“目標—工具—評價”視角下中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策比較研究

□高涵 賴家

人才振興是全面鄉(xiāng)村振興中“五個振興”的核心引擎，然而高技能人才匱乏卻成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的短板。2022 年國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》 中提出“技能人才是支撐中國制造、中國創(chuàng)造的重要力量”。從國家政策精神來看，培養(yǎng)和壯大有技能的農(nóng)村實用人才隊伍是解決人才短板問題的重要手段之一。從國際視角來看，為了應對全球化的挑戰(zhàn)，美國、加拿大和英國等主要國家均制定了各自21 世紀技能框架，并積極在國家政策及實踐中推動技能改革，培養(yǎng)新型技能人才。中韓作為東亞的主要國，兩國地緣相近，鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會和人文背景相似，中國目前實施全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，與韓國所處的推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村迅速發(fā)展的階段相類似。從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展狀況來看，中國與韓國之間既具有互動機制，又具有許多相似的地方[1]，且目前兩國都面臨著新時期鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略抉擇，首要解決鄉(xiāng)村技能人才振興問題已經(jīng)成為兩國共識。韓國的鄉(xiāng)村人才政策歷來較為重視教育培訓，通過不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)振興政策來保障農(nóng)民教育，提升農(nóng)民素質(zhì)。中國在經(jīng)歷從新農(nóng)村建設到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的同時，也更加注重農(nóng)村實用人才和技能人才隊伍的建設。本文擬對比分析中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策，探索政策驅(qū)動機制，以期為我國全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下技能人才振興政策制定提供經(jīng)驗借鑒。

一、文獻綜述

目前學術(shù)界對于鄉(xiāng)村人才振興政策的研究主要集中在三個方面，首先是部分學者對政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進行解讀分析。衛(wèi)小將，黃雨晴[2]指出我國農(nóng)村人才隊伍建設探索初具成效，開始形成連續(xù)的“制度政策叢”，機構(gòu)和崗位設置由城市向農(nóng)村拓展，然而依然存在農(nóng)村技術(shù)人才政策數(shù)量少，政策內(nèi)容偏重引進輕投入等不足，應通過合理的制度化建設促進農(nóng)村人才隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化。蒲實[3]解讀了鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村人才建設面臨的挑戰(zhàn)，提出鄉(xiāng)村振興人才政策應注重就地取才、多方聚才、實踐育才等方面。田書芹[4]等運用扎根理論對鄉(xiāng)村人才振興政策進行分析，明確了鄉(xiāng)村人才振興核心驅(qū)動三大要素，即制度性供給、資源性統(tǒng)籌、整體性治理，構(gòu)建了鄉(xiāng)村人才振興核心驅(qū)動模型。

其次，也有學者探究鄉(xiāng)村人才振興政策的實施。張燕[5]認為通過人力資本開發(fā)，新型職業(yè)農(nóng)民應成為鄉(xiāng)村振興的主體。在實施模式方面，結(jié)合地區(qū)和鄉(xiāng)村人才隊伍建設實際情況，探索出免費職業(yè)教育模式、校企合作模式、區(qū)域協(xié)作模式等代表性模式，為鄉(xiāng)村人才振興提供了操作樣本。趙秀玲[6]認為應從創(chuàng)新鄉(xiāng)村干部選用制度來探索鄉(xiāng)村人才成長新模式，張曉山[7]指出通過新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓和有針對性的扶持政策，助力農(nóng)村人才培養(yǎng)。

最后，研究者以農(nóng)村政策改革為主題進行國際比較與借鑒研究。馮勇[8]從日本、韓國、歐盟等地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興的背景和動因出發(fā)，分析其支持鄉(xiāng)村振興的制度、金融等政策工具，提出中國可以從制度供給和政策創(chuàng)設、公共服務等社會保障角度，構(gòu)建鄉(xiāng)村人才振興政策體系。張立[9]以東亞國家老齡化為背景，梳理了日韓為應對鄉(xiāng)村人口收縮所提出的社會政策，提出我國鄉(xiāng)村人力政策應將重點放在鄉(xiāng)村活力的營造而不僅是導入人口。學者沈權(quán)平[10]通過梳理韓國針對農(nóng)村人才的"歸農(nóng)歸村"的政策支持體系，針對中國構(gòu)建鄉(xiāng)村振興人力資本體系建設，提出做好頂層設計，完善鄉(xiāng)村教育，挖掘鄉(xiāng)村人力資本動能等借鑒措施。

綜上可見，學術(shù)界對鄉(xiāng)村人才振興政策進行了深入的探索，積累了豐富的研究成果，然而相關(guān)研究較多聚焦于單一主體的宏觀政策內(nèi)容分析，針對當下鄉(xiāng)村人才振興政策的對比研究較少，缺乏運用一定的研究方法從政策工具視角對政策內(nèi)容進行比較分析。因此，本研究以完善鄉(xiāng)村技能人才振興政策為出發(fā)點，以中韓兩國正在實施的鄉(xiāng)村振興政策文本作為比較對象，基于政策 “目標-工具-評價”的結(jié)構(gòu)框架，分析比較兩國政策特點和優(yōu)劣勢，為我國未來相關(guān)政策的制定提供參考依據(jù)和建議。

二、分析框架

制定政策文本是政策執(zhí)行的前置環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在政府部門為實現(xiàn)人才振興而制定的政策目標和選擇的政策工具[11]。本研究采取“目標—工具—評價”三維分析框架對中韓兩國鄉(xiāng)村人才振興政策文本做比較分析。政策目標是政府推行政策的基本原則和希望達到的預期效果，分析目標有利于把握政策的宏觀框架； 政策工具是實現(xiàn)政策目標的具體手段，包含了政策實施的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；政策評價是指對政策實施效果的評定，也是確保政策有效落地的基本保障。

（一）政策目標維度

政策目標主要體現(xiàn)政府在一定時期內(nèi)政策發(fā)布與政策執(zhí)行的預期成效，突出短期內(nèi)要克服的重難點問題，不同年度的政策具有不同的目標，且同一政策的目標也并非單一。2018 年1 月頒布的《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約?！贝罅﹂_發(fā)鄉(xiāng)土人才是加強農(nóng)村人才建設，緩解農(nóng)村人才總量不足的根本途徑。因此，本文參考現(xiàn)有研究成果，從人才培養(yǎng)、人才激勵和人才引進三個維度比較中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策[12]，分析中韓在育才、用才和引才上的政策支撐力度，從而深入探究鄉(xiāng)村技能人才政策制定與實施的方向所在。

（二）政策工具維度

政策工具有多種分類方式，如Hoppmann 等將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層，Woolttuis等將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型、財政型工具，其中最典型，被廣泛運用的是Roth-well 等將政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型的分類方法，他們分別起到推動、拉動和間接影響作用[13]。本文采用最典型的劃分方法，運用質(zhì)性研究方法分析政策原句并進行范疇化，依據(jù)主范疇將樣本政策歸入供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策，綜合三類政策類型可呈現(xiàn)政策的整體結(jié)構(gòu)。供給型政策強調(diào)通過人財物等要素的直接供給，滿足人才培育的基本需求；環(huán)境型政策強調(diào)通過規(guī)范，規(guī)劃等外部因素的調(diào)節(jié)，為人才培養(yǎng)提供良好的外部環(huán)境；需求型政策強調(diào)采取補貼，激勵等扶持措施，刺激人才規(guī)模的不斷擴展。

（三）政策評價維度

政策評價是通過構(gòu)建科學客觀的評價指標體系，對政策文件及實施過程和效果進行系統(tǒng)化、全方位的考察分析之后得出合理的評價結(jié)論。人才政策評價本質(zhì)上屬于公共政策評價范疇，公共政策的評價可按照事前、事中、事后三個評價階段為基礎展開[14]。事前評價活動是指識別目標系統(tǒng)的組成及相互關(guān)系；事中評價活動是指對目標實現(xiàn)程度的統(tǒng)計調(diào)查；事后評價是指掌握政策目標實現(xiàn)程度的基本概況[15]?；谏鲜鲇^點，本研究按評價階段分為三個維度，即事前的診斷性評價、事中的形成性評價、事后的總結(jié)性評價，通過對政策評價階段的劃分來對比中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策中的相關(guān)評價內(nèi)容，包括使用的評價指標，以及該評價指標是否具有評價效應。

三、政策文本分析

（一）分析對象

研究選取由兩國政府制定的鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃（2018—2022 年）政策文件（見表1）為分析對象，即中國的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和韓國的《農(nóng)村振興事業(yè)基本計劃2018—2022 年》，為了進一步指導鄉(xiāng)村建設，中國國務院于2018 年9 月正式印發(fā) 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》并要求各地區(qū)結(jié)合實際認真貫徹落實。韓國方面，2017 年文在寅政府上臺后，利用農(nóng)業(yè)振興政策發(fā)展“新活力+事業(yè)”的同時，在2018 年通過韓國農(nóng)村振興廳出臺了鄉(xiāng)村振興政策，即《農(nóng)村振興事業(yè)基本計劃2018—2022 年》，旨在促進農(nóng)村高新技術(shù)融合，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力[16]。兩項政策文本均針對同一個五年時段進行戰(zhàn)略規(guī)劃，具有時效上的可比性。

表1 政策文本概況

表2-1 中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策的開放編碼示例

表2-2 中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策的開放編碼示例

中國的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》共37 個章節(jié)，其中鄉(xiāng)村技能人才振興政策位于第32 章“強化鄉(xiāng)村振興人才支撐”，本研究主要針對該部分政策內(nèi)容進行了提取，其次選取第1—6 章規(guī)劃背景與總體要求等相關(guān)章節(jié)內(nèi)容作為補充文本。韓國《農(nóng)村振興事業(yè)基本計劃2018—2022 年》由兩個部分構(gòu)成，總概括以及事業(yè)類計劃，共9 個章節(jié)，其中鄉(xiāng)村技能人才振興政策位于第8 個章節(jié)教育培訓，本研究針對教育培訓目標，促進策略，重點促進方向等內(nèi)容進行了提取翻譯，其次選取第1章總體規(guī)劃要求作為補充文本。

（二）分析過程

本文以上述兩份文件中的鄉(xiāng)村技能人才振興政策為分析對象，采用質(zhì)性研究方法，運用Nvivo12工具對政策文件進行文本分析，通過詞頻分析，政策工具編碼以及構(gòu)建政策分析框架，解析政策內(nèi)容，比較分析政策的核心內(nèi)容。

1.詞頻分析。運用Nvivo12 工具分別對兩個政策文本進行詞頻分析，統(tǒng)計出現(xiàn)頻率最高的關(guān)鍵詞。統(tǒng)計結(jié)果見圖1、圖2。

圖1 韓國鄉(xiāng)村技能人才振興政策

圖2 中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策

由圖可知，中韓兩國政策高頻主題詞具有較大差異。韓國鄉(xiāng)村技能人才振興政策突出教育、農(nóng)業(yè)、技術(shù)、學習，公務員等關(guān)鍵詞。在上一個鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃中，韓國政府就強調(diào)對鄉(xiāng)村技能人才的引進和培養(yǎng)，而現(xiàn)行的五年規(guī)劃中則進一步突出了對農(nóng)業(yè)教育的重視以及對農(nóng)村公務員的技術(shù)指導，將這一政策調(diào)整作為解決鄉(xiāng)村技能人才短缺問題的突破口。韓國政策高頻詞還包括現(xiàn)場、開發(fā)、能力、農(nóng)村等，即以農(nóng)民的現(xiàn)場實習、技能開發(fā)為載體，培養(yǎng)技能型、實踐型人才，填補鄉(xiāng)村勞動力缺口。中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策高頻詞則側(cè)重于人才、鄉(xiāng)村、職業(yè)、農(nóng)民、專業(yè)等方面，體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國政策對人才本身的關(guān)注，與韓國的政策相比更注重鄉(xiāng)村背景下農(nóng)民的主體地位，強調(diào)新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，特別是專業(yè)技能的提升，但較少涉及創(chuàng)建教育培訓等服務體系方面的內(nèi)容。

2.文本編碼分析。利用Nvivo12 工具，以政策目標，政策工具，政策評價為主要維度展開分析，如圖3 所示。政策目標以人才引進，人才培養(yǎng)，人才激勵三個維度為主范疇，對政策文本進行人工編碼和范疇提取；政策工具按照供給型，需求型，環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)進行編碼和范疇提取；政策評價以診斷性評價，形成性評價，總結(jié)性評價三個維度來提取編碼范疇?？紤]到處理過程的理解統(tǒng)一性，因此采用一人標識，另一人進行質(zhì)量審核，確保樣本處理的可靠性。

圖3 “目標—工具—評價”三維分析框架

編碼方式為，分別對兩國政策文本按政策維度，政策目標（Y）、政策工具（X）、政策評價（Z）進行一級編碼；按維度下的子范疇，如政策目標的人才激勵（G）、人才引進（I）、人才培養(yǎng)（P）進行二級編碼。以中國技能人才振興政策中的“鼓勵社會人才投身鄉(xiāng)村建設”該語段為例，該政策屬于“政策目標”（Y）類屬的“人才引進”（I）范疇，因此編碼為YI001，數(shù)字表示語段順序，“001”代表人才引進范疇內(nèi)第一個語段。見表2—1、表2—2。

（三）分析結(jié)果

1.政策目標維度分析。人才激勵作為人才政策領(lǐng)域的目標靶向之一，近年來受到社會各界的高度關(guān)注。從分析結(jié)果來看（表3），中國政策中人才激勵占比34.81%，人才培養(yǎng)占比25.62%，人才引進占比39.57%。首先，中國在注重技能人才培養(yǎng)的同時，更強調(diào)對技能人才激勵機制的構(gòu)建以及人才引進相關(guān)政策內(nèi)容。例如“建立健全激勵機制，研究制定完善相關(guān)政策措施和管理辦法，鼓勵社會人才投身鄉(xiāng)村建設”，激勵形式可以是直接的資金投入或設置獎勵標準等方式，要不斷完善激勵體系才能更多的惠及技能型人才，促進鄉(xiāng)村人才追求自我提升的內(nèi)驅(qū)力。其次，人才引進通過“大學生村官”“三支一扶”等政策進一步引導各類企業(yè)家，專家，公職人員等回鄉(xiāng)任職，推動建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制，促進人才的最大效益化流動。與此同時，韓國政策中人才激勵占比20.43%，人才培養(yǎng)占比69.79%，人才引進占比9.79%，可以看出，相較于人才激勵和人才引進，韓國更為注重對技能人才的培養(yǎng)，致力于培養(yǎng)懂經(jīng)營，有能力的農(nóng)業(yè)人。隨著農(nóng)業(yè)與智能技術(shù)的結(jié)合，現(xiàn)有的務農(nóng)知識將無法滿足智能農(nóng)業(yè)社會的需求，迫切需要培養(yǎng)與時俱進的創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)人，為此韓國提出培養(yǎng)“創(chuàng)新型智能農(nóng)場專業(yè)人力資源”這一目標，培養(yǎng)方式多樣，內(nèi)容豐富，從農(nóng)業(yè)理論知識培訓到機械技能操作培訓，以多種途徑打造“復合型”技能人才。

表3 政策目標節(jié)點編碼情況

2.政策工具維度分析。供給型政策工具主要體現(xiàn)人才政策對人才事業(yè)發(fā)展的推動力，具體指培訓教育支持，資金投入等；需求型政策工具體現(xiàn)政策對人才事業(yè)發(fā)展的拉動力，具體指對人才的考核評估，制度保障等；環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)為政策對人才事業(yè)發(fā)展的影響力，具體指公共服務，社會參與等。根據(jù)編碼參考點數(shù)量，結(jié)果如表4 所示，總體而言，中國和韓國都較為重視供給型政策的制定，從占比來看，中國的供給型政策占比為61.48%，環(huán)境型政策占比為19.74%，需求型政策占比為18.87%。韓國的供給型政策占比為80.44%，環(huán)境型政策占比為14.72%，需求性政策占比為4.84%?？梢钥闯觯袊诠┙o型、環(huán)境型、需求型三種政策工具的占比平均分配上優(yōu)于韓國，供給層面著重突出教育支持以及人才支持，例如“支持新型職業(yè)農(nóng)民通過彈性學制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”，環(huán)境層面突出制度保障，例如“全面建立職業(yè)農(nóng)民制度”等。而韓國在供給層面也注重教育支持，環(huán)境層面則集中于對人才的考核評估，例如“當前業(yè)務適應度”等。這一結(jié)果表明兩國在側(cè)重人才基礎需求供給的同時，也致力于通過制度保障或考核評估構(gòu)建良好的外部環(huán)境，但需求型政策的比例分配均位于底層。

表4 政策工具節(jié)點編碼情況

3.政策評價維度分析。政策評價指標是衡量有關(guān)政策工具利弊的準則，沒有標準就不可能有政策評價，建立評價標準是進行政策評價的起點，也是政策評價的重要內(nèi)容[17]。通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)中韓兩國在政策評價方面涵蓋了形成性評價和總結(jié)性評價，但都未涉及診斷性評價（見表5）。形成性評價方面，韓國以“業(yè)務適應度”“SCM（績效評價指標）” 等指標對技能人才培養(yǎng)過程進行客觀的評價構(gòu)建，中國則強調(diào)“優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)”，從改善人才結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)形成性評價效力，但未設置其他可量化的評價指標?？偨Y(jié)性評價方面，兩國出現(xiàn)了較大差異，我國以人才數(shù)量作為評價指標，例如在人才引進、人才培養(yǎng)、人才激勵層面，分別提出“每年引導10 萬名各類專業(yè)人才”“每年要重點扶持培養(yǎng)1 萬名專業(yè)人才”“每年選拔支持100 名青年農(nóng)業(yè)科學家”等數(shù)量指標。與此不同，韓國則針對技能人才的培訓效果設置了專門的總結(jié)性評價指標，其中包括“ROI(投資回報率)”、“技術(shù)水平提高度”等來對技能人才培育政策實施成果進行評價，建立以反饋意見評價或量化的事件指標為導向的成果評價體系。

表5 政策評價節(jié)點編碼情況

四、討論

（一）中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策的共識

1.以“培養(yǎng)有素養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的技能農(nóng)民”為首要政策目標。將“培養(yǎng)有素養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的技能農(nóng)民”放在戰(zhàn)略目標首位是兩國鄉(xiāng)村技能人才振興政策中的一大共識。韓國從“新村運動”以來就強調(diào)發(fā)揮人才骨干在鄉(xiāng)村振興中的帶頭作用，通過不同的教育機構(gòu)對歸農(nóng)歸村者進行培訓，打造新型職業(yè)農(nóng)民。在政策的第8 章“教育培訓事業(yè)”總目標中明確提出“培養(yǎng)有技術(shù)經(jīng)營能力，可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)人”，具體包括農(nóng)業(yè)技術(shù)、經(jīng)營、流通、市場等能力，其教育課程包括了解歸農(nóng)歸村相關(guān)制度、農(nóng)作物栽培技術(shù)、教育實踐等。中國的政策文件中，在第4 章總的指導思想和基本原則中也明確了要“堅持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位”。第32 章中進一步明確要培養(yǎng)“愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營”的新型職業(yè)農(nóng)民，要積極探索“田間課堂”“網(wǎng)絡教室”等多樣化技能培訓方式。通過有效的教育培訓手段為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中創(chuàng)設提升技能空間。由此可見，中韓兩國普遍重視農(nóng)民的技能培訓，同時也關(guān)注農(nóng)民的素質(zhì)提升，以及教育培訓基礎設施的建設等方面[18]。通過培訓技能農(nóng)民促進高質(zhì)量鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)改革，從而解決市場化背景下鄉(xiāng)村人力資源競爭力低下以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟衰敗問題。

2.偏重“供給型”的政策工具。從政策工具結(jié)構(gòu)分布來看，中韓兩國人才振興政策中三種類型政策工具呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性不平衡。具體表現(xiàn)為，供給型政策工具使用占主導，環(huán)境型政策工具使用較少，而需求型政策工具使用不足。首先，兩國都側(cè)重于供給型政策工具的使用，從供給型政策內(nèi)部類屬分布情況來看，中國的供給型政策更傾向于人才支持，例如“因地制宜實施‘三支一扶’，繼續(xù)實施‘三區(qū)’人才支持計劃”等。韓國則更傾向于教育支持，例如“強化針對農(nóng)業(yè)技術(shù)困難及方案應對的常設教育”“加強促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村多樣性的親農(nóng)業(yè)新需求者教育”等。其次，兩國的環(huán)境型政策工具和需求型政策工具均占比較少，這一現(xiàn)狀表明兩國政策中均缺乏對如何調(diào)動企業(yè)、市場、社會資源積極參與鄉(xiāng)村技能人才振興的有效性指導，可能會進一步導致人才需求側(cè)和人才保障機制處于弱勢，不利于鄉(xiāng)村技能人才的可持續(xù)發(fā)展。

3.采取“自上而下”的政策評價路徑。就評價主體而言，中韓兩國都以政府為評價主體，突出“自上而下”的評價路徑，這一路徑抉擇符合以權(quán)威主義為特征的東亞社會背景。從社會角度看，小農(nóng)社會秩序的維持需要強大國家力量的干預和保障，從國家角度看，要迅速改變落后的現(xiàn)狀向現(xiàn)代化推進，必須保持國民與國家發(fā)展步伐的高度一致性，由此產(chǎn)生了一系列以政府干預為主的政策。以政府為主導的“自上而下”評價路徑，一方面有利于推動政策評價相關(guān)資源的合理配置，加強各部門協(xié)同合作，提升人才振興政策的針對性和可操作性。另一方面，這種單向的評價路徑，難以體現(xiàn)政策評估的價值取向，建構(gòu)主義認為公共政策評估不是簡單的收集信息數(shù)據(jù)，而需要嵌入一定的評估價值標準[19]。即在評價過程中，需要利益相關(guān)者的參與，包括被評價者本身。

（二）中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策的差異

1.人才培養(yǎng)目標側(cè)重點有不同。兩國政策中有關(guān)人才培養(yǎng)目標的側(cè)重點不同。韓國在鄉(xiāng)村人才振興中重“技”，作為人口小國，韓國鄉(xiāng)村勞動力缺口的一部分需要依靠機械智能化來填補，所以在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中著重強調(diào)了“新技術(shù)的開發(fā)”，“智能農(nóng)場的創(chuàng)建”，在鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)方面?zhèn)戎赜凇稗r(nóng)業(yè)人的智能技術(shù)教育”，培育“現(xiàn)代化、懂機械、創(chuàng)新型的技術(shù)農(nóng)業(yè)人”。中國重“人”，盡管中國人口基數(shù)遠超韓國，但農(nóng)村人才資源匱乏是鄉(xiāng)村振興面臨的嚴重挑戰(zhàn)。要解決城鄉(xiāng)人才均衡流動問題，促進市場人力資源的合理分配，政府需要加大力度“引導社會人才投身鄉(xiāng)村建設”，“鼓勵各類專業(yè)人才在鄉(xiāng)村大展才華、大顯身手”，更加重視鄉(xiāng)村人才引進以及人才多樣性發(fā)展。

2.政策關(guān)注對象范圍有區(qū)別。韓國的教育培訓政策覆蓋了公職人員到普通農(nóng)民和一般居民，教育對象明確規(guī)定包括“公務員，農(nóng)業(yè)人，歸農(nóng)歸鄉(xiāng)人，一般國民”，中國方面則主要強調(diào)對在地農(nóng)民的培訓，體現(xiàn)在“支持新型職業(yè)農(nóng)民通過彈性學制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”，未擴展到以鄉(xiāng)村全體為對象進行教育培訓。且就政策文本內(nèi)容量來說，韓國遠多于中國，我國政策文件中大多是指明發(fā)展目標和方針，韓國的政策則從宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃到具體實施策略、年度目標、年度投資計劃等，都有詳細的步驟和指標。一方面，由于中國省市眾多，各地區(qū)發(fā)展水平不均衡，國家難以統(tǒng)一制定適合所有地區(qū)的人才培養(yǎng)計劃。另一方面，我國鄉(xiāng)村振興起步較晚，各項政策的擬定還處在探索階段，對具體實施策略，政策執(zhí)行步驟，保障機制等細節(jié)內(nèi)容還有待進一步研討探究。

3.評價指標體系構(gòu)建有差異。作為監(jiān)督政策實施的有效手段，科學完善的評價體系有利于推動政策的穩(wěn)步落地。中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策中較少涉及具體量化評價指標的相關(guān)內(nèi)容，僅有對人才培養(yǎng)數(shù)量的指導性意見，例如“每年引導10 萬名各類專業(yè)人才”，“每年要重點扶持培養(yǎng)1 萬名專業(yè)人才”等，沒有就政策實施成果設立具體評價指標。相反，韓國鄉(xiāng)村振興起步先于中國，人才振興政策立足于國情實踐，積累了豐富的政策評價經(jīng)驗，因此更為重視成果評價，不僅借鑒了國外評價體系，也制定了本土化的評價指標，例如，“ROI(投資回報率)”，“技術(shù)水平提高度”等，以全方位保障政策實施效力。

五、對中國鄉(xiāng)村技能人才振興政策的啟示

（一）提高政策目標協(xié)同度，促進“質(zhì)量”與“規(guī)?！眳f(xié)調(diào)發(fā)展

從我國鄉(xiāng)村技能人才振興政策目標來看，具體政策目標協(xié)同度還有待加強，促進鄉(xiāng)村人才規(guī)模擴大和技能提升兩大目標協(xié)同并行，不僅要注重人才引進，還要強化人才培訓體系。首先，開展道德素質(zhì)教育、公益價值教育等精神類教育，完成鄉(xiāng)村居民意識改造，提高居民素質(zhì)[20]，為技能人才的培養(yǎng)奠定良好的素質(zhì)基礎。其次，技能培訓方式要盡可能多樣化，內(nèi)容多元化。一是確保每個有意向?qū)W習各類技術(shù)的個體可以在便捷的場所、時間，接受專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導。一方面要加強教育公務人員自身的培訓，提升教育者的專業(yè)知識和操作技能，另一方面要開發(fā)靈活多樣的課堂模式，以問題為導向的討論，實習，工作現(xiàn)場學習等、形式化學習和無形式學習并行的教育模式。二是設置覆蓋技術(shù)交流，實操訓練，經(jīng)營管理等多領(lǐng)域的綜合培訓課程，培養(yǎng)懂技術(shù)、懂經(jīng)營、會實操、具備創(chuàng)新能力的專業(yè)復合型人才。

（二）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，健全人才保障體系

政策工具結(jié)構(gòu)性不平衡，易引發(fā)資源溢出和擠迫效應。人才政策的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展離不開政策工具的合理布局。在使用政策工具時，要綜合考慮不同政策工具在不同策略目標中的應用，促進政策工具效用得到最大化發(fā)揮[21]。一方面優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升金融支持、平臺建設、資金支持等工具的使用頻率，健全人才保障體系，培育具備數(shù)字化、智慧化的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。另一方面，提升需求型政策工具的使用，例如通過宣傳推廣、示范引導等方式提高農(nóng)民的自覺主動性，激發(fā)內(nèi)生動力；通過吸引社會、市場等主體參與，創(chuàng)新政府購買等方式推動公共服務下鄉(xiāng)，充分發(fā)揮需求型政策的拉動作用。此外，要完善政策工具應用體系，優(yōu)化三者之間的布局結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政策要素間的協(xié)同整合，保障政策供需間的協(xié)同和人才政策與鄉(xiāng)村振興目標之間的協(xié)同發(fā)展。

（三）分類細化評價指標，完善評價監(jiān)督機制

與韓國相比，中國鄉(xiāng)村人才振興政策評價指標存在一定滯后性，難以發(fā)揮政策評價在政策實施過程中的導向監(jiān)督效用。評價政策的制定不僅要保持評價保障和評價標準要素的使用，還要適當增加評價方法、評價運用、評價主體要素的比例，確保政策各要素的完整性[22]。因此，政府要建立健全人才振興政策評價體系，豐富形成性評價，重視過程評價，合理運用總結(jié)性評價，完善評價監(jiān)督機制。采用可量化指標或等級分類對鄉(xiāng)村人才進行科學系統(tǒng)的評定管理，并建立及時反饋的成果評價體系?？梢越梃b韓國以技能水平提升或業(yè)務完成度等過程與結(jié)果相結(jié)合的整合性評價指標，構(gòu)建覆蓋人才引進、人才培養(yǎng)、人才激勵的全方位政策評價監(jiān)督機制。

（四）提升政策結(jié)構(gòu)效力，強化政府統(tǒng)籌力度

提高政策文本的實際效力，加快國家級法律政策的出臺，以保證頂層政策的權(quán)威性。合理的政策結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮政府統(tǒng)籌優(yōu)勢，集中人才培養(yǎng)資源配置。韓國鄉(xiāng)村技能人才振興政策目標明確，內(nèi)容具體，針對各項重點課題制定有嚴密詳實的規(guī)劃，易于實踐。借鑒韓國經(jīng)驗，中國可以細化各類政策實施策略，明晰鄉(xiāng)村技能人才振興路徑，靈活應用不同類型政策工具，切實發(fā)揮政府帶頭的導向作用，將鄉(xiāng)村技能人才培養(yǎng)與現(xiàn)代化人才強國戰(zhàn)略目標相結(jié)合，強化鄉(xiāng)村人才的核心能力，提升競爭力。要進一步加強政府統(tǒng)籌，做到統(tǒng)籌領(lǐng)導、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌資源、統(tǒng)籌管理，建立在政府主導下教育、人力資源和社會保障、農(nóng)業(yè)、科技、民政、婦聯(lián)等相關(guān)部門協(xié)作配合，社會廣泛參與的領(lǐng)導體制和培訓機制[23]。