猴山水庫農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式變化分析

張俊 李轉(zhuǎn)利 王琰青

自國家提出“開發(fā)性移民”方針以來，我國在水利水電工程移民安置的研究方面取得較大進(jìn)步，如制定和出臺一系列政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，使得移民安置工作程序更加規(guī)范；開始注重移民安置質(zhì)量，不將移民搬出去作為移民安置工作唯一目標(biāo)；提出了開發(fā)性移民等有關(guān)概念。

1 研究背景及意義

從水庫移民發(fā)展來看，在20 世紀(jì)80 年代以前水庫移民主要是圍繞補償和救濟移民進(jìn)行研究；20世紀(jì)80年代以后，提出了“開發(fā)性移民”的方針。

但從目前全國各大中型水庫移民實施效果來看，開發(fā)性移民大部分僅僅停留在概念上，未能付諸實踐。隨著移民條例的頒布，水庫移民補償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，移民選擇有土安置方式的意愿降低，移民安置實施的難度變大。以遼寧省綏中猴山水庫為例，探究新時期水庫移民生產(chǎn)安置方式轉(zhuǎn)變趨勢。

2 移民意愿變化原因

項目在可研階段于2013 年12 月對庫區(qū)內(nèi)移民進(jìn)行了生產(chǎn)安置意愿調(diào)查，移民意愿調(diào)查結(jié)果，選擇有土安置占調(diào)查總戶數(shù)的71.16%，選擇無土安置占調(diào)查總戶數(shù)的28.84%。根據(jù)調(diào)查成果，在編制《遼寧省綏中猴山水庫工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》階段制定了“移民安置方式以大農(nóng)業(yè)安置為主，在綏中縣內(nèi)選擇資源豐富、公共設(shè)施便利的地區(qū)作為移民安置點，通過調(diào)整土地及其他生產(chǎn)開發(fā)措施等綜合措施，保障移民和原有村民的生產(chǎn)生活條件得到改善和提高”的原則。2015年在初步設(shè)計階段對選定的14個集中安置點進(jìn)行了搬遷安置和生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計及投資概算并通過審查。

猴山水庫建設(shè)征地和移民安置工作在實施過程中，移民搬遷意愿較可研階段發(fā)生較大變化，大部分移民不同意大農(nóng)業(yè)安置，多次到相關(guān)部門進(jìn)行建議，為保證移民安置工作順利進(jìn)行，綏中縣政府組織相關(guān)單位對水庫移民搬遷意愿重新全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示搬遷戶中有99.4%選擇貨幣補償安置，并愿意異地搬遷至東戴河。

通過多次對移民群眾的走訪和調(diào)研，了解到在實施階段移民不愿繼續(xù)選擇農(nóng)業(yè)安置原因主要有以下幾個方面：

（1）2013年移民意愿調(diào)查時，移民只是同意選擇有土安置，但對具體安置方案并不知曉。

（2）在實施過程中，尤其是2015—2017 年間，庫區(qū)移民種植業(yè)收入構(gòu)成發(fā)生變化，已由玉米等基本糧食為主逐步轉(zhuǎn)為以蘋果、白梨等水果為主。蘋果、白梨屬于附加值較高的農(nóng)產(chǎn)品，由于地理環(huán)境特殊，水果口感良好，特別是近幾年庫區(qū)周邊地區(qū)連片種植形成規(guī)模及品牌效益，大量商販慕名前來，產(chǎn)品長期處于脫銷狀態(tài)，從事水果種植的移民群眾增收顯著。

（3）目前受益于水果種植的移民群眾對原規(guī)劃的有土安置方案，無論是后靠還是異地農(nóng)業(yè)安置方案普遍有抵觸情緒。因為水果種植周期較長，從幼苗到掛果平均需要四五年，如果想要高產(chǎn)可能需要更長時間，后靠的這部分移民群眾認(rèn)為調(diào)劑土地再新種植蘋果、白梨樹需要經(jīng)過漫長的恢復(fù)期，且調(diào)劑土地不一定適合種植水果，這段期間收入會大幅下降。而對于異地蔬菜大棚的方案，移民群眾普遍認(rèn)為大棚蔬菜技術(shù)要求高，難度系數(shù)大；且生產(chǎn)維護運營成本高；蔬菜價格不穩(wěn)定，受市場影響較大，存在較大風(fēng)險。他們不愿意放棄已掌握成熟經(jīng)驗和技術(shù)的水果種植，轉(zhuǎn)而去從事自己并沒有經(jīng)驗和技術(shù)且存在風(fēng)險的大棚蔬菜種植。

（4）由于猴山水庫移民安置執(zhí)行新的區(qū)片價政策，補償補助標(biāo)準(zhǔn)較之前有大幅提高，移民群眾更愿意選擇一次性貨幣補償?shù)陌仓梅桨浮?/p>

3 移民收入水平變化及原因分析

3.1 移民收入水平情況對比

農(nóng)村移民安置規(guī)劃目標(biāo)以人均收入為依據(jù)，根據(jù)2013年調(diào)查的人均收入構(gòu)成進(jìn)行分析。

根據(jù)工程所涉及地區(qū)社會經(jīng)濟現(xiàn)狀調(diào)查，2013年占地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均純收入及構(gòu)成見表1，其中農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)純收入年增長率按4%進(jìn)行計算，推算到規(guī)劃設(shè)計水平年占地涉及鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人均純收入即為農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃人均農(nóng)業(yè)純收入目標(biāo)。

表1 2013年猴山水庫工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入規(guī)劃目標(biāo) 元

實施階段由于移民意愿發(fā)生變化，移民安置工作難以繼續(xù)開展，為了充分了解移民訴求和找出移民意愿變化的原因，縣政府重新對移民意愿進(jìn)行了調(diào)查，同時對收入情況等重要指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計，2015年猴山水庫工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入情況詳見表2。

表2 2015年猴山水庫工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入情況

通過對比發(fā)現(xiàn)，2015年各農(nóng)業(yè)村移民純收入較2013年有了較大提高，尤其是薛家村和明水村，提高比例超過50%，遠(yuǎn)超過原規(guī)劃報告的移民收入增長的預(yù)期值，為了進(jìn)一步研究移民純收入大幅增長的原因，將各村各項收入構(gòu)成占比做了對比分析。

2015 年與2013 年相比，農(nóng)村的收入結(jié)構(gòu)有明顯的變化。4 個村的農(nóng)業(yè)收入比例均有較大幅度的提升，而工業(yè)建筑業(yè)占比均大幅下降，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)收入超過外出務(wù)工收入的情況。農(nóng)業(yè)收入的大幅增加可能出現(xiàn)的原因有農(nóng)作物產(chǎn)量的提升和高附加值農(nóng)作物占比的提高；但提高幅度之高，非農(nóng)作物技術(shù)改良能達(dá)到，因此需要對整個庫壩區(qū)的地類和種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究分析。

3.2 地類對比情況

實施階段綏中縣移民安置領(lǐng)導(dǎo)小組對實物指標(biāo)進(jìn)行了重新復(fù)核，為了更好地摸清地類的變化情況，將初設(shè)階段和實施階段各地類進(jìn)行統(tǒng)計對比。

地類總面積和農(nóng)用地面積整體變化不大，但園地增加了72.53 hm2，林地減少了50.07 hm2。

農(nóng)用地實物指標(biāo)量主要集中在耕地、園地和林地。實施階段與初設(shè)階段相比，耕地指標(biāo)變化不大，園地占比由24%提高到33%，林地有一定增加，林地占比由36%下降到29%，這說明果樹種植面積變大，因此農(nóng)業(yè)收入大幅增長。

3.3 種植結(jié)構(gòu)變化

為了進(jìn)一步探明園地面積增加帶來影響，將農(nóng)業(yè)收入中最主要來源的耕園地種植情況進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計，詳見表3。由表可知，庫壩區(qū)耕園地中主要農(nóng)作物玉米、蘋果、梨的占比較大。種植蘋果和梨已成為農(nóng)村移民農(nóng)業(yè)收入的主要來源，也是最為重要的收入增長點，其對移民群眾人均純收入增長貢獻(xiàn)率已超過90%。種植結(jié)構(gòu)的變化影響著移民群眾對安置方案的選擇。

表3 猴山水庫庫壩區(qū)耕園地種植情況

4 對原安置方案的影響分析

4.1 對于后靠移民影響

猴山水庫淹沒區(qū)周邊行政村剩余耕園地466.33 hm2，其中明水村新莊子組、上平河子組、靳屯組、下平河子組及薛家村湯口組、段林子組耕園地總面積376 hm2基本分布在103.4~143 m高程之間，其中園地多數(shù)分布在130 m 以上高程，水庫蓄水后，該地區(qū)水位134.5 m，上述村屯村民全部搬遷，淹沒耕園地275 hm2，在134.5 m 高程以上還剩有耕園地101 hm2，受地形條件限制，既無法修建道路，又找不到合適居民點，由于該部分剩余耕地不能進(jìn)行耕作，因此該部分耕園地?zé)o法進(jìn)行移民安置。對庫區(qū)其他剩余耕園地分析，至設(shè)計水平年可安置移民262 人。根據(jù)《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》要求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展預(yù)測，猴山水庫工程設(shè)計水平年后靠安置區(qū)安置人口234人。原安置方案中，根據(jù)移民收入現(xiàn)狀調(diào)查分析，后靠安置移民以果樹種植為主，為保證移民安置后生活水平不降低，采用修建果園改造工程，提高果樹種植業(yè)收入。

但實施過程中發(fā)現(xiàn)庫區(qū)其他剩余耕園地較為分散，且交通不便，土壤層較薄，處于陰坡、迎風(fēng)坡和南北溝向，不適宜種植蘋果和梨。一旦不能種植經(jīng)濟價值較高的蘋果和梨，改種玉米等勢必會導(dǎo)致移民群眾農(nóng)業(yè)收入降低，達(dá)不到恢復(fù)或超過原生活水平的移民安置目標(biāo)，這也就是部分原選擇后靠安置的移民群眾強烈反對原因。

4.2 對于外遷集中安置移民影響

4.2.1 原規(guī)劃生產(chǎn)安置措施

綏中縣王寶鎮(zhèn)、沙河鎮(zhèn)、荒地鎮(zhèn)、網(wǎng)戶鄉(xiāng)土地資源較豐富，通過耕地的環(huán)境容量分析，擬在王寶鎮(zhèn)平房村、北偏村、呂貢村、婁家村；沙河鎮(zhèn)前周村、營盤村、葉家村；網(wǎng)戶鄉(xiāng)陳家村、馬山界村、孫家村；荒地鎮(zhèn)榆樹村、西荒村等12處設(shè)置外遷集中安置區(qū)。

根據(jù)外遷集中安置區(qū)生產(chǎn)條件情況，采用棚菜種植及灌溉水源井方式提高耕地產(chǎn)量。外遷集中生產(chǎn)安置措施劃撥耕地總面積449.2 hm2，修建日光溫室896棟，興建灌溉水源井37座。

4.2.2 原生活水平預(yù)測

以實物指標(biāo)調(diào)查年份2013年為規(guī)劃基準(zhǔn)年，水庫淹沒影響區(qū)以水庫蓄水年份2017年為規(guī)劃設(shè)計水平年，工程建設(shè)區(qū)以工程施工年2015年為規(guī)劃設(shè)計水平年。按照原規(guī)劃報告中關(guān)于外遷集中安置生活水平的預(yù)測，以湯口組為例，如圖1所示。

圖1 猴山水庫工程外遷生產(chǎn)安置移民收入預(yù)測

范家鄉(xiāng)薛家村湯口組采取遠(yuǎn)遷集中安置，在王寶鎮(zhèn)平房村新征土地50 hm2。其中6.13 hm2用于建設(shè)蔬菜大棚92棟。根據(jù)現(xiàn)在物價水平預(yù)測，6.13 hm2蔬菜大棚年收入184 萬元（20 000 元（/棚·a）），43.87 hm2耕地年收入30 萬元。農(nóng)業(yè)人均收入8 197元，種植業(yè)（蔬菜大棚）人均收入2 600元。范家鄉(xiāng)薛家村湯口組安置到王寶鎮(zhèn)平房村后，雖然林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、外出打工收入有所下降，但農(nóng)業(yè)、種植業(yè)、其他農(nóng)業(yè)收入得到很大提高，從人均總收入來看較安置前人均收入增加2 389元。

4.2.3 現(xiàn)狀與原預(yù)期的對比分析

范家鄉(xiāng)薛家村湯口組人均純收入?yún)⒄?015年薛家村數(shù)值為9 750元，而原規(guī)劃報告中以2013年為基準(zhǔn)年，預(yù)測其搬遷后人均純收入為8 197 元，其超出比例為18.95%。從表1 和表2 可以看出，所有村屯按照原規(guī)劃方案進(jìn)行安置，預(yù)測其搬遷后的人均年純收入都將達(dá)不到8 500 元。而庫壩區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，水果種植給庫區(qū)群眾帶來巨大經(jīng)濟效益，據(jù)2015年調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，庫壩區(qū)各村年人均純收入分別是薛家村9 750 元、明水村10 965 元、東洼子村9 726 元、平河子村8 694 元，其年人均純收入均已超過原規(guī)劃基于2013 年的預(yù)期。反而言之，如果繼續(xù)按照原規(guī)劃方案執(zhí)行，在12個異地安置區(qū)進(jìn)行大棚蔬菜和糧食種植，其人均年純收入較搬遷前勢必會降低，這還不包括大棚蔬菜種植可能出現(xiàn)的技術(shù)風(fēng)險和市場價格不穩(wěn)定風(fēng)險。

5 移民安置實施效果

猴山水庫工程移民安置工作在實施過程中，庫壩區(qū)的種植結(jié)構(gòu)較2013年發(fā)生較大的變化，果樹種植成了移民群眾收入的重要來源，也是近兩年來移民收入大幅增長的絕對驅(qū)動力。伴隨著庫區(qū)周邊的果樹規(guī)模效益凸顯，移民身份已由過去從事基本農(nóng)作物種植的普通農(nóng)民，向特色經(jīng)濟的果農(nóng)轉(zhuǎn)變。原規(guī)劃方案中無論是后靠還是異地集中安置方案都不能有效地解決移民收入水平出現(xiàn)下降的問題，原規(guī)劃方案已顯得不合時宜；如繼續(xù)按原方案實施，會招致移民群體強烈抵制，必然會帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。當(dāng)有土安置方案被移民群眾否定后，東戴河方案成為了可能的選項，在確定猴山水庫執(zhí)行新的區(qū)片價后，移民土地補償補助標(biāo)準(zhǔn)較之前周邊的青山水庫工程提高了將近2倍，這進(jìn)一步激勵移民群體選擇一次性貨幣補償并前往東戴河集中安置。

東戴河集中安置方案在住房、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、生活品質(zhì)方面較搬遷前有了較大的提升，同時就業(yè)相對有保障。移民搬遷至東戴河后，其人均純收入較搬遷前有所提高，隨著勞動技能的掌握和勞動力的釋放，得益于新區(qū)的高速發(fā)展帶來的就業(yè)機會，移民群體收入水平將還會有較大提升空間。與此同時，政府應(yīng)該做好勞動技能培訓(xùn)和相關(guān)就業(yè)引導(dǎo)工作，加強社會保障等配套工作，切實保障移民的生產(chǎn)生活水平的穩(wěn)定和移民群體的合法權(quán)益。

6 結(jié) 語

從目前水庫移民安置的實踐來看，有土安置方式趨勢已悄然發(fā)展改變，在有些地區(qū)已經(jīng)成為不太合適的選項，特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)、城郊區(qū)域。在新時期高質(zhì)量發(fā)展背景下，水庫移民安置應(yīng)牢牢把握住新時期國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的契機，由單一的“移民思路”向“鄉(xiāng)村發(fā)展思路”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，特別是在水庫移民規(guī)劃及實施階段，要充分考慮庫區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展環(huán)境，結(jié)合地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點規(guī)劃，因地制宜，定制出一條適合當(dāng)?shù)厮畮煲泼癜l(fā)展的特色道路。