上海市推進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制的實(shí)踐與思考

■ 應(yīng)建敏 付興慧

鄉(xiāng)村治理積分制是近些年來在鄉(xiāng)村治理中積極運(yùn)用的一種治理方式。也就是在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對村民日常行為進(jìn)行評價(jià)形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，形成一套有效的激勵(lì)約束機(jī)制。其最早運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理是作為一種扶貧舉措提出來的，2020年起中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國推廣運(yùn)用。積分制作為一種調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的重要舉措，十分切合農(nóng)村實(shí)際，且簡單易行，將村民心中所感、眼中所見轉(zhuǎn)化為具體分值，讓鄉(xiāng)村治理由“無形”變“有形”，使軟約束有了硬抓手、模糊感覺變?yōu)榫_賦分，讓大家的共識顯性化，通過“小積分”解決了“大問題”。積分制在各地不斷應(yīng)用，對加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用。近年來，為解決鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中的村民參與積極性不高、村干部缺少治理工作抓手的問題，上海市也開展了鄉(xiāng)村治理積分制的相關(guān)工作。

一、工作的探索和實(shí)踐

（一）初始探索階段（2020年及以前）

上海市在鄉(xiāng)村治理探索運(yùn)用積分制起步相對較早，在推進(jìn)創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的進(jìn)程中，不少區(qū)、鎮(zhèn)、村，聚焦鄉(xiāng)村社會治理的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)群體，在人居環(huán)境整治、垃圾分類、黨員管理、志愿服務(wù)等方面開展了積分制的探索。如2015年松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)即提出了“黨建進(jìn)網(wǎng)格，積分促管理”，開展黨員積分考核評價(jià)管理；2017年，奉賢區(qū)委、區(qū)政府提出以村民小組為單位，開展“生態(tài)村組·和美宅基”積分制創(chuàng)建工作；2018年，寶山區(qū)月浦鎮(zhèn)月獅村探索用積分制推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類；松江區(qū)、崇明區(qū)等部分鎮(zhèn)村開展志愿者服務(wù)積分制管理工作，建立以服務(wù)時(shí)間和服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的志愿者管理制度，通過建立志愿服務(wù)積分“銀行”，以積分制管理促進(jìn)志愿服務(wù)的長效推進(jìn)。其中奉賢區(qū)“生態(tài)村組·和美宅基”積分制案例入選2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村治理積分制8個(gè)推介案例之一，時(shí)任奉賢區(qū)委書記莊木弟在全國鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制視頻工作會上做交流發(fā)言。

（二）試點(diǎn)示范階段（2021-2022年）

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)部署，2021年1月，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委下發(fā)《關(guān)于組織開展鄉(xiāng)村治理積分制示范基地申報(bào)的通知》，組織開展鄉(xiāng)村治理積分制示范基地創(chuàng)建工作。奉賢區(qū)、浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)等11個(gè)鄉(xiāng)村治理積分制示范基地，因地制宜聚焦鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，從村民最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實(shí)的問題入手，緊貼市、區(qū)、鎮(zhèn)中心工作，圍繞農(nóng)村人居環(huán)境提升及長效管理、精神文明、移風(fēng)易俗等方面開展積分制工作實(shí)踐，探索建立符合上海農(nóng)村實(shí)際、切實(shí)管用的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)村民積極參與鄉(xiāng)村治理，打造共建共治共享新格局，有效推動鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作落實(shí)，形成了一批各具特色的積分制工作經(jīng)驗(yàn)。如奉賢區(qū)升級“生態(tài)村組·和美宅基”積分制為“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”，打造2.0版本；崇明區(qū)橫沙鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)新村民福利補(bǔ)貼發(fā)放方式，建立“五福生態(tài)基金”，實(shí)行以“獎(jiǎng)”驅(qū)治的總策動模式，推動群眾參與鄉(xiāng)村自治；崇明區(qū)新村鄉(xiāng)以打造“稻香人家”為目標(biāo)，聚焦“民知”“民議”“民治”“民評”“民享”，構(gòu)建共建共享的積分制治理工作體系，激發(fā)村民自治活力；浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)以實(shí)現(xiàn)“人居環(huán)境美、文明新風(fēng)揚(yáng)、知法守規(guī)好、人人參與齊、底線約束牢”為目標(biāo)，通過構(gòu)建積分引導(dǎo)體系，建立協(xié)同機(jī)制，探索出一條極具地方特色的村民自治共治新路徑。

（三）推廣應(yīng)用階段（2023年及以后）

在前期試點(diǎn)示范的基礎(chǔ)上，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委結(jié)合鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)掛圖作戰(zhàn)，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制推廣應(yīng)用。各涉農(nóng)區(qū)結(jié)合各地實(shí)際，在總結(jié)試點(diǎn)示范工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大積分制的運(yùn)用，又有一批新的鎮(zhèn)村在開展積分制的實(shí)踐與探索。寶山區(qū)制定《關(guān)于寶山區(qū)推廣運(yùn)用鄉(xiāng)村治理積分制管理的實(shí)施方案》，提出到2023年底，全區(qū)北部5個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)中形態(tài)較為完整的行政村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理積分制全覆蓋。浦東新區(qū)印發(fā)《關(guān)于推廣鄉(xiāng)村治理積分制工作的通知》，提出分步分批次推廣鄉(xiāng)村治理積分制工作，到2023年底，在區(qū)級以上鄉(xiāng)村振興示范村和市級美麗鄉(xiāng)村示范村推廣鄉(xiāng)村治理積分制，確保每個(gè)鎮(zhèn)至少有一個(gè)村運(yùn)用積分制；到2024年底，50%以上行政村推廣鄉(xiāng)村治理積分制；到2025年底，所有村莊形態(tài)較為完整的行政村實(shí)現(xiàn)全覆蓋。閔行區(qū)在全區(qū)全覆蓋推廣運(yùn)用以人居環(huán)境提升為重點(diǎn)的積分制管理工作。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截止到目前，本市已有81個(gè)街鎮(zhèn)、578個(gè)村開展鄉(xiāng)村治理積分制探索應(yīng)用，其中有34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整建制推進(jìn)。

二、已取得的初步成效

（一）有效推動了鄉(xiāng)村治理共同體的重塑

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制的過程，實(shí)際上是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)各類治理主體再造治理秩序的一個(gè)過程。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對積分內(nèi)容、評價(jià)方式、結(jié)果運(yùn)用等各環(huán)節(jié)把關(guān)定向，統(tǒng)籌資源并加強(qiáng)積分運(yùn)行保障；村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，確保積分方案切合本村實(shí)際，確保積分的程序公平正義，讓村民有參與的動力，同時(shí)要做好“人”的動員，既要發(fā)揮好村干部、村小組長、黨員骨干等重要群體模范帶頭作用，也要做好各類治理力量的調(diào)配，確保積分制正常運(yùn)轉(zhuǎn)；村民廣泛參與是積分制的基礎(chǔ)，通過村民自治組織和各類群眾性議事協(xié)商活動表達(dá)意見建議，全程參與積分制的制度設(shè)計(jì)，對積分的流程、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，在參與中提升對基層治理的認(rèn)識。鄉(xiāng)村治理積分制是全過程人民民主的具體實(shí)踐，通過積分制一定程度上破解了鎮(zhèn)村干部缺少治理抓手，村民游離于村莊事務(wù)之外的治理難題，對于提升治理效能、提升村民參與鄉(xiāng)村振興積極性起到了較好的促進(jìn)作用。我市鄉(xiāng)村治理積分制示范基地創(chuàng)建評估有關(guān)調(diào)研顯示，對于鄉(xiāng)村治理積分制，示范基地村民中有83.62%表示“非常了解”或“比較了解”，96.61%參與積分制態(tài)度“非常積極”或“比較積極”，98.96%的村民對實(shí)施效果表示“非常滿意”和“比較滿意”，76.5%的村民覺得使“村里事務(wù)更民主公開”，73.03%的村民表示“村集體的凝聚力”得到提升。

（二）有效推動了鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)

積分制適用范圍較廣泛，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的方方面面都可以細(xì)化成具體積分指標(biāo)。我市在推廣運(yùn)用積分制過程中強(qiáng)調(diào)從鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題入手，將鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村移風(fēng)易俗、文明鄉(xiāng)風(fēng)塑造等鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)有機(jī)結(jié)合，因地制宜探索群眾認(rèn)可度高、對治理工作有明顯推動作用的積分內(nèi)容，有效保障了鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)。如浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)，將全鎮(zhèn)15個(gè)部門、42項(xiàng)涉及鄉(xiāng)村治理的事項(xiàng)整理歸類，梳理出14類與村民自治有關(guān)、操作有難點(diǎn)、推進(jìn)有難度的事項(xiàng)，既包括垃圾分類綠色積分、美麗庭院星級戶評定等治理新內(nèi)容，也包括助老服務(wù)、出租屋安全管理等鎮(zhèn)域管理“老大難”問題；奉賢區(qū)“生態(tài)村組·和美宅基”積分制聚焦人居環(huán)境、移風(fēng)易俗、疫情防控等內(nèi)容，并緊密銜接“五違四必”違建整治等工作；寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)明確了村民議事、平安建設(shè)、文明新風(fēng)、美亮村宅四個(gè)重點(diǎn)方面的積分內(nèi)容，歸納出村民議事、房屋租賃、消防安全、移風(fēng)易俗、志愿服務(wù)、垃圾分類、人居環(huán)境等13類積分事項(xiàng)。有的鎮(zhèn)村還通過動態(tài)調(diào)整完善積分制細(xì)則，將疫情防控各階段重點(diǎn)工作納入積分制，為提高疫苗接種率、組織核酸采樣、關(guān)照弱勢群體等提供有力支持，深化農(nóng)村人員管理和服務(wù)等重點(diǎn)工作。

（三）有效推動了基層治理資源的整合和效能的提升

我市積分制示范基地將積分制納入鄉(xiāng)村治理整體工作通盤謀劃，在區(qū)、鎮(zhèn)層面對鄉(xiāng)村治理相關(guān)條線工作和資源進(jìn)一步整合聚焦，提高資金的使用效益，形成鄉(xiāng)村治理新模式。如浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)、崇明區(qū)新鄉(xiāng)村在設(shè)立積分制專項(xiàng)投入資金的基礎(chǔ)上，撬動河道養(yǎng)護(hù)、垃圾分類、文明鄉(xiāng)風(fēng)、美麗庭院及美麗鄉(xiāng)村、村集體經(jīng)濟(jì)、社會捐助等各條線資金資源；嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)、松江區(qū)泖港鎮(zhèn)、金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)加強(qiáng)各條線資金整合，統(tǒng)籌設(shè)施建設(shè)管養(yǎng)、污水處理、垃圾分類、農(nóng)村人居環(huán)境獎(jiǎng)補(bǔ)、村集體經(jīng)濟(jì)等資金，提升鄉(xiāng)村治理各條線資金使用的效能。這種資源、資金的整合，強(qiáng)化了區(qū)、鎮(zhèn)層面的統(tǒng)籌集成作用，在一定程度上打破了條線部門業(yè)務(wù)壁壘，在村級層面實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提升了工作效能。

（四）積極帶動了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的有益探索

為有效解決積分管理繁雜而傳統(tǒng)手段應(yīng)接不暇、數(shù)字化平臺有數(shù)據(jù)卻少有介入等問題，浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)、閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)、奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)、嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)等示范基地都十分注重將積分制與原有數(shù)字化平臺結(jié)合，實(shí)施積分制的數(shù)字化賦能，將鄉(xiāng)村治理積分制工作內(nèi)容嫁接到信息化平臺，線上即可實(shí)現(xiàn)積分申報(bào)、結(jié)果公示、分值更新及獎(jiǎng)勵(lì)兌換等；通過大數(shù)據(jù)匯總各村積分制推進(jìn)情況進(jìn)行分析處理，形成熱力圖、分析圖等報(bào)告，及時(shí)直觀了解積分制實(shí)施過程與效果，重點(diǎn)關(guān)注村民參與程度；區(qū)鎮(zhèn)村三級可共享鄉(xiāng)村治理積分制相關(guān)數(shù)據(jù)，積分實(shí)況動態(tài)顯現(xiàn)、進(jìn)展可查。用數(shù)字化賦能積分制日常管理工作，顯著提高積分制工作效率，保障了積分制的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，也有助于積分制工作的村民全覆蓋。將積分制信息化平臺對接城運(yùn)系統(tǒng)等其他數(shù)字平臺，與“一網(wǎng)統(tǒng)管”等信息實(shí)時(shí)互通，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交互，有效促進(jìn)了基層社會資源整合，全面、動態(tài)和直觀展示鄉(xiāng)村治理成效，為黨委政府的決策與管理提供充分信息支持，助力鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化、精準(zhǔn)化。

三、面臨的困難和問題

（一）長效運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步健全

一是開展積分制的內(nèi)驅(qū)動力需要進(jìn)一步推動。積分制本質(zhì)上是一項(xiàng)群眾工作，激發(fā)群眾積極參與的內(nèi)生動力是積分制工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。但從我市積分制工作的實(shí)踐來看，目前還處在探索推廣階段，工作大多采取自上而下的行政路徑來推進(jìn)。需進(jìn)一步引導(dǎo)鎮(zhèn)村基層組織增強(qiáng)開展積分制工作的內(nèi)驅(qū)動力，讓積分制成為村民參與鄉(xiāng)村治理的重要平臺，村干部組織做好基層治理的有效工作抓手。二是共建共治共享工作機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。積分制工作的核心是村民動員，通過積分制引導(dǎo)村民理念的更新，進(jìn)而推動行動的自覺。需要在積分的內(nèi)容設(shè)置、申報(bào)、審核等環(huán)節(jié)，始終履行民主程序，形成方案由村民議、分?jǐn)?shù)由村民評、結(jié)果由村民監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。我市鄉(xiāng)村治理積分制示范基地創(chuàng)建評估有關(guān)調(diào)研顯示，在積分評比和兌換等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民眾參與度、認(rèn)可度還有待進(jìn)一步提高，廣大村民監(jiān)督作用也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）推行深度與廣度有待進(jìn)一步拓展

從積分主體來看：目前鄉(xiāng)村治理積分制適用對象主要是鄉(xiāng)村本地戶籍人員，大多是以戶為單位，通過“家庭”這一單元將戶籍村民納入積分制工作的范疇。但受限于積分制項(xiàng)目資金來源多為針對本市戶籍人口的條線資金或是村級集體經(jīng)濟(jì)收入，在推進(jìn)過程中將來滬人員納入積分對象存在制度瓶頸與難題。從積分內(nèi)容來看：目前積分制工作主要聚焦于人居環(huán)境治理、移風(fēng)易俗、民房租賃等方面，更多偏重于通過積分制工作引導(dǎo)村民遵守有關(guān)規(guī)定或參加某項(xiàng)特定的工作，通過軟性的制約、引導(dǎo)達(dá)到管理的目標(biāo)。從長效治理角度來講，還需要鎮(zhèn)村層面進(jìn)一步加強(qiáng)工作引導(dǎo)，將積分制工作與村級公益服務(wù)、鄉(xiāng)村發(fā)展相結(jié)合，從引導(dǎo)村民發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性的角度出發(fā)，因地制宜設(shè)置積分內(nèi)容。

（三）工作保障需要進(jìn)一步加強(qiáng)

一是資金扶持力度還需加大。由于村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，不少村無法依靠集體經(jīng)濟(jì)的積累來保障積分制工作的開展。從我市積分制目前推廣的情況來看，所需的經(jīng)費(fèi)大多依靠對現(xiàn)有條線資金的整合，積分制專項(xiàng)投入資金、村集體經(jīng)濟(jì)、社會捐助等資金僅占較小的比例。特別是經(jīng)濟(jì)相對薄弱的鄉(xiāng)村，僅靠鎮(zhèn)村自籌和上級少量補(bǔ)貼，很難滿足工作的深入推進(jìn)，亟需市區(qū)兩級政府進(jìn)一步明確扶持政策，加大資金投入力度。二是數(shù)字化積分探索需進(jìn)一步優(yōu)化。一方面農(nóng)村老人居多，不熟悉智能手機(jī)操作，甚至只用非智能手機(jī)的情況比較常見，對積分制應(yīng)用程序的接受程度不高，給線上申報(bào)填寫積分帶來極大不便，也在一定程度上增加了基層工作負(fù)擔(dān)。另一方面積分制在小程序中的選項(xiàng)內(nèi)容、流程等方面較為復(fù)雜，不夠簡明，往往需要花費(fèi)大量時(shí)間了解規(guī)則，實(shí)操難度較大，缺乏與實(shí)際相配套的完善方案和階梯式數(shù)字化治理過程。

四、下一步的工作思考

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，引導(dǎo)多元參與

要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級黨組織在積分制工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)資源統(tǒng)籌和把關(guān)定向，推動將積分制融入網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細(xì)化服務(wù),確保工作規(guī)范有序。要依托村民自治組織和各類群眾性議事協(xié)商活動，充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，讓農(nóng)民群眾全程參與積分制的制度設(shè)計(jì)，在參與中提升對基層治理的認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)基層社會治理的群眾創(chuàng)新。要積極引入社會力量發(fā)揮資源優(yōu)勢參與積分制，形成協(xié)同推進(jìn)工作合力。

（二）發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，探索多元投入保障機(jī)制

要進(jìn)一步加強(qiáng)部門聯(lián)動，推進(jìn)資源的統(tǒng)籌整合，優(yōu)化條線資金的管理與使用，推動條線治理資金發(fā)揮更大的治理效能。鼓勵(lì)有條件的區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立積分制專項(xiàng)資金，探索建立集體經(jīng)濟(jì)投入、社會捐助等多元投入保障機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)薄弱村的扶持力度，在政策允許范圍內(nèi)，鼓勵(lì)將農(nóng)村綜合幫扶項(xiàng)目收益用于開展積分制實(shí)踐，積極引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理。

（三）發(fā)揮典型示范作用，加強(qiáng)示范基地創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣

市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要及時(shí)總結(jié)本市積分制實(shí)踐的工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是積分制示范基地的創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，梳理完善操作流程，查找推進(jìn)過程中的問題與不足，研究提出改進(jìn)工作方案。在此基礎(chǔ)上，探索制定積分制工作指引，為更多的鎮(zhèn)村開展積分制工作提供借鑒。希望通過積分制的示范推進(jìn)和工作不斷完善，進(jìn)一步提升我市鄉(xiāng)村治理的工作水平。