高度城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與探索
——上海市閔行區(qū)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的調(diào)查與思考

■ 郭 軍 來(lái)曉東 楊春華

城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)體量大、發(fā)展?jié)摿Υ螅磥?lái)如何發(fā)展、職能如何定位，是一個(gè)重要課題。近日，我們赴上海市閔行區(qū)進(jìn)行了專題調(diào)研，與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T座談，走訪了物業(yè)園區(qū)、村集體成員、村集體企業(yè)、村干部等，就高度城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及未來(lái)發(fā)展建議聽(tīng)取了各方意見(jiàn)?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、閔行區(qū)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索

上海市閔行區(qū)于上世紀(jì)90年代起開(kāi)始探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的先行區(qū)。2011年以來(lái)，閔行區(qū)作為新形勢(shì)下全國(guó)第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，先后承擔(dān)4項(xiàng)關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革試驗(yàn)任務(wù)，完成147家村級(jí)、9家鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)改盡改”。近年來(lái)，閔行區(qū)聚焦鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索物業(yè)出租、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)民真正成為有薪金、保障金、租金、股金的“四金農(nóng)民”，塑造出新時(shí)代閔行發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一張金名片。

一是多種形式推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2011年底，閔行區(qū)啟動(dòng)承擔(dān)“多種形式推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗(yàn)任務(wù)。堅(jiān)持因地制宜、一村（鎮(zhèn)）一策原則，采取多種形式推進(jìn)改革，做到“應(yīng)改盡改”，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式、入股方式、股權(quán)設(shè)置、資產(chǎn)改革的多樣化路徑，推動(dòng)組織架構(gòu)和治理體系更加科學(xué)化。建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍建立成員代表會(huì)議、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，制定議事規(guī)則和管理制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理有序運(yùn)行。推動(dòng)成員變股東后擁有知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)，改變“由少數(shù)干部說(shuō)了算”的局面，黨群干群矛盾得到有效化解。2015年底，改革試驗(yàn)任務(wù)圓滿完成，累計(jì)推動(dòng)133個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革，組建新型集體經(jīng)濟(jì)組織129個(gè)，29萬(wàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員成為股民，持有集體資產(chǎn)股份75億元，50%以上新型集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施了分紅，人均分紅達(dá)到3764元。

二是積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能。為進(jìn)一步深化改革，2014年，閔行區(qū)啟動(dòng)實(shí)施“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”試驗(yàn)任務(wù)。2016年，閔行區(qū)印發(fā)《村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理暫行辦法》《村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款實(shí)施辦法（試行）》，從制度層面明確成員擁有集體資產(chǎn)股份權(quán)能，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項(xiàng)權(quán)能，進(jìn)一步明晰新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。全面落實(shí)成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，建立完善收益分配制度，穩(wěn)妥開(kāi)展股份有償退出和繼承，明確股份有償退出條件、標(biāo)準(zhǔn)及程序。開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理服務(wù)平臺(tái)，將集體經(jīng)濟(jì)組織、成員、股權(quán)、收益、分配等納入平臺(tái)，制定操作流程圖以及退股協(xié)議書(shū)、申請(qǐng)書(shū)等規(guī)范性文本，推動(dòng)股權(quán)管理規(guī)范化、收益分配透明化。2019年，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量達(dá)到1345億元，凈資產(chǎn)307億元，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)824億元，全區(qū)82個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)收益分配，分配總額7.7億元，受益成員20.52萬(wàn)人，人均分配達(dá)到3526.8元，位居全市涉農(nóng)區(qū)前列。

三是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。2019年，閔行區(qū)承擔(dān)“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”拓展試驗(yàn)任務(wù)，加快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理，推進(jìn)集體資產(chǎn)精細(xì)化監(jiān)管，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同富裕。全面實(shí)行“村經(jīng)分設(shè)”，落實(shí)“村財(cái)鎮(zhèn)管、村資托管、村購(gòu)鎮(zhèn)管”，推行村級(jí)預(yù)算管理，開(kāi)展5年輪審。搭建信息化監(jiān)管平臺(tái)，打造以區(qū)級(jí)平臺(tái)為中心、11個(gè)街鎮(zhèn)系統(tǒng)為支撐、“申農(nóng)碼”全面展示的“1+11+1”監(jiān)管網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人、財(cái)、物信息化監(jiān)管全覆蓋。多種形式拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，探索聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式攻克“有地沒(méi)錢”難題，如顓橋鎮(zhèn)黃二村聯(lián)合區(qū)資產(chǎn)公司、鎮(zhèn)集體公司和龍湖集團(tuán)成立合資公司，改造廠房近4萬(wàn)平方米，租賃價(jià)格從1.03元/平方米/天提高到2.5元/平方米/天；探索飛地抱團(tuán)模式突破“沒(méi)地有錢”瓶頸，如馬橋鎮(zhèn)旗忠村和民主村合作成立項(xiàng)目公司，投資購(gòu)置上海富力環(huán)球中心6號(hào)樓，建筑面積約1.57萬(wàn)平方米，目前市值穩(wěn)步增長(zhǎng)；探索成本價(jià)回購(gòu)模式擺脫“沒(méi)地沒(méi)錢”困境，如華漕鎮(zhèn)在土地被征前與相關(guān)方簽訂合同，明確后續(xù)以成本價(jià)回購(gòu)?fù)恋厣系奈飿I(yè)項(xiàng)目；探索代建代管模式走出“有地有錢無(wú)項(xiàng)目”局限，如顓橋鎮(zhèn)中溝村以集體建設(shè)用地使用權(quán)與星河灣集團(tuán)簽訂公共租賃房代建代管協(xié)議，滿30年無(wú)償歸村集體，每年向村集體繳納土地租金，租金每5年遞增5%。2021年，全區(qū)85個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)收益分配，分配總額7.7億元，受益成員20.18萬(wàn)人，人均分配達(dá)到3582元。

四是探索盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、集體資產(chǎn)、閑置資金。2022年，閔行區(qū)承擔(dān)“探索盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、集體資產(chǎn)、閑置資金的新模式”試驗(yàn)任務(wù)，統(tǒng)籌集體建設(shè)用地、資產(chǎn)、資金與規(guī)劃、項(xiàng)目、人才等要素融合發(fā)展，創(chuàng)新體制機(jī)制，凝聚政企合力，進(jìn)一步盤活存量、創(chuàng)造增量。依托“國(guó)有+集體”區(qū)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、國(guó)集聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)街鎮(zhèn)、村積極參與由區(qū)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)牽頭的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。釋放存量集體資金，通過(guò)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)存量集體資金進(jìn)行歸集，投向農(nóng)民相對(duì)集中居住、城中村改造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目。盤活閑置宅基地，尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)集中上樓居住或平移建房方式離開(kāi)原宅基地和房屋，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)騰出的閑置宅基地和房屋等進(jìn)行整合利用。創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展信息化途徑，強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理，確保數(shù)據(jù)全過(guò)程可追溯，通過(guò)移動(dòng)端、網(wǎng)頁(yè)端發(fā)布租賃信息，拓寬集體資產(chǎn)公開(kāi)租賃的知曉范圍和溢價(jià)空間。截至2022年底，閔行區(qū)累計(jì)完成146個(gè)村級(jí)、9個(gè)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，組建了134個(gè)村級(jí)、9個(gè)鎮(zhèn)級(jí)新型集體經(jīng)濟(jì)組織，約有29萬(wàn)余人成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，持有集體資產(chǎn)股份近156.44億元。

實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，上海市閔行區(qū)充分發(fā)揮全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)先行先試優(yōu)勢(shì)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，走出了一條特色改革發(fā)展之路。2023年，閔行區(qū)88個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)上一年度集體收益進(jìn)行分配，分配總額達(dá)到8.04億元，受益成員19.52萬(wàn)人，人均分配達(dá)到3800元左右，在破解“缺錢”“缺地”“缺項(xiàng)目”等現(xiàn)實(shí)困境方面作出了有益探索，取得了明顯成效，為上海乃至全國(guó)提供了“閔行經(jīng)驗(yàn)”。

二、閔行區(qū)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的難題

上海市閔行區(qū)大部分村莊已經(jīng)整建制撤村轉(zhuǎn)居，農(nóng)村已經(jīng)很小了，這些高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)不同于一般農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展過(guò)程中既存在一些老問(wèn)題，也面臨一些新挑戰(zhàn)，需在持續(xù)深化改革中探尋破解之法。

一是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)理論問(wèn)題需做好研究。一方面，統(tǒng)籌處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”與“分”關(guān)系問(wèn)題。在調(diào)研中，許多村民要求將集體資產(chǎn)一刀切分光吃凈，越是基礎(chǔ)強(qiáng)、發(fā)展好的集體經(jīng)濟(jì)組織，村民意見(jiàn)越強(qiáng)烈。產(chǎn)生該問(wèn)題的原因很多，有可能是對(duì)集體資產(chǎn)保值、增值沒(méi)信心，對(duì)集體資產(chǎn)監(jiān)管有質(zhì)疑，也有可能是對(duì)收益分配不滿意等，但總的來(lái)看，主要是集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”與“分”關(guān)系沒(méi)有處理好，重“分”輕“統(tǒng)”問(wèn)題依然存在，成員集體觀念淡薄，往往重視個(gè)人利益而忽視集體利益，享受集體權(quán)利卻不愿承擔(dān)集體義務(wù)，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。另一方面，政府作用邊界界定不明晰問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)政府支持，但過(guò)多干預(yù)可能會(huì)適得其反。政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)主要體現(xiàn)在政策引導(dǎo)、資金扶持和監(jiān)管等。從調(diào)研來(lái)看，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)是有必要的，但制定指令性計(jì)劃可能影響發(fā)展質(zhì)量。閔行區(qū)把村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)增速發(fā)展列為部門考核指標(biāo)，要求一些村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)每年增長(zhǎng)5%以上，許多集體經(jīng)濟(jì)組織特別是資產(chǎn)規(guī)模較大的往往很難實(shí)現(xiàn)，受疫情影響，一些村集體經(jīng)濟(jì)增速還出現(xiàn)了下滑，迫于無(wú)奈部分集體經(jīng)濟(jì)組織只能在村組間來(lái)回騰挪資產(chǎn)，基層干部對(duì)此意見(jiàn)較大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要政府監(jiān)管，但很多時(shí)候政府監(jiān)管常常超越邊界。閔行區(qū)落實(shí)“村財(cái)鎮(zhèn)管”，要求凡是5萬(wàn)元以上的支出都必須經(jīng)過(guò)“四議兩公開(kāi)”程序，很多時(shí)候程序繁瑣、周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，一定程度上干擾了集體經(jīng)濟(jì)組織正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。

二是現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在核算辦法、稅收繳納等方面仍需完善，會(huì)計(jì)管理工作仍需加強(qiáng)。一方面，資源性資產(chǎn)核算缺乏依據(jù)。從調(diào)研情況來(lái)看，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大資產(chǎn)是資源性資產(chǎn)，但按現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度，這部分資產(chǎn)因沒(méi)有進(jìn)行價(jià)值評(píng)估無(wú)法進(jìn)行貨幣計(jì)量，不能體現(xiàn)在會(huì)計(jì)報(bào)表中，造成了相關(guān)會(huì)計(jì)信息缺失。另一方面，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織稅收繳不繳、繳多少問(wèn)題仍有爭(zhēng)議。有干部反映，除集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更過(guò)程可免征契稅、印花稅外，稅法關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織的納稅義務(wù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，幾乎沒(méi)有明確提及其適用的規(guī)定，也缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，因此關(guān)于是否納稅問(wèn)題基層仍有微詞。還有干部表示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，在稅收方面與一般企業(yè)沒(méi)有任何區(qū)別，但集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，承擔(dān)了部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，具有公益性，應(yīng)該考慮在稅收上給予一些特別的政策，比如，把農(nóng)村公共事務(wù)投資進(jìn)行稅前列支等。此外，會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力良莠不齊，會(huì)計(jì)工作質(zhì)量參差不齊。當(dāng)前，閔行區(qū)全面落實(shí)“村財(cái)鎮(zhèn)管”，集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)人員由鎮(zhèn)政府招聘委派。從調(diào)研情況來(lái)看，受薪資待遇偏低等因素制約，招聘人員年齡普遍較大，在上崗前未接受專業(yè)培訓(xùn)，只能簡(jiǎn)單開(kāi)展記賬和核算等工作，無(wú)法完全適應(yīng)新《會(huì)計(jì)法》要求，不能很好處理集體經(jīng)濟(jì)組織賬目。而且會(huì)計(jì)人員更換頻繁，經(jīng)常出現(xiàn)“新人找不到舊賬”問(wèn)題。

三是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式單一，增長(zhǎng)乏力，未來(lái)如何發(fā)展亟需探索。閔行區(qū)大部分村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)以物業(yè)租賃為主，其他經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源偏少。受疫情影響，近年來(lái)一些村鎮(zhèn)房屋租賃率下降明顯，如閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)2023年上半年物業(yè)出租率不足80%，比2019年減少近兩成，雖然收入增長(zhǎng)緩慢，但村民分紅、日常管理、環(huán)境整治開(kāi)銷等支出卻逐年遞增，許多集體經(jīng)濟(jì)組織被迫“借債分紅”。受國(guó)家土地政策趨緊、城市用地規(guī)劃制約和集體土地資源減少等因素影響，單純依靠物業(yè)出租為主的發(fā)展方式面臨增長(zhǎng)乏力的困境。近年來(lái)，閔行區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，但因渠道不多，缺乏思路和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，效果并不明顯，大部分村（社）干部表示任職期間能確保集體資產(chǎn)保值就行，暫時(shí)不會(huì)關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，避免給集體造成損失而擔(dān)責(zé)。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考建議

一是正確處理好“統(tǒng)”與“分”關(guān)系。深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要論述，準(zhǔn)確把握“統(tǒng)分結(jié)合”思想內(nèi)涵，科學(xué)研究和處理好集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”與“分”關(guān)系，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的職能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益，真正調(diào)動(dòng)集體成員積極性。

二是合理界定政府職能邊界。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變角色，變主導(dǎo)為引導(dǎo)，給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更多發(fā)展的靈活性，加強(qiáng)政策服務(wù)和政策支持。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置合理的考核指標(biāo)，減少因外部環(huán)境變化導(dǎo)致的“一票否決”問(wèn)責(zé)制，建立容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)鎮(zhèn)村干部干事的積極性。

三是研究完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度。目前《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（征求意見(jiàn)稿）》已經(jīng)發(fā)布，經(jīng)充分論證后進(jìn)一步完善相關(guān)科目條款。借助《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案（初稿）》征求意見(jiàn)窗口期，進(jìn)一步理清立法相關(guān)重大理論問(wèn)題，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界人士意見(jiàn)，充分考慮和明確集體經(jīng)濟(jì)組織稅收政策及優(yōu)惠措施，并盡快出臺(tái)。建立健全監(jiān)管體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，避免讓集體經(jīng)濟(jì)變成少數(shù)人的“小金庫(kù)”。

四是因地制宜發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在廣泛討論、深入征求集體成員意見(jiàn)基礎(chǔ)上，認(rèn)真制定好村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。提高村組兩級(jí)人員的管理水平，改變集體經(jīng)濟(jì)依靠“以地生財(cái)”的發(fā)展模式，開(kāi)發(fā)低風(fēng)險(xiǎn)、高收益投資渠道。因地制宜探索“村村聯(lián)合”等模式，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)農(nóng)村閑置資源，實(shí)現(xiàn)資源共建共用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。