直管理，強(qiáng)調(diào)了上級(jí)的統(tǒng)籌性、自上而下的貫通性和相對(duì)于塊塊的獨(dú)立性，條條部門所涉的“人、財(cái)、物、事”都由上級(jí)條條或中央管理。與垂直管理相對(duì)應(yīng)的是屬地管理，更多的條條除了履行上級(jí)部門規(guī)定的“事權(quán)”職能外，亦是本級(jí)地方塊塊黨政的組成部分，“人、財(cái)、物”由塊塊配置，也受同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督，形成事實(shí)上雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條。中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行凸顯了一個(gè)重要特色，即黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)在地方的職能部門要依法依規(guī)接受地方黨委和上級(jí)條條的雙重領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)分級(jí)歸口管理、中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證了國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的全覆蓋。

第二，條塊是多層面、多角度、立體交叉的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)塊塊，條塊據(jù)此形成了多面多棱多交叉的“權(quán)力矩陣”。矩陣中的條條與塊塊除了條塊結(jié)合的級(jí)別等稱體系之外，也會(huì)遭遇交錯(cuò)不等稱的條塊治理難題。其中，等稱條塊關(guān)系分為省部、市廳、縣處、鄉(xiāng)科四個(gè)級(jí)別層次：?一是中央部委與省級(jí)黨政的級(jí)別等稱，二是省級(jí)廳局與地級(jí)市之間的級(jí)別等稱，三是地級(jí)市的職能部門與區(qū)、縣、縣級(jí)市之間的級(jí)別等稱，四是縣、區(qū)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間的級(jí)別等稱。相同級(jí)別為本來(lái)行使不同類型權(quán)力的條條與塊塊提供了制度化的對(duì)話平臺(tái)，在二者之間建立了有章可循的溝通機(jī)制，化解了條塊治理的復(fù)雜性。然而，城市群治理實(shí)踐中還會(huì)涉及立體的縱橫交錯(cuò)治理，如A市與B市的同類條條在各自所轄不同縣區(qū)塊塊間的協(xié)同，或?qū)儆谕?jí)塊塊的A市與B市所轄不同條條間的協(xié)同。中國(guó)式條塊組成了紛繁復(fù)雜、世界上其他國(guó)家所無(wú)法比擬

世界上的大國(guó)，除了中國(guó)之外，在憲治結(jié)構(gòu)上有的實(shí)行聯(lián)邦制、有的實(shí)行邦聯(lián)制，它們雖然也有條塊關(guān)系需要協(xié)同，但其所謂的條塊關(guān)系更確切地說(shuō)就是央地關(guān)系。無(wú)論聯(lián)邦制國(guó)家還是邦聯(lián)制國(guó)家的地方政權(quán)性組織，通常都全權(quán)負(fù)責(zé)地方事項(xiàng)，并且主要依靠本層級(jí)職能部門執(zhí)行，條塊關(guān)系只涉及一層，簡(jiǎn)單明了。而中國(guó)作為超大規(guī)模的單一制國(guó)家，條塊關(guān)系的內(nèi)涵遠(yuǎn)非央地關(guān)系所能指代。的獨(dú)有模式。

第三，上級(jí)條條指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下級(jí)條條的運(yùn)行。中國(guó)式條條往往“一竿子插到底”，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域的工作進(jìn)展。溯源至中央，基于事權(quán)劃分而設(shè)置的各機(jī)構(gòu)從上至下貫穿各層級(jí)塊塊，每一層級(jí)的條條職責(zé)同構(gòu)，形成“上下對(duì)口”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即上級(jí)有什么機(jī)構(gòu)，下級(jí)就設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)密的科層組織加上不斷發(fā)展的現(xiàn)代科技手段，使得上級(jí)條條在分解任務(wù)、出臺(tái)指導(dǎo)性意見、進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測(cè)等方面的調(diào)控力增強(qiáng)，并通過(guò)下級(jí)條條層層傳導(dǎo)直至基層塊塊。以全國(guó)人大立法為例，涉及某行業(yè)法或領(lǐng)域法時(shí)，法案起草通常出自中央各條線的職能部門，進(jìn)入正式立法程序才會(huì)由人大主導(dǎo)。立法前程序與黨和國(guó)家政策、指令的頒布前流程幾近一致。條條間的信息傳導(dǎo)也很注意吸納塊塊的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

第四，塊塊先行邏輯為中國(guó)式現(xiàn)代化探路。條塊協(xié)同在地方治理中尤為重要，一些地方黨政在不打破現(xiàn)有立法、行政、監(jiān)察、司法等憲治權(quán)力結(jié)構(gòu)和公共事務(wù)職能分工的前提下，通過(guò)權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)搭建、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)運(yùn)用、流程優(yōu)化等方式，促進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)先行。從中國(guó)治理實(shí)踐觀察，“幾乎所有關(guān)系到日常操作的大量決定都是在地方或政治體制的中層作出的”

［美］李侃如.治理中國(guó)：從革命到改革［M］.胡國(guó)成，趙梅，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，?2010：191.，地方還在全面深化改革進(jìn)程中發(fā)揮探路作用，呈現(xiàn)出塊塊先行邏輯。“一系列法治發(fā)展需求均以地方先行先試的政策試點(diǎn)機(jī)制推進(jìn)，力圖解決宏觀政策、黨內(nèi)法規(guī)等立法轉(zhuǎn)化所涉黨政分工、央地互動(dòng)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)等關(guān)鍵問(wèn)題”

杜輝.生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革的法理與進(jìn)階［J］.江西社會(huì)科學(xué)，?2022（8）：133.。其中，市域作為承上啟下的治理結(jié)構(gòu)中層，是值得關(guān)注的治理樞紐。市域既能有效承接上級(jí)條條的資源配置，將黨和國(guó)家的治理意圖向地方有效貫徹，又能有效提煉塊塊經(jīng)驗(yàn)，在先行探索中筑牢中國(guó)式現(xiàn)代化征途的法治基石。

（二）城市群條塊依法協(xié)同的邏輯期待

特色和短板、優(yōu)勢(shì)和不足并存往往反映事物發(fā)展的辯證法規(guī)律。依據(jù)城市群空間集聚性和關(guān)聯(lián)互惠性所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，條塊關(guān)系在城市群依法治理實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的實(shí)踐邏輯并不理想，有待進(jìn)一步厘清。

第一，條塊協(xié)同推進(jìn)城市群治理的整體戰(zhàn)略協(xié)作。條塊協(xié)同是條塊關(guān)系的最佳呈現(xiàn)，也是解決城市群整合問(wèn)題、軸心問(wèn)題、聯(lián)動(dòng)問(wèn)題的樞紐開關(guān)。城市群域內(nèi)關(guān)聯(lián)互惠的規(guī)范性表現(xiàn)為公權(quán)力主體在保障各權(quán)利主體的利益訴求時(shí)，相互之間協(xié)調(diào)有序、配合有度、制衡有力。城市群高質(zhì)量發(fā)展可以帶來(lái)正外部效應(yīng)，域內(nèi)各權(quán)力主體間關(guān)聯(lián)互惠性外溢，進(jìn)而輻射、帶動(dòng)、引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝雙圈等跨省域大型城市群為例，中央的區(qū)域重大戰(zhàn)略是“最強(qiáng)大腦”，條條和塊塊是中央配置資源的“雙驅(qū)”，條條應(yīng)當(dāng)理解、保障、規(guī)范、引導(dǎo)城市群的關(guān)聯(lián)互惠性及其引發(fā)的權(quán)利活躍，地方各級(jí)塊塊也應(yīng)當(dāng)尊重、配合、借助條條的權(quán)力運(yùn)行，依法確認(rèn)、規(guī)范城市群因關(guān)聯(lián)互惠而產(chǎn)生的新興權(quán)利。條與塊“如身使臂，如臂使指”般協(xié)作，有助于條條強(qiáng)力貫通和充分獲取地方信息，也有助于塊塊間的相互協(xié)作與穿透執(zhí)行。這樣方能充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

第二，條塊協(xié)同優(yōu)化城市群依法治理的樞紐運(yùn)行。城市群生成的原動(dòng)力是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)而內(nèi)生的市場(chǎng)統(tǒng)一需求。以長(zhǎng)三角城市群為例，1982年改革開放之初其只包括9個(gè)城市，而在2016年《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中已經(jīng)確認(rèn)了26個(gè)城市，2019年的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則囊括了41個(gè)城市。這些城市雖然量級(jí)不同，但都是條塊有機(jī)結(jié)合的重要節(jié)點(diǎn)處，也具備較為完整的治理體系與治理能力，有基本的立法、執(zhí)法、司法資源和權(quán)限來(lái)開展城市間的相互協(xié)作。隨著市場(chǎng)統(tǒng)一的內(nèi)生需求不斷擴(kuò)大，城市間趨向城市群，從而形成比單個(gè)城市層級(jí)更多、領(lǐng)域更豐富的利益表達(dá)?；谡c市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，城市群行政執(zhí)法對(duì)市場(chǎng)回應(yīng)最為靈敏，條塊協(xié)同需求最為迫切，改革動(dòng)力最為充足，有明顯的行政主導(dǎo)態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，立法協(xié)同是引領(lǐng)，執(zhí)法協(xié)作是主干，司法協(xié)助是保障，守法合作是基石。

第三，條塊協(xié)同增強(qiáng)城市群治理中的權(quán)力制約監(jiān)督。任何一個(gè)共同體的維系都需要權(quán)力的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，城市群也不例外。國(guó)家治理遭遇的復(fù)雜情況和疑難問(wèn)題，往往于城市群治理中率先顯現(xiàn)。城市群是權(quán)利活躍場(chǎng)和新興權(quán)利萌發(fā)地，也是權(quán)利擁擠乃至糾紛沖突的頻發(fā)區(qū)，在國(guó)家治理中承載著先行試錯(cuò)的功能。在“權(quán)力—權(quán)利”的互動(dòng)之中，權(quán)利本身具有制約權(quán)力的內(nèi)生性和激勵(lì)性，但是，權(quán)力的運(yùn)行仍然需要在科學(xué)配置基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)督和制約。權(quán)力配置適恰，才能高效運(yùn)行，科學(xué)的配置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出權(quán)力間公開透明的相互制約和監(jiān)督。城市群所涉公共事務(wù)往往并非某個(gè)層級(jí)的地方黨政能夠完全獨(dú)立處置，條塊既要協(xié)同，也要監(jiān)督彼此、防止越權(quán)。立足國(guó)家法制統(tǒng)一原則，當(dāng)數(shù)十個(gè)條條貫通城市群域內(nèi)各個(gè)層級(jí)的地方事務(wù)時(shí)，可以理解為每個(gè)條條都是防止塊塊自行其是的有力繩索。當(dāng)然，離開塊塊的支持，上級(jí)條條的業(yè)務(wù)決策也很難得以實(shí)施。對(duì)于中央而言，可以通過(guò)條條和塊塊兩個(gè)途徑獲得信息，這對(duì)條條和塊塊都是一種無(wú)形的監(jiān)督。條塊制約是相互的，此外，紀(jì)委監(jiān)委還分別嵌入條塊，這既是為了監(jiān)督條塊協(xié)同效能，也是為了實(shí)現(xiàn)條塊權(quán)力運(yùn)行的相互制約。

四、城市群治理體系中條塊協(xié)同的法治路徑優(yōu)化

城市群域內(nèi)能否關(guān)聯(lián)互惠，目前更多地取決于社會(huì)主體之間的協(xié)商溝通效果。但是，非制度化的解決方式難以形成持久互惠且公開公平的協(xié)同機(jī)制。城市群治理體系應(yīng)在優(yōu)化條塊權(quán)力結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行協(xié)同立法、執(zhí)法協(xié)作和司法聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)代化推進(jìn)。

（一）推進(jìn)城市群域內(nèi)協(xié)同立法

《立法法》和《地方組織法》都對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定。所謂協(xié)同立法，是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為”

賀海仁.我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及法理思考［J］.法律適用，?2020（21）：71.。城市群域內(nèi)協(xié)同立法涉及中央事權(quán)、城市群區(qū)域公共事權(quán)和各城市事權(quán)的分配，也涉及地方人大和政府的立法職權(quán)分配。

第一，確立協(xié)同立法的原則。一是確立協(xié)同立法的利益位階。黨中央、國(guó)務(wù)院先后聯(lián)合頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等，發(fā)揮了黨中央、國(guó)務(wù)院及其職能部門在城市群規(guī)則建立中的條條統(tǒng)領(lǐng)作用，初步勾勒出大型城市群治理體系的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)。雖然這些“規(guī)劃綱要”不是法律文件，但具有很強(qiáng)的規(guī)范性，為京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等區(qū)域的城市群域內(nèi)協(xié)同立法作出了前立法程序指引，即以國(guó)家利益為先、各城市利益為基的協(xié)同原則。二是協(xié)調(diào)好地方人大與政府在協(xié)同立法中的關(guān)系。依照《立法法》相關(guān)規(guī)定來(lái)看，地方人大主要進(jìn)行自主性及創(chuàng)制性立法，地方政府則主要進(jìn)行解釋性或執(zhí)行性立法。但是，城市群治理實(shí)踐中更多的是公共政策、行政協(xié)議和政府契約的協(xié)同制定?！读⒎ǚā焚x予了省和設(shè)區(qū)市兩級(jí)人大及其常委會(huì)享有區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，卻未賦予同級(jí)地方政府這一權(quán)限。這并非是將政府排除出區(qū)域協(xié)同立法主體，而是強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，以減少可能的行政恣意和利益干預(yù)。三是處理好大中小城市之間立法權(quán)限位階。中心城市往往是直轄市、副省級(jí)城市，其與一般的設(shè)區(qū)的市在立法權(quán)限上有較大區(qū)別，需要在項(xiàng)目立項(xiàng)、法案起草階段加以協(xié)同。即使是中心城市之間，也會(huì)有塊塊位階之分，如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈中的重慶市是直轄市，而成都市是副省級(jí)城市，兩地在協(xié)同立法上的對(duì)接需要四川省代表成都市出場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與重慶市的塊塊等稱。

第二，確立協(xié)同立法的事項(xiàng)指引。城市群的共性治理主要包括傳統(tǒng)的物理空間形態(tài)、信息新形態(tài)、規(guī)則之治和應(yīng)急機(jī)制等，協(xié)同立法事項(xiàng)也應(yīng)聚焦于物理連接、信息鏈接、規(guī)則銜接、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等事項(xiàng)。

物理連接是指交通設(shè)施、商品要素、自然資源、生態(tài)環(huán)境等物理形態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)，可以通過(guò)協(xié)同立法減少空間阻隔和市場(chǎng)分割，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)貢獻(xiàn)先驅(qū)經(jīng)驗(yàn)；信息鏈接是指互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等科創(chuàng)和知識(shí)文化的區(qū)域協(xié)同，可以通過(guò)協(xié)同立法加強(qiáng)智慧治理，推進(jìn)跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)信息和數(shù)據(jù)共享；規(guī)則銜接是指地方人大立法、政府立法、規(guī)范性文件乃至各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的融貫統(tǒng)一及實(shí)施中的相互協(xié)作，可以通過(guò)協(xié)同立法促進(jìn)工作機(jī)制創(chuàng)新，如在節(jié)能、信用等領(lǐng)域加強(qiáng)城市群標(biāo)準(zhǔn)一體化建設(shè)；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是指城市群為應(yīng)對(duì)超大規(guī)模社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性、跨界性和傳導(dǎo)性，建立集中、統(tǒng)一、高效的應(yīng)急資源優(yōu)化調(diào)配體系，通過(guò)中心城市示范立法帶動(dòng)多層級(jí)多市域協(xié)同立法，防控消解各類風(fēng)險(xiǎn)。

第三，完善協(xié)同立法的工作機(jī)制。協(xié)同立法的有效運(yùn)行需要有特定的協(xié)同模式與機(jī)制，需要掃清政策、利益、制度等外在因素給協(xié)同立法帶來(lái)的客觀障礙，如構(gòu)建信息共享機(jī)制、法規(guī)清理機(jī)制等。以城市群域內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制的構(gòu)建為例，應(yīng)當(dāng)在某一行政區(qū)劃清理一般性法規(guī)或規(guī)章的基礎(chǔ)上開展以下行動(dòng)：一是清理阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、限制市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的地方性規(guī)范或區(qū)域間立法，二是商定區(qū)域內(nèi)立法沖突清理的具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范清理的程序，三是保持對(duì)協(xié)同立法效果的動(dòng)態(tài)跟蹤。先從有條件的中心城市做起，逐步摸索出城市群域內(nèi)協(xié)同立法的各項(xiàng)具體制度安排、運(yùn)行模式、層級(jí)協(xié)作、協(xié)同路徑等。

（二）加強(qiáng)城市群一體化執(zhí)法

城市群高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是區(qū)域一體化，應(yīng)當(dāng)在關(guān)注域內(nèi)大中小城市的空間分級(jí)治理單元基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注跨界治理，在協(xié)作主體、程序銜接、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方面實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

第一，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作的主體溝通。“黨委和政府是執(zhí)法體系的牽引者和建構(gòu)者，黨政體制所釋放的政治壓力是執(zhí)法運(yùn)行的動(dòng)力來(lái)源”

劉楊.法治政府視野下執(zhí)法協(xié)作的實(shí)踐困境與破解路徑［J］.法商研究，?2023（2）：120.。城市群域內(nèi)各黨政機(jī)構(gòu)、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和職能部門等條條在自身層級(jí)和職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)形成一體化發(fā)展共識(shí)，形成系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維的一體集成。權(quán)責(zé)分工、守土有責(zé)的執(zhí)法部門應(yīng)對(duì)城市群一體化發(fā)展的必然選擇是執(zhí)法協(xié)作及其體系化協(xié)同。一是確保實(shí)際參與一體化執(zhí)法的各個(gè)主體適格，規(guī)范行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法協(xié)作。二是確保各個(gè)執(zhí)法主體明確自己的職責(zé)范圍，設(shè)立城市群協(xié)同治理的問(wèn)題清單和權(quán)力協(xié)作清單，明確各自事項(xiàng)、地域、級(jí)別范圍，有序執(zhí)法。三是確保城市群域內(nèi)各執(zhí)法主體的合作行為必須獲得足夠的制度激勵(lì)，若存在違反合作規(guī)則的行為，必須給予相關(guān)主體相應(yīng)的懲罰。

進(jìn)而，在塊塊層面依法建立跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)《地方組織法》規(guī)定，城市群的中心城市與周邊中小城市的政府可在空間共建、交通共聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、服務(wù)共享、生態(tài)共保、人才共育等領(lǐng)域逐步探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制或直接開展重大項(xiàng)目協(xié)作。譬如“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)”由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣三地聯(lián)合成立，是反映共同發(fā)展意愿、發(fā)揮各自積極性、獲得法定機(jī)構(gòu)認(rèn)可、具有協(xié)商民主性質(zhì)治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。這也成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的先行典范。

第二，規(guī)范執(zhí)法協(xié)作的程序銜接。程序合法是指行政執(zhí)法的過(guò)程要符合法律法規(guī)的規(guī)定性程序。涉及城市群一體化發(fā)展目標(biāo)的具體執(zhí)法協(xié)同協(xié)作行為，必須有法可依，法律條款必須清晰、明確，必須依法遵循程序。當(dāng)然，不同執(zhí)法行為有不同的程序規(guī)定，即使是同一類行政執(zhí)法行為，不同執(zhí)法主體依據(jù)的法定程序也不盡相同。以城市群域內(nèi)的生態(tài)保護(hù)一體化執(zhí)法為例，其涉及的執(zhí)法主體有自然資源部門、公安部門等。然而，這些條線執(zhí)法協(xié)作主體在依據(jù)各自法律法規(guī)作出處理時(shí)，其執(zhí)法程序不盡相同。

如何確保執(zhí)法程序協(xié)同有序？一是確保各條線執(zhí)法主體嚴(yán)格遵守各自法律程序；二是確立執(zhí)法協(xié)作原則，在協(xié)作中優(yōu)化執(zhí)法流程；三是以數(shù)字化手段提升執(zhí)法資源，優(yōu)化配置程序；四是以中心城市帶動(dòng)城市群域內(nèi)塊塊執(zhí)法程序相互銜接的法治環(huán)境優(yōu)化，推進(jìn)城市群域內(nèi)空間的行政邊界、執(zhí)法邊界、經(jīng)濟(jì)邊界和社會(huì)文化邊界等多維度耦合。

第三，明確一體化執(zhí)法的事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一體化執(zhí)法效果取決于執(zhí)法處理程序是否銜接，這要求執(zhí)法協(xié)作行為的內(nèi)容符合行政規(guī)定和一般性法律確定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各個(gè)執(zhí)法主體必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)各自作出處理，執(zhí)行法律授予本主體的權(quán)力。具體而言，城市群域內(nèi)執(zhí)法協(xié)作的事實(shí)認(rèn)定需要依據(jù)兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)來(lái)源合法且有效；二是要求證據(jù)確鑿充分并形成證據(jù)鏈，能夠復(fù)原發(fā)生的事實(shí)。

執(zhí)法實(shí)踐中，各執(zhí)法主體可以使用共同的證據(jù)，避免不必要的重復(fù)和資源浪費(fèi)。但是，對(duì)屬于何種違法事實(shí)的認(rèn)定則由各個(gè)執(zhí)法主體自行判斷。隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，對(duì)于執(zhí)法事實(shí)、證據(jù)的固定已經(jīng)不再是難事，關(guān)鍵是在法治軌道上推進(jìn)信息鏈接。以基層“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”為例

王叢虎，?喬衛(wèi)星.?基層治理中“條塊分割”的彌補(bǔ)與完善——以北京城市“一體兩翼”機(jī)制為例［J］.中國(guó)行政管理，?2021（10）：5255.，報(bào)到后各執(zhí)法部門可以聯(lián)合進(jìn)行證據(jù)收集，也可以分工合作對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)于這兩種合法途徑獲取的證據(jù)，各個(gè)執(zhí)法主體可以共享共用。

（三）規(guī)范城市群域內(nèi)司法聯(lián)動(dòng)

城市群域內(nèi)司法條線在區(qū)域法治發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)中扮演著重要角色，構(gòu)成城市群治理體系的重要部分。在條塊協(xié)同范式和審級(jí)制度背景下，城市群域內(nèi)司法關(guān)系的理性定位是互惠和協(xié)作。各級(jí)司法機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公平正義的過(guò)程中，也可能因?qū)徟薪Y(jié)果相互抵牾而銷蝕司法中立性和公信力。因此?“以合作替代競(jìng)爭(zhēng)，也是司法治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能實(shí)現(xiàn)路徑”

張小波，?肖明明.?由競(jìng)爭(zhēng)走向合作：中國(guó)地方法院區(qū)域協(xié)作的實(shí)踐與改革［J］.法律適用，?2021（2）：148.。司法聯(lián)動(dòng)是司法機(jī)關(guān)為本司法管轄區(qū)域之外的司法機(jī)關(guān)依法提供的互惠便利。

第一，破除城市群域內(nèi)司法地方保護(hù)主義。在關(guān)照地方性知識(shí)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)，確保類案同判。應(yīng)當(dāng)客觀理性對(duì)待城市群域內(nèi)各城市在經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模、文化習(xí)俗等方面的差異，處理好地域不平衡性和區(qū)域司法統(tǒng)一性的內(nèi)在張力。信息化作為不可或缺的司法治理方式和治理資源，有助于實(shí)現(xiàn)城市群域內(nèi)的司法統(tǒng)一；數(shù)字資源的多樣性、通約性、社會(huì)性、創(chuàng)新性，有助于促進(jìn)城市群域內(nèi)司法信息溝通，破除司法地方保護(hù)主義。城市群并非行政區(qū)劃意義上的區(qū)域，除了中央之外，并無(wú)統(tǒng)一的上位區(qū)域主體，不會(huì)形成更大范圍的司法地方保護(hù)。

第二，建構(gòu)城市群域內(nèi)司法統(tǒng)一示范向?qū)АＨ珖?guó)范圍內(nèi)的區(qū)域司法必然存在不平衡，與其一味追求均等化，不如發(fā)揮城市群先行優(yōu)勢(shì)和先導(dǎo)功能，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)司法資源均衡分布，扎實(shí)推動(dòng)區(qū)域司法協(xié)同。城市群法治成效依賴于區(qū)域社會(huì)治理要素的多元化整合，對(duì)不平衡狀態(tài)下各類因素進(jìn)行的考量和調(diào)整，會(huì)催生新的司法整合需求。城市群域內(nèi)司法聯(lián)動(dòng)的開展，可以實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，開展跨行政區(qū)劃法官聯(lián)席會(huì)議、裁判指引或案例指導(dǎo)等，“如京津冀、長(zhǎng)三角的法院、檢察院系統(tǒng)均通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共同研究解決疑難案件的法律適用問(wèn)題，以統(tǒng)一裁判尺度，實(shí)現(xiàn)平衡救濟(jì)”

宋菲，?郝書翠.?區(qū)域協(xié)同立法的深度審視與探討［J］.理論探索，?2022（3）：121.。另外，由各個(gè)城市群域內(nèi)法院和檢察院審結(jié)、提煉、呈送，經(jīng)最高司法機(jī)關(guān)審核發(fā)布的指導(dǎo)性案例，占了“兩高”指導(dǎo)性案例的半數(shù)以上，也在司法實(shí)踐中實(shí)質(zhì)性引領(lǐng)、統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化域內(nèi)法治資源，有助于形成地方統(tǒng)一的司法裁判機(jī)制，提高司法效率，保障司法公正性和公信力。

第三，以數(shù)字技術(shù)支撐城市群司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。相較于立法和執(zhí)法，司法在化解糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、保障個(gè)體權(quán)利等方面發(fā)揮著“底線性”的功能。司法秉持“不得拒絕裁判”理性，強(qiáng)調(diào)解決糾紛的過(guò)程和結(jié)果符合社會(huì)公平正義。目前城市群域內(nèi)仍以本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心導(dǎo)向，地方案件裁量結(jié)果難免出現(xiàn)差異，司法協(xié)作則顯得隨機(jī)和懸浮。而數(shù)字技術(shù)有強(qiáng)烈的去中心化、去本位化傾向，可以最大限度地縮短條條間、塊塊間、條塊間的信息傳遞過(guò)程，有助于跨域事實(shí)的厘清、多點(diǎn)證據(jù)的核實(shí)、復(fù)雜糾紛的解決。司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅涉及跨域協(xié)作，還涉及檢察院、公安乃至其他行政機(jī)關(guān)之間的多機(jī)構(gòu)職能集成，在一些跨界跨域案件的審理上，可以借助數(shù)字技術(shù)圍繞調(diào)查取證、案件協(xié)調(diào)、判決執(zhí)行等方面展開協(xié)作聯(lián)動(dòng)。當(dāng)然，數(shù)字技術(shù)運(yùn)用過(guò)程中要避免“以數(shù)代人”，堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私性，依法依規(guī)采集、分析和應(yīng)用數(shù)據(jù)，保障“智慧司法”中的民眾安全感。

五、結(jié)語(yǔ)

與世界一流城市群相比，中國(guó)城市群發(fā)展形態(tài)并不整齊，在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)效率、科技水平、開放程度、資源配置能力等方面還存在著一定差距。本文探討了在法治軌道上建構(gòu)城市群治理體系繞不開的條塊協(xié)同框架運(yùn)作，但還只是一個(gè)初步的法理分析。相信在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)城市群治理的條塊模式在伴隨科技進(jìn)步而來(lái)的“智慧治理”的加持下，能夠逐步解決條塊協(xié)同所遭遇的各種治理痼疾，同時(shí)實(shí)現(xiàn)自我革新和完善，有效提升城市群治理整體效能，處理好城市群與外部區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，從而促進(jìn)新發(fā)展格局的形成。

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（責(zé)任編輯：李思慧）