破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為之法律責(zé)任研究
——以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為視角

邢嘉琪,裴兆斌,李展

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 大連 116023)

1 海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞行為法律責(zé)任現(xiàn)狀

目前,有關(guān)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞方面的案件頻發(fā),其法律責(zé)任的認(rèn)定至關(guān)重要。嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的各類破壞珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的行為屢禁不止,包括但不限于以非法采礦、非法捕撈等方式,破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū),對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重危害。因此,對(duì)責(zé)任人依法追究其法律責(zé)任十分必要。法律責(zé)任是指責(zé)任人實(shí)施違法行為應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的不良法律后果,具有懲罰、補(bǔ)償和預(yù)防3項(xiàng)基本功能。破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的行為往往會(huì)同時(shí)觸犯不同性質(zhì)的法律、法規(guī),海洋環(huán)境污染也會(huì)對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成不同程度的損害。根據(jù)所違反的法律性質(zhì),民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任及刑事法律責(zé)任是責(zé)任人可能需要承擔(dān)的3種法律責(zé)任類型。根據(jù)責(zé)任人所造成的損害不同,違反主體就需要承擔(dān)關(guān)于人身損害、財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境損害的法律責(zé)任。

對(duì)于“海洋生態(tài)”的定義目前尚無準(zhǔn)確定論,從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看,海洋生態(tài)資本的存量?jī)r(jià)值以海洋生物資源、海水資源和淺層海底資源為主要來源,整體海洋生態(tài)系統(tǒng)由以上3部分生態(tài)資源構(gòu)成[1]。其中,紅樹林是一種特別的木本植物群落,主要在熱帶和亞熱帶海岸帶上生長(zhǎng)。紅樹林生態(tài)系統(tǒng)以其所擁有的豐富多樣性及高生產(chǎn)力的優(yōu)勢(shì),領(lǐng)先于世界其他海洋生態(tài)系統(tǒng)。在清除海水中存在的雜質(zhì),抵御風(fēng)浪,維護(hù)生物的復(fù)雜多樣性,保護(hù)海岸的生態(tài)環(huán)境,改善海洋生態(tài)以及沿海地區(qū)的海域生態(tài)安全等方面發(fā)揮著重要的生態(tài)功能。常用的保護(hù)海洋環(huán)境資源的方式是建立海洋保護(hù)區(qū)?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第二十一條、第二十二條、第二十三條中規(guī)定了關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的相關(guān)內(nèi)容。建立海洋自然保護(hù)區(qū),為具有代表性的典型海洋自然地理區(qū)域、自然生態(tài)區(qū)域,以及遭受破壞但經(jīng)保護(hù)能恢復(fù)的海洋自然生態(tài)區(qū)域等特殊區(qū)域提供專門保護(hù)。而具有特殊需要的區(qū)域,通過建立海洋特別保護(hù)區(qū)進(jìn)行特殊管理。

基于海洋生態(tài)環(huán)境損害的特殊性和我國(guó)責(zé)任機(jī)制的不完善,對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害的追責(zé)還存在問題,不足以充分達(dá)到預(yù)防和懲治破壞行為的目的。海洋生態(tài)的優(yōu)劣不僅影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)也與人類的健康緊密相連。海洋生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣會(huì)對(duì)人類的生命及財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生直接或間接的影響。在此背景下,理解和完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞行為的法律責(zé)任,對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)文明的進(jìn)一步發(fā)展,以及保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞行為法律責(zé)任存在的問題

2.1 以民事及行政法律責(zé)任為主,威懾力不足

責(zé)任人實(shí)施造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任以民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任為主?；诒Ｗo(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的目的,相較于懲罰責(zé)任人來說,補(bǔ)救海洋生態(tài)損失,恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境是追究責(zé)任人民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任的首要目的[2]。這兩種法律責(zé)任的處罰方式以賠償損失、罰款等財(cái)產(chǎn)性處罰為主[3]?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第七十六條規(guī)定的造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的,罰款金額為1 萬元以上10萬元以下,有違法所得的,沒收其違法所得。與違法收益相比,1萬元到10萬元額度的違法成本過低,對(duì)于責(zé)任人的威懾力極弱[4]。如韓某某非法捕撈水產(chǎn)品案,行為人在2015年禁漁期內(nèi),共計(jì)非法捕撈并銷售價(jià)值2 383 390 元的各類水產(chǎn)品;在2018年禁漁期內(nèi),使用禁用的工具共計(jì)捕撈各類水產(chǎn)品10 956 kg。有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,判處被告人韓某某罰金人民幣10萬元。非法捕撈對(duì)于破壞海洋水產(chǎn)資源影響重大,相對(duì)于海洋水產(chǎn)資源造成的損害,10 萬元的罰款金額顯然懲罰力度不足。

2.2 賠償額度難以確定,自由裁量權(quán)過大

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于罰款數(shù)額的規(guī)定范圍跨度較大,且處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確,導(dǎo)致自由裁量的權(quán)力過大。處罰是在存在自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的,法律無法預(yù)設(shè)所有可能性,不同違法行為呈現(xiàn)不同的違法形態(tài)[5]。我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的參差不齊,也是產(chǎn)生自由裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自由裁量權(quán)是平衡法律穩(wěn)定性和靈活性的最佳手段,對(duì)于彌補(bǔ)法律的局限性和滯后性具有重要作用[6]。適度的自由裁量權(quán)有助于靈活運(yùn)用執(zhí)法權(quán)。然而當(dāng)自由裁量權(quán)彈性較大時(shí),就可能會(huì)產(chǎn)生同罪不同罰、自由裁量權(quán)被濫用的情況發(fā)生,嚴(yán)重危害公信力及處罰法定原則,損害法制的公正和權(quán)威。在實(shí)務(wù)中,往往通過情節(jié)的輕重適用罰款金額,判斷標(biāo)準(zhǔn)受主觀影響較大。輕則罰款為下限,重則罰款為上限,無具體適用自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者機(jī)械地運(yùn)用法律規(guī)定。因此,控制自由裁量權(quán)的可發(fā)揮空間對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是十分必要的。

2.3 刑事責(zé)任以實(shí)害結(jié)果產(chǎn)生為要件,懲罰過晚

我國(guó)國(guó)內(nèi)立法對(duì)破壞海洋環(huán)境行為的追究多依賴民事法律責(zé)任及行政法律責(zé)任,隨著破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)事件高頻暴發(fā),單從民事責(zé)任和行政責(zé)任兩個(gè)方面對(duì)行為人進(jìn)行問責(zé)顯然力度不足,對(duì)破壞行為無法進(jìn)行根本的預(yù)防和制裁。我國(guó)《刑法》涉及海洋環(huán)境的罪名中多以“重大損失”“嚴(yán)重后果”“情節(jié)嚴(yán)重”等實(shí)際損害結(jié)果的產(chǎn)生作為犯罪構(gòu)成要件之一。這些損害結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)界定模糊,主觀性較強(qiáng),現(xiàn)實(shí)操作性低,無法有效認(rèn)定刑事責(zé)任,導(dǎo)致存在刑事法律責(zé)任在破壞海洋生態(tài)事件中利用率不高的問題[7]。海洋生態(tài)損害結(jié)果具有范圍廣、恢復(fù)難和不可逆的特性,其法律責(zé)任的目的應(yīng)以預(yù)防破壞海洋生態(tài)環(huán)境為主。海洋生態(tài)損害結(jié)果的產(chǎn)生不可控,犯罪人無法準(zhǔn)確判斷其犯罪行為可能造成的損害結(jié)果。以實(shí)際損害結(jié)果發(fā)生作為犯罪人承擔(dān)刑事法律責(zé)任的要件,無法使?jié)撛诜缸锶藢?duì)刑事處罰產(chǎn)生畏懼,從而放棄犯罪動(dòng)機(jī)。

3 針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞行為法律責(zé)任的分析

3.1 海洋環(huán)境具有特殊性

首先,海洋具有流動(dòng)性和廣闊性,且海洋生態(tài)環(huán)境復(fù)雜。海洋生態(tài)環(huán)境受到損害,其損害結(jié)果會(huì)隨著海水的流動(dòng)及通過食物鏈的方式物質(zhì)循環(huán),擴(kuò)展到整片海域乃至全球。不僅會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成影響,對(duì)人類自身及其財(cái)產(chǎn)也具有嚴(yán)重威脅。海洋是一個(gè)有機(jī)整體,破壞行為造成的海洋生態(tài)損害范圍相對(duì)較大,影響廣泛。而且復(fù)雜的海洋生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致行為人實(shí)施危害行為之后,對(duì)于海洋生態(tài)的損害未必會(huì)及時(shí)顯現(xiàn)。由于海洋生態(tài)環(huán)境危害結(jié)果的潛伏期較長(zhǎng),致使其危害行為與危害結(jié)果之間難以確定因果關(guān)系,具有隱蔽性。在實(shí)務(wù)中,認(rèn)定損害事實(shí)需要通過專業(yè)機(jī)構(gòu)及相關(guān)技術(shù)手段才能認(rèn)定,雙方對(duì)于認(rèn)定結(jié)果也容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。其次,海洋生態(tài)損害難以完全恢復(fù)。受損的海洋生態(tài)環(huán)境無法完全恢復(fù)至原來應(yīng)有的狀態(tài),一旦受到外部影響,人為地實(shí)施破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的行為,其限度超過海洋生態(tài)系統(tǒng)自身的再生恢復(fù)能力,就會(huì)打破海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài),改變海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)果,進(jìn)而產(chǎn)生海洋生態(tài)損害[8]。隨著科技的發(fā)展,破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的形式及手段繁多,對(duì)于海洋生態(tài)損害的后續(xù)治理也面臨著更大的挑戰(zhàn)。目前,人類對(duì)于海洋的認(rèn)知及現(xiàn)有的修復(fù)技術(shù)手段還存在局限性,部分嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害結(jié)果難以消除和恢復(fù),甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。通過法律責(zé)任進(jìn)行事后補(bǔ)救無法達(dá)到預(yù)防損害結(jié)果發(fā)生的目的。因此,有必要提高重視法律責(zé)任的預(yù)防功能。以預(yù)防功能為主,懲治功能為輔,更好地保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū),為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境提供強(qiáng)有力的法律支撐。

3.2 相關(guān)法律責(zé)任分析

3.2.1 民事法律責(zé)任

(1)民事法律責(zé)任構(gòu)成要件。首先,實(shí)施危害行為是責(zé)任人承擔(dān)民事法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一。存在破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞行為是責(zé)任人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的前提。只有危害行為存在,責(zé)任人才需要承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)民事法律責(zé)任。其次,責(zé)任人實(shí)施破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為,要承擔(dān)民事法律責(zé)任,要求其行為產(chǎn)生危害結(jié)果?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)規(guī)定承擔(dān)環(huán)境污染及破壞生態(tài)的民事責(zé)任需要造成實(shí)際損害結(jié)果[9]?；诤Ｑ蟮牧鲃?dòng)性和界域的廣闊性,危害結(jié)果潛伏期長(zhǎng)且難以認(rèn)定,使得海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害事實(shí)認(rèn)定存在諸多阻礙。最后,承擔(dān)民事法律責(zé)任,要求責(zé)任人所實(shí)施的危害行為與其所造成的危害結(jié)果有因果關(guān)系的存在。海洋生態(tài)環(huán)境復(fù)雜,導(dǎo)致隱蔽性成為海洋侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的最大特點(diǎn)。同時(shí)危害結(jié)果產(chǎn)生的時(shí)間間隔較長(zhǎng)這一特點(diǎn),也加大了判定因果之間存在聯(lián)系的難度。在造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的責(zé)任構(gòu)成中,危害行為與實(shí)際損害結(jié)果之間的聯(lián)系一直難以被準(zhǔn)確判定,往往需要先進(jìn)的技術(shù)手段和相關(guān)專業(yè)知識(shí)作為支撐。

(2)民事法律責(zé)任特點(diǎn)。采用嚴(yán)格的無過錯(cuò)責(zé)任原則是我國(guó)破壞海洋生態(tài)環(huán)境民事法律責(zé)任的一大特點(diǎn),對(duì)責(zé)任人的主觀過錯(cuò)不予考慮,僅注重強(qiáng)調(diào)其破壞行為與實(shí)際損害結(jié)果之間存在的因果關(guān)系。即主觀無過錯(cuò)并不能作為違反主體的免責(zé)事由和抗辯理由。海洋生態(tài)環(huán)境具有特殊性,海洋生態(tài)損害也不同于民法上一般的侵權(quán)行為。造成海洋生態(tài)環(huán)境損害作為一種特別的民事侵權(quán),其適用原則與一般的民事侵權(quán)有所不同。一般的民事侵權(quán)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。而破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為的民事法律責(zé)任則強(qiáng)調(diào)客觀結(jié)果。責(zé)任人主觀是否存在故意和過失,不對(duì)其應(yīng)承擔(dān)民事法律責(zé)任產(chǎn)生任何影響。在客觀上,承擔(dān)相關(guān)民事法律責(zé)任,只要求造成了海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的損害結(jié)果產(chǎn)生。需要注意的是,行為人存在免責(zé)條件。符合不可抗力、受害人過錯(cuò)及第三人過錯(cuò)3個(gè)抗辯理由其中之一的,責(zé)任人可以免除相應(yīng)的民事法律責(zé)任。

(3)民事法律責(zé)任承擔(dān)方式?！睹穹ǖ洹返谝话倨呤艞l規(guī)定了10種承擔(dān)民事法律責(zé)任方式?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃l規(guī)定被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的賠償性懲罰。對(duì)于破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為造成的損害,承擔(dān)方式主要包括排除危害、賠償損失和恢復(fù)原狀。這些民事法律責(zé)任可以選擇一種單獨(dú)適用,也可以選擇幾種方式結(jié)合適用。首先,排除危害屬于預(yù)防性責(zé)任形式,其外在表現(xiàn)形式包括行為保全、禁令、停止侵害、排除妨礙等。持續(xù)發(fā)生造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的侵權(quán)行為時(shí),有權(quán)要求責(zé)任人立即停止其侵權(quán)行為。權(quán)利人在行使其合法權(quán)利時(shí),由于破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)等方面的活動(dòng)受阻,有權(quán)要求相關(guān)人員排除危害,保障其合法權(quán)益的行使。其次,賠償損失是最廣泛的民事救濟(jì)方式,在海洋生態(tài)損害民事侵權(quán)中適用賠償損失作為法律責(zé)任承擔(dān)方式同樣十分普遍。責(zé)任人因違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》,實(shí)施破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為,在造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)損害的同時(shí),對(duì)被害人的人身和財(cái)產(chǎn)造成損害的,應(yīng)當(dāng)給予受害人賠償?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃l規(guī)定了懲罰性賠償責(zé)任,同時(shí)具備了補(bǔ)償受害人損失和懲罰侵權(quán)人的雙重功能。海洋環(huán)境侵權(quán)作為特殊的環(huán)境侵權(quán)類型應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任方式也包括懲罰性賠償責(zé)任。賠償損失和費(fèi)用主要包括:造成永久性生態(tài)環(huán)境功能損害的損失,修復(fù)期間喪失功能導(dǎo)致的損失,為防止損失的發(fā)生和增加而支出的合理費(fèi)用等。最后,造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞,責(zé)任人除了需要賠償損失,還需要承擔(dān)恢復(fù)原狀的民事法律責(zé)任,即通過修復(fù)被破壞的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)而實(shí)現(xiàn)恢復(fù)其原始生態(tài)功能的目的?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定,對(duì)已經(jīng)被破壞的海洋生態(tài)以及具有重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的海洋生態(tài),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整治和恢復(fù)。由于海洋生態(tài)損害的特殊性,一個(gè)破壞行為往往會(huì)產(chǎn)生連帶的損害結(jié)果,且損害結(jié)果的發(fā)生通常具有滯后性,一旦產(chǎn)生損害結(jié)果,無法完全恢復(fù)到海洋生態(tài)的應(yīng)有狀態(tài)。但僅僅讓責(zé)任人承擔(dān)賠償損失的法律責(zé)任,不利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。因此,民事法律責(zé)任中要求責(zé)任人承擔(dān)恢復(fù)原則的責(zé)任,并不要求其完全恢復(fù),盡量恢復(fù)到應(yīng)有狀態(tài)即可?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃臈l規(guī)定,責(zé)任人負(fù)有承擔(dān)修復(fù)的義務(wù),在合理的期限內(nèi),如果不能及時(shí)進(jìn)行修復(fù),則應(yīng)由責(zé)任人負(fù)擔(dān)委托他人進(jìn)行修復(fù)的費(fèi)用。

3.2.2 行政法律責(zé)任

(1)行政法律責(zé)任構(gòu)成要件。首先,行政法律責(zé)任的主體包括行政管理人員及其公務(wù)人員和行政管理相對(duì)人[10]。我國(guó)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條中規(guī)定多個(gè)政府部門按職權(quán)分別負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作,其余各部門根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定行使各自的職責(zé)。涉及海洋環(huán)境保護(hù)方面工作的相關(guān)部門都有可能作為追究行政法律責(zé)任的主體。任何自然人、法人及非法人組織違反行政法律規(guī)范,實(shí)施破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為,都可能成為行政管理中的行政相對(duì)人。其次,承擔(dān)行政法律責(zé)任要求責(zé)任人主觀存在過錯(cuò),也就是具有故意或過失。要求行政主體認(rèn)識(shí)并承擔(dān)自己的義務(wù)和職責(zé),能全面認(rèn)知其行為是違法行為。不考慮行政主體主觀上是否明知其行為會(huì)導(dǎo)致破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的損害結(jié)果發(fā)生,希望或放任危害后果的產(chǎn)生。也不考慮行政主體主觀上應(yīng)當(dāng)預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見其損害行為會(huì)造成的危害后果,由于疏忽大意或過于自信而導(dǎo)致危害后果發(fā)生。即主觀要件是故意還是過失在所不問,只要求行政主體在主觀方面有過錯(cuò)。最后,責(zé)任人實(shí)施了破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的行為。同時(shí)要求其破壞行為與危害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。

(2)行政法律責(zé)任特點(diǎn)。首先,多元化的主體是行政法律責(zé)任的特別之處。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門及沿?？h級(jí)以上地方人民政府都可以作為行政主體[11]。涉及部門十分廣泛且在職權(quán)上存在橫向交叉,因此一個(gè)破壞海洋生態(tài)的違法行為可能同時(shí)涉及多個(gè)有權(quán)處罰的主體。其次,行政法律責(zé)任容錯(cuò)率高,行政處罰具有高效性。相較于具有慎重性的刑罰來說,行政處罰的容錯(cuò)率更高、問責(zé)效率更高。行政法律責(zé)任主要追究責(zé)任人違反行政管理秩序、程度輕微尚不構(gòu)成犯罪的違法行為。處罰力度相對(duì)較小,一旦產(chǎn)生錯(cuò)誤,對(duì)當(dāng)事人的利益?zhèn)^輕,容錯(cuò)率相對(duì)較高。行政處罰同時(shí)具備高效性。高效的行政處罰有助于給公正的實(shí)現(xiàn)提供幫助。行政處罰在兼顧對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)和對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)的同時(shí),保證效率,實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值。

(3)行政法律責(zé)任承擔(dān)方式。承擔(dān)行政法律責(zé)任的方式具體被歸納為兩類:懲罰責(zé)任人和補(bǔ)救行為對(duì)象。懲罰責(zé)任人的主要方式有警告、責(zé)令改正或關(guān)閉、暫扣或吊銷許可證、罰款、沒收違法所得或非法財(cái)物、行政拘留。其中,警告是通過警示并告知責(zé)任人其行為的違法性,預(yù)防違法行為再次發(fā)生。責(zé)令改正或關(guān)閉、暫扣或吊銷許可證,是通過臨時(shí)限制責(zé)任人財(cái)務(wù)收益的方式,使其停止并保證不再實(shí)施違法行為[12]。罰款、沒收違法所得或非法財(cái)物是直接針對(duì)責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)性處罰。行政拘留是通過限制責(zé)任人的人身自由,達(dá)到懲罰責(zé)任人的目的,但行政拘留不能超過15天。補(bǔ)救行為對(duì)象以消除危害、恢復(fù)原狀、賠償損失等作為主要方式。

3.2.3 刑事法律責(zé)任

(1)刑事法律責(zé)任構(gòu)成要件。首先,責(zé)任主體具有完全刑事責(zé)任能力是承擔(dān)刑事法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一。自然人、法人、非法人組織均可以作為刑事法律責(zé)任的主體。單位作為破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境保護(hù)區(qū)的犯罪主體時(shí),除了可以追究單位的刑事法律責(zé)任,還可以追究其主管人員及直接負(fù)責(zé)人的刑事法律責(zé)任。其次,刑事法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一是犯罪主體主觀上有故意或過失,否則無法成立犯罪。責(zé)任人在主觀上不存在故意或過失,即主觀上沒有過錯(cuò),但對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)造成破壞的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。再次,破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)的行為,所侵害的犯罪客體包括海洋生態(tài)環(huán)境和人身及財(cái)產(chǎn)安全兩種權(quán)益?；诤Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的特殊性,其犯罪客體包含兩部分內(nèi)容。當(dāng)違法行為危害海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū),危害海洋環(huán)境時(shí),其犯罪行為危害的是海洋環(huán)境權(quán)益;當(dāng)違法行為侵害人類的生命及財(cái)產(chǎn)安全時(shí),其犯罪行為侵害的則是人身及財(cái)產(chǎn)安全;當(dāng)犯罪行為同時(shí)侵害兩種權(quán)益時(shí),犯罪客體則同時(shí)包含兩部分內(nèi)容[13]。最后,破壞海洋生態(tài)犯罪的客觀要件,是指違反國(guó)家關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的相關(guān)法律規(guī)定,對(duì)海洋環(huán)境或人類生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅或者實(shí)際損害后果的行為。造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的行為主要包括非法捕撈、非法采礦、破壞性采礦等。

(2)刑事法律責(zé)任特點(diǎn)。刑事法律責(zé)任適用條件嚴(yán)格。刑事責(zé)任是最嚴(yán)重的法律責(zé)任,具有強(qiáng)大的威懾力和國(guó)家強(qiáng)制力。《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)中涉及破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)罪名以非法捕撈水產(chǎn)品、破壞性采礦、非法采礦、危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物等為主。根據(jù)刑法謙抑性的特點(diǎn),刑事責(zé)任的適用范圍和限度條件規(guī)范嚴(yán)格。與民事、行政法律責(zé)任相比較,刑事法律責(zé)任具有更低的容錯(cuò)率,這是由刑罰的嚴(yán)厲性所導(dǎo)致的。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中涉及海洋生態(tài)損害內(nèi)容的刑事法律責(zé)任沒有明確的罪名和罪狀,需要援引我國(guó)《刑法》中的相關(guān)條款,進(jìn)行定罪量刑?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定,追究刑事法律責(zé)任,要求責(zé)任人實(shí)施污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)的行為達(dá)到一定嚴(yán)重后果,其程度能夠構(gòu)成犯罪的。《刑法》中同樣多以“造成重大污染”“造成嚴(yán)重后果”“情節(jié)嚴(yán)重”等條件作為刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)。

(3)刑事法律責(zé)任承擔(dān)方式。基于恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的目的,刑事法律責(zé)任的承擔(dān)方式以財(cái)產(chǎn)刑為主,自由刑為輔。其中,自然人以自由刑為主,包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑等刑事處罰方式。根據(jù)責(zé)任人造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞損害的嚴(yán)重程度,同時(shí)考量其他犯罪情節(jié),包括責(zé)任人的主觀惡意程度、財(cái)產(chǎn)損失程度等。法人及非法人組織以財(cái)產(chǎn)刑為主,包括罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等刑罰。

4 解決海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)法律責(zé)任存在問題的對(duì)策及建議

4.1 提高罰款限額

為懲罰責(zé)任人,更好地恢復(fù)和保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū),有必要提高罰款限額。罰款金額是根據(jù)責(zé)任人的行為情節(jié)確定的,與責(zé)任人的行為具有必然的聯(lián)系。破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)行為的產(chǎn)生,究其根本是責(zé)任人對(duì)利益的追逐。責(zé)任人通過進(jìn)行違法活動(dòng)獲取收益,當(dāng)可以預(yù)見的可得收益大于實(shí)施違法行為的風(fēng)險(xiǎn)時(shí),責(zé)任人鋌而走險(xiǎn)實(shí)施破壞行為的可能性就會(huì)大大增加,不利于預(yù)防破壞行為的產(chǎn)生[14]。建議將造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)區(qū)破壞的罰款額度設(shè)置為1萬元以上30萬元以下為宜。提高罰款限額,進(jìn)而增加實(shí)施違法行為的風(fēng)險(xiǎn),有效預(yù)防和阻卻潛在的違法行為。根據(jù)責(zé)任人實(shí)施的危害行為,使得罰款金額與其相應(yīng),提高實(shí)施違法行為的所需成本,加大法律責(zé)任處罰力度,從而有效實(shí)現(xiàn)懲罰責(zé)任人,并對(duì)其違法行為進(jìn)行防范的目的。

4.2 細(xì)化賠償額度標(biāo)準(zhǔn)、縮小距差

為使自由裁量權(quán)能夠兼顧彌補(bǔ)無法預(yù)設(shè)所有可能性的法律局限性和防止權(quán)利濫用兩項(xiàng)功能,將賠償額度細(xì)化,減小罰款金額的跨度,對(duì)賠償額度部分的自由裁量權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。細(xì)致劃分自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),縮小裁量權(quán)彈性,減少執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不公正、濫用職權(quán)等問題的發(fā)生。通過立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施條例,制定賠償額度的實(shí)施細(xì)則。為細(xì)致劃分自由裁量幅度和范圍,廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳于2020年發(fā)布兩部地方性規(guī)范文件,即《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》。其中,規(guī)范行使自由裁量權(quán)的幅度,明晰了自由裁量權(quán)的原則,要求其遵循公平、公正、公開原則、處罰與教育相結(jié)合原則、綜合裁量原則以及不得超出法定的自由裁量限度和范圍等。還需要建立普適的距差設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),如社會(huì)良性發(fā)展和環(huán)境變遷與違法利益的匹配程度;違法情節(jié)的多寡;違法者對(duì)罰款承受能力的參差;危害后果的不確定程度;地域之間存在的差異大小等[15]。準(zhǔn)確對(duì)違法行為定性劃分,針對(duì)不同的標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)定罰款額度,縮小距差,從而細(xì)化罰款金額跨度。將自由裁量權(quán)約束在合理合法的框架內(nèi)行使,并不是完全剝奪行使自由裁量的權(quán)力,而是為了更好地適用法律法規(guī),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,制裁和預(yù)防違法行為。

4.3 刑事法律責(zé)任增設(shè)危險(xiǎn)犯

增設(shè)危險(xiǎn)犯作為刑事法律責(zé)任構(gòu)成要件之一,積極發(fā)揮刑事責(zé)任的預(yù)防功能,降低我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)方面對(duì)于民事、行政法律責(zé)任的依賴[16]。我國(guó)刑法立法思想表現(xiàn)為當(dāng)公民財(cái)產(chǎn)、人身等受到嚴(yán)重侵害時(shí),才適用刑法[17]。海洋生態(tài)環(huán)境一旦受到損害,其損失難以簡(jiǎn)單用金錢的價(jià)值衡量。局部海洋生態(tài)損害,可能直接或間接造成整個(gè)海洋環(huán)境受到影響,進(jìn)而造成人類利益損害。不管是海洋生態(tài)系統(tǒng)受到損害,還是海洋水產(chǎn)資源及海洋保護(hù)區(qū)多樣性的減少和喪失,其代價(jià)都是無法用金錢彌補(bǔ)的。目前,通過刑事法律責(zé)任規(guī)制破壞海洋生態(tài)環(huán)境犯罪時(shí),更強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的懲罰,其核心功能為制裁犯罪?；诤Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的特殊性,應(yīng)當(dāng)將刑事法律責(zé)任傳統(tǒng)的制裁功能轉(zhuǎn)化為預(yù)防功能。以預(yù)防造成海洋生態(tài)破壞損害結(jié)果的產(chǎn)生為目的,才能有效打擊海洋環(huán)境犯罪行為,減少破壞海洋生態(tài)行為的產(chǎn)生。增設(shè)危險(xiǎn)犯,在損害結(jié)果產(chǎn)生前進(jìn)行干預(yù),才能充分發(fā)揮刑事法律責(zé)任的預(yù)防功能。通過增設(shè)危險(xiǎn)犯,還可以有效避免對(duì)于《刑法》中規(guī)定的“重大損失”和“嚴(yán)重后果”等標(biāo)準(zhǔn)界定模糊、主觀性強(qiáng)、不具有現(xiàn)實(shí)操作性,導(dǎo)致刑事責(zé)任難以認(rèn)定問題的發(fā)生。

5 結(jié)語

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè),堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。其中,海洋生態(tài)文明建設(shè)在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展中具有舉足輕重的作用,海洋環(huán)境治理的法治化進(jìn)程也呈現(xiàn)出加快的趨勢(shì)。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題一直受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。我國(guó)作為海洋大國(guó),加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境方面的保護(hù)是加速海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的必然選擇。怎樣實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的合理開發(fā)、積極保護(hù)是我們目前需要思考的重要課題?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是一部以保護(hù)海洋環(huán)境、海洋生態(tài)及海洋資源為重點(diǎn)的基本法和專門法,對(duì)于建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)具有重要意義。