行政協(xié)議司法解釋背景下政府公租房租賃合同的性質(zhì)及救濟(jì)

文/劉峰銘

2021 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確提出完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面確認(rèn)了公租房是當(dāng)前及今后一段時(shí)期住房保障體系的重要組成部分。公租房的給付，一般由政府通過與保障對(duì)象簽訂租賃合同的方式來實(shí)現(xiàn)。自2010 年起，在國家大力推廣公租房的同時(shí)，與之有關(guān)的租賃合同糾紛案件也不斷涌現(xiàn)。關(guān)于這類合同是民事合同還是行政協(xié)議，學(xué)界長(zhǎng)期以來莫衷一是。2019 年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）明確將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議定性為行政協(xié)議，但這并未平息理論和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論。司法實(shí)踐中，各地法院對(duì)這類合同爭(zhēng)議的歸屬處理仍有分歧，有損司法的權(quán)威性和統(tǒng)一性。司法是糾紛解決的最后一道防線，政府公租房租賃合同糾紛能否通過司法途徑有效解決，關(guān)系到國家住房保障政策能否有效執(zhí)行。厘清其合同性質(zhì)，進(jìn)而探討有關(guān)合同糾紛的司法救濟(jì)問題，無疑具有重要且緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府公租房租賃合同的法律性質(zhì)辨析

（一）政府公租房租賃合同性質(zhì)的學(xué)理爭(zhēng)論

學(xué)界對(duì)政府公租房租賃合同的性質(zhì)主要存在民事合同說與行政協(xié)議說兩種觀點(diǎn)。民事合同說強(qiáng)調(diào)協(xié)議的法律形式，認(rèn)為政府公租房租賃合同是行政機(jī)關(guān)和公租房承租人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂的，具備民事合同的基本屬性，因而應(yīng)定性為民事合同。持這一主張的多為民法學(xué)者，一般將公租房租賃合同作為房屋租賃合同納入民事合同之列。行政法學(xué)界也有少數(shù)學(xué)者持這一觀點(diǎn)，如凌維慈教授運(yùn)用行政法上的雙階理論，主張區(qū)分行政決定與作出行政決定之后簽訂的協(xié)議，從而將保障房租賃買賣協(xié)議認(rèn)定為民事合同。[1]因此，政府公租房租賃合同的糾紛應(yīng)通過民事訴訟的渠道來解決。行政協(xié)議說強(qiáng)調(diào)協(xié)議的法律實(shí)質(zhì)，認(rèn)為政府公租房租賃合同的一方主體為行政主體，因而構(gòu)成的是行政法律關(guān)系。持此觀點(diǎn)的以行政法學(xué)者為主，例如，我國較早系統(tǒng)研究行政契約的余凌云教授就主張包括廉租房、公租房在內(nèi)的所有公有住房的租賃合同皆應(yīng)屬于行政契約之范疇。[2]學(xué)者陳嬰虹也認(rèn)為，政府與住房困難家庭簽訂的公租房租賃合同屬于具有行政給付性質(zhì)的行政合同。[3]

《行政協(xié)議司法解釋》明確將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議定性為行政協(xié)議。但司法解釋的出臺(tái)并未平息學(xué)理上的紛爭(zhēng)，仍不乏學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑。例如，著名民法學(xué)家王利明教授就堅(jiān)持認(rèn)為，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)屬民事合同的范疇。[4]從目前司法實(shí)踐來看，各地法院對(duì)政府公租房租賃合同的性質(zhì)認(rèn)定并不一致，進(jìn)而導(dǎo)致這類協(xié)議糾紛的處理渠道也不統(tǒng)一。例如，在張某某訴柳州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，法院將有關(guān)公租房合同糾紛作為行政協(xié)議案件進(jìn)行審理。①但在蘇州市住房保障管理中心與另一位張某某的公租房合同糾紛一案中，法院仍然將有關(guān)合同視為民法上的房屋租賃合同進(jìn)行裁判。②政府公租房租賃合同性質(zhì)不明，極易導(dǎo)致法院受理案件與民眾維護(hù)權(quán)益無所適從，最終影響到公租房承租人權(quán)利的有效救濟(jì)。

（二）政府公租房租賃合同的行政協(xié)議定位

在我國現(xiàn)行訴訟制度下，民事合同糾紛、行政協(xié)議糾紛要分別通過民事訴訟、行政訴訟途徑來解決。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定政府公租房租賃合同的性質(zhì)，即到底是民事合同還是行政協(xié)議，是明確其司法救濟(jì)途徑的關(guān)鍵前提。本文認(rèn)為政府公租房租賃合同屬于行政協(xié)議，理由如下：

1.政府公租房租賃合同符合行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于政府公租房租賃合同性質(zhì)的認(rèn)定，應(yīng)回歸民事合同和行政協(xié)議的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》對(duì)行政協(xié)議的權(quán)威界定，行政協(xié)議包括主體、目的、內(nèi)容和意思四方面要素，③其中前三個(gè)要素是行政協(xié)議和民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)所在。以下從這三個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)入手來論證政府公租房租賃合同的行政協(xié)議屬性。

（1）主體標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議的行政性首先是由其主體性決定的，即協(xié)議一方當(dāng)事人必須是行政主體。政府公租房租賃合同的雙方主體是住房保障部門和保障對(duì)象。住房保障部門是協(xié)議恒定的一方當(dāng)事人，并且具有行政機(jī)關(guān)的身份。協(xié)議的另一方有嚴(yán)格的資格限制，只有符合一定資格條件的保障對(duì)象才有權(quán)承租公租房，這顯然不同于市場(chǎng)房屋租賃合同中承租者之自由選擇權(quán)。從協(xié)議主體的法律地位上看，政府公租房租賃合同并不是在完全平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂的，住房保障部門在協(xié)議簽訂過程中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，處于一種積極主動(dòng)的支配性地位，表現(xiàn)為政府公租房租賃合同的啟動(dòng)取決于住房保障部門，保障對(duì)象對(duì)于能否簽訂協(xié)議、何時(shí)簽訂協(xié)議并沒有自由選擇的空間。

（2）目的標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能。不同于市場(chǎng)供應(yīng)的商品住房，公租房是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)提供的公共產(chǎn)品。[5]政府通過簽訂協(xié)議的方式提供公租房，是為了解決住房弱勢(shì)群體的住房困難問題，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。此外，政府出租公租房并非按照等價(jià)交換的原則進(jìn)行交易，而是按照有關(guān)地方政府核準(zhǔn)的、明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)來確定價(jià)格并簽訂協(xié)議，不以贏利為目的，具有鮮明的公益屬性。這也說明政府公租房租賃合同的簽訂并非純粹的市場(chǎng)行為。

（3）內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。在普通民事合同中，合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)分配是對(duì)等的。但在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)具有行政優(yōu)益權(quán)。在公租房租賃合同中，合同雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系亦呈現(xiàn)出一定的不對(duì)等性，集中表現(xiàn)為作為出租方的政府享有監(jiān)督權(quán)、單方變更或解除合同權(quán)、制裁權(quán)。根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《公租房辦法》），住房保障部門有權(quán)對(duì)承租人使用公租房的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，如果承租人有轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為，住房保障部門有權(quán)責(zé)令其限期退回公租房并處以一定數(shù)額的罰款，這些都是作為出租方的住房保障部門行使行政優(yōu)益權(quán)的表現(xiàn)。

2.將政府公租房租賃合同認(rèn)定為行政協(xié)議，更有利于糾紛的有效解決。之所以認(rèn)定其為行政協(xié)議，除其符合上述行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)之外，還基于對(duì)現(xiàn)有法律體系和糾紛解決機(jī)制選擇的考量。如果將政府公租房租賃合同認(rèn)定為民事合同，雖然可以在現(xiàn)有民事訴訟法的框架下解決政府公租房租賃合同的一般民事性糾紛，但同時(shí)也完全排除了行政訴訟解決機(jī)制，無法對(duì)公租房租賃合同訂立和履行中行政主體所作出行為的合法性進(jìn)行審查。而如果將其認(rèn)定為行政協(xié)議，通過行政訴訟就能全面審查行政主體訂立和履行協(xié)議過程中的合法性，間接實(shí)現(xiàn)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)之目的。行政訴訟較之民事訴訟而言，對(duì)于維護(hù)合同相對(duì)人的合法權(quán)益具有先天的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)為行政訴訟在舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等方面對(duì)合同相對(duì)人更為有利。[6]行政訴訟更具包容性，對(duì)于政府公租房租賃合同履行過程中出現(xiàn)的純粹民事糾紛，在行政訴訟過程中仍然可以直接引用《民法典》合同編中有關(guān)合同的訂立、效力、變更及解除等規(guī)定來裁判?？傊瑢⒄夥孔赓U合同納入行政協(xié)議范疇，更有利于這類協(xié)議糾紛的有效解決，能夠最大限度地保障合同相對(duì)人的合法權(quán)益。

二、政府公租房租賃合同糾紛的類型分析

政府公租房租賃合同涉及政府與保障對(duì)象雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系之分配，合同簽訂后由住房保障部門進(jìn)行房屋管理與提供服務(wù)，雙方在合同履行過程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些分歧和矛盾。從住房保障實(shí)踐來看，常見的糾紛包括以下兩大類別：

（一）行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)糾紛

基于行政協(xié)議的行政性，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，主要表現(xiàn)為有權(quán)在特定情形下單方變更或解除行政協(xié)議，甚至制裁違反協(xié)議約定的相對(duì)人。在公租房領(lǐng)域，以行政機(jī)關(guān)單方解除公租房租賃合同的糾紛為主。按照《公租房辦法》的有關(guān)規(guī)定，如果承租人有轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租公租房，改變公租房用途，無正當(dāng)理由長(zhǎng)期閑置公租房等違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)退回公租房。此外，如果承租人在租賃期內(nèi)獲得其他住房或者承租（購）其他保障性住房，并不再符合公租房配租條件的，也應(yīng)當(dāng)騰退公租房。針對(duì)上述情形，如果協(xié)議相對(duì)人拒不配合騰退住房，住房保障部門有權(quán)解除公租房租賃合同。若相對(duì)人不服，行政機(jī)關(guān)便會(huì)因行使行政優(yōu)益權(quán)而與之產(chǎn)生糾紛。

（二）行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議糾紛

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人達(dá)成的協(xié)議，為雙方設(shè)定了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，雙方都應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議的約定全面履行義務(wù)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，我國行政協(xié)議糾紛主要由行政機(jī)關(guān)一方引起，相對(duì)人違約較為少見，但事實(shí)并非如此。在住房保障實(shí)踐中，相對(duì)人不履行政府公租房租賃合同引起的糾紛更為常見。政府公租房租賃合同與民法上的房屋租賃合同均屬于雙務(wù)合同，出租人的主要義務(wù)是交付房屋使用權(quán)，承租人的主要義務(wù)是支付租金。政府公租房承租人大多為社會(huì)弱勢(shì)群體，一部分家庭由于大病支出等原因，按時(shí)足額繳納房租存在困難，也有少數(shù)家庭由于子女上學(xué)等家庭臨時(shí)性支出增加，存在階段性支付困難。對(duì)于這類因經(jīng)濟(jì)原因繳納租金存在困難的，承租家庭可以依照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)緩繳、減繳或者免繳租金。但在實(shí)踐中，還有相當(dāng)一部分公租房承租家庭無正當(dāng)理由惡意拖欠租金?？梢哉f，公租房租賃合同糾紛案件大部分是由于承租人不支付租金引起的。

三、政府公租房租賃合同中行政優(yōu)益權(quán)行使的司法審查

行政優(yōu)益權(quán)是基于行政權(quán)延伸出來的一種權(quán)力，存在被濫用的可能，因而有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行司法審查。近年來司法實(shí)踐中，涉及行政優(yōu)益權(quán)行使糾紛的案件日漸增多，但判決多以駁回原告訴訟請(qǐng)求為主，究其原因可能在于審查標(biāo)準(zhǔn)過于片面。我國行政訴訟遵循合法性審查原則，具體運(yùn)用到涉及行政優(yōu)益權(quán)行使的案件中，合法性審查僅要求審查行政優(yōu)益權(quán)的行使主體、內(nèi)容等是否符合法律規(guī)定。但行政機(jī)關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)過程中，享有一定的自由裁量空間，這種自由裁量“不僅要控制其合法使用，還要控制其合理正當(dāng)?shù)氖褂谩盵7]。因此，法院應(yīng)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使進(jìn)行全面審查，除了既有形式上的合法性審查，合理性審查和程序性審查也不可或缺。

（一）對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使的合理性審查

作為合法性審查的重要補(bǔ)充，合理性審查是指法院監(jiān)督行政主體作出的行為是否客觀、適度、符合公平正義的法理。[8]為了更好地制約自由裁量權(quán)，法院審查行政優(yōu)益權(quán)是否合法之后，還要對(duì)其進(jìn)行合理性審查，具體應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)層面展開審查。

1.審查行政優(yōu)益權(quán)的行使是否符合比例原則。比例原則是指行政主體所實(shí)施行政權(quán)的手段與行政目的之間應(yīng)當(dāng)合乎比例。[9]法院可依據(jù)比例原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行審查。倘若行政優(yōu)益權(quán)的行使在客觀上必須要對(duì)相對(duì)人的利益造成損害，這種損害必須是有限度的，并且應(yīng)該盡量減小對(duì)相對(duì)人的影響。運(yùn)用到行政協(xié)議領(lǐng)域，解決爭(zhēng)議時(shí)首先考慮協(xié)商解決，協(xié)商解決不成再考慮變更協(xié)議內(nèi)容，實(shí)在不行才能解除協(xié)議。解除協(xié)議是相對(duì)嚴(yán)厲的制裁方式，應(yīng)當(dāng)慎重行使，只有在協(xié)議相對(duì)方違法或嚴(yán)重違約時(shí)，行政主體才能單方解除協(xié)議。例如，公租房承租家庭收入超過一定標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)退出公租房，但在實(shí)踐中，某些承租家庭雖然收入超標(biāo)卻又無力租住市場(chǎng)商品房的情形時(shí)有發(fā)生，如果一概解除租賃合同，雖然表面上符合規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上并不合理。相較而言，以上調(diào)租金的方式變更協(xié)議內(nèi)容對(duì)承租人權(quán)益的損害更小，更合乎比例原則。[10]

2.審查行政優(yōu)益權(quán)的行使是否符合信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)是指相對(duì)人因?qū)π姓黧w產(chǎn)生正當(dāng)?shù)男湃?，在接受其行為時(shí)所產(chǎn)生的信賴?yán)媸艿椒杀Ｗo(hù)。相對(duì)人在履行行政協(xié)議過程中，亦有權(quán)獲得正當(dāng)預(yù)期的信賴?yán)?，并且受到法律保護(hù)。[11]住房保障部門確認(rèn)相對(duì)人的住房保障資格，并與之簽訂公租房租賃合同，由此形成信賴?yán)妗；趯?duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，行政主體不得隨意變更或撤銷已簽訂的行政協(xié)議。當(dāng)然，信賴保護(hù)的前提條件是信賴的善意和正當(dāng)性，只有善意和正當(dāng)產(chǎn)生的利益才是信賴保護(hù)的客體。如果相對(duì)人通過欺詐或賄賂等方式違法獲取住房保障資格并簽訂公租房租賃合同，就不存在值得保護(hù)的信賴?yán)妫诖饲樾蜗?，法院不?yīng)支持相對(duì)人提出的信賴?yán)姹Ｗo(hù)主張。

（二）對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使的程序性審查

在我國，統(tǒng)一的行政程序法尚付 如，對(duì)行政機(jī)關(guān)在單方變更或解除行政協(xié)議時(shí)應(yīng)遵循何種程序，還缺乏明確的法律規(guī)定，使得一些地方法院在審理這類案件時(shí)對(duì)程序性審查關(guān)注不夠。這一問題也存在于政府公租房租賃合同的司法審查中。例如，在王某某訴福州市鼓樓區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局一案中，雙方簽訂公租房租賃合同后，住房保障部門經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)王某某在申請(qǐng)公租房前已享受了政策性實(shí)物保障，并不符合申請(qǐng)公租房保障資格，遂直接作出決定解除原租賃合同。④從判決書內(nèi)容來看，法院僅作出實(shí)體上的審查，認(rèn)為住房保障部門單方解除租賃合同符合法定事由，至于其在解除租賃合同時(shí)是否履行事先告知、聽取陳述申辯等正當(dāng)程序，法院只字未提，程序性審查被擱置。

“程序不是次要的事情”[12]，行政優(yōu)益權(quán)的行使亦不能脫離程序的控制。德國聯(lián)邦程序法在賦予行政機(jī)關(guān)單方變更或解除合同權(quán)力的同時(shí)，還要求行政機(jī)關(guān)書面通知合同相對(duì)人并說明理由。[13]法國在充分肯認(rèn)行政優(yōu)益權(quán)的基礎(chǔ)上，也通過法院判例的形式確立了財(cái)務(wù)平衡原則，兼顧合同相對(duì)方的合法權(quán)益。[14]盡管我國目前沒有關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)行使的法定程序規(guī)定，但法院在審理行政協(xié)議糾紛案件過程中，仍然應(yīng)當(dāng)對(duì)行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)是否遵循最低限度的正當(dāng)程序進(jìn)行審查，主要包括以下程序：

1.事先告知程序。行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議，應(yīng)當(dāng)事先采取正式的書面形式告知協(xié)議相對(duì)人，其目的在于及時(shí)通知相對(duì)人。相對(duì)人在獲悉情況后即可盡早采取補(bǔ)救措施，將損失程度降到最低。

2.聽取意見程序。行政機(jī)關(guān)解除協(xié)議前，應(yīng)當(dāng)聽取協(xié)議相對(duì)人的意見。行政機(jī)關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，可能會(huì)因考慮不全面而作出錯(cuò)誤的決定，聽取協(xié)議相對(duì)人的陳述、申辯，能夠引起行政機(jī)關(guān)的反思，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，防止權(quán)力濫用。

3.說明理由程序。說明理由要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其行使行政優(yōu)益權(quán)的依據(jù)作出具體、詳盡的闡述，促使其在行使行政優(yōu)益權(quán)前仔細(xì)斟酌其合法性和合理性。例如，公租房承租人在租賃期內(nèi)另行購買市場(chǎng)商品房的，住房保障部門有權(quán)單方解除租賃合同并收回公租房，但應(yīng)當(dāng)向承租人充分說明理由。

四、相對(duì)人不履行政府公租房租賃合同的司法救濟(jì)

（一）原有民事訴訟途徑

《公租房辦法》規(guī)定，承租人長(zhǎng)期拖欠租金且拒不騰退的，公共租賃住房的所有權(quán)人或者其委托的運(yùn)營單位可以向人民法院提起訴訟。在《行政協(xié)議司法解釋》將政府投資建設(shè)的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議明確為行政協(xié)議以前，住房保障部門普遍通過民事訴訟途徑來解決公租房租賃合同糾紛，法院也通常將這類案件作為民事合同糾紛進(jìn)行審理裁判。如果協(xié)議相對(duì)人不履行法院生效判決，住房保障部門可依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行以追繳租金。

2014 年修訂的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，阻卻了以往民事訴訟解決行政協(xié)議糾紛的路徑?！缎姓f(xié)議司法解釋》將有關(guān)政府投資建設(shè)的保障性住房的租賃、買賣協(xié)議明確為行政協(xié)議后，《公租房辦法》中住房保障部門作為公租房所有權(quán)人或者其委托的運(yùn)營單位提起訴訟等規(guī)定的適用基礎(chǔ)也已然發(fā)生根本性的變化，通過民事訴訟途徑解決承租人違約糾紛缺少相應(yīng)的制度支撐?，F(xiàn)行制度下，只能由相對(duì)人就有關(guān)政府公租房合同糾紛向法院提起行政訴訟。如果允許行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，容易造成同一行政協(xié)議因起訴主體不同而訴訟程序不一，“救濟(jì)途徑的分離無法達(dá)到一次性解決糾紛的目的，同時(shí)也無法避免矛盾裁判”[15]。因此，實(shí)踐中一些地方法院仍將政府公租房租賃合同糾紛作為民事案件來審理的做法，有違反《行政協(xié)議司法解釋》之虞。

（二）現(xiàn)行非訴執(zhí)行途徑

《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的同時(shí)，并沒有為相對(duì)人不履行協(xié)議提供救濟(jì)途徑。非訴執(zhí)行作為確保行政上的義務(wù)之履行的重要手段，成為一種可能的救濟(jì)路徑。但行政協(xié)議 異于傳統(tǒng)的行政行為或決定，其本質(zhì)上是一種非權(quán)力性質(zhì)的合意行為，并不具有強(qiáng)制的可執(zhí)行力。[16]有鑒于此，《行政協(xié)議司法解釋》確立了轉(zhuǎn)介強(qiáng)制執(zhí)行制度[17]，即行政機(jī)關(guān)先行作出履行協(xié)議的書面決定，后經(jīng)過法定期限申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。非訴執(zhí)行途徑似乎能夠以較低的制度成本來解決相對(duì)人不履行行政協(xié)議的難題，但亦有其局限性。

1.與行政協(xié)議的契約屬性相 。行政協(xié)議具有契約性。合同的性質(zhì)本身不允許行政機(jī)關(guān)以行政行為的方式確認(rèn)或者執(zhí)行其請(qǐng)求權(quán)。[18]而在非訴執(zhí)行模式下，行政機(jī)關(guān)既充當(dāng)行政協(xié)議的當(dāng)事人，又擔(dān)任雙方糾紛的裁判者，難免傾向于回避自身存在的問題，并將自己的意志強(qiáng)加于協(xié)議相對(duì)方，不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。[19]可以說，非訴執(zhí)行從本質(zhì)上破壞了行政協(xié)議的契約性。

2.不利于協(xié)議相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。法院對(duì)非訴執(zhí)行案件以書面審查為原則，這不利于查清雙方履約的事實(shí)。實(shí)踐中，相對(duì)人不履行行政協(xié)議可能是自身原因，但也可能是行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議或其他違約行為造成的。例如，參照《民法典》有關(guān)規(guī)定，住房保障部門不履行維修義務(wù)，影響公租房正常使用的，承租人有權(quán)請(qǐng)求拒付租金或請(qǐng)求減少租金。法院審查后只能作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，即使法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定有誤，行政相對(duì)人也不能提起上訴，缺乏救濟(jì)途徑。由此可見，行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人未起訴的情況下直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，可能會(huì)損害協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益。[20]

3.非訴強(qiáng)制執(zhí)行效率不高。《行政協(xié)議司法解釋》要求行政機(jī)關(guān)經(jīng)催告程序?qū)⑿姓f(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)為書面行政決定后再依該決定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這不可避免地會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行周期過長(zhǎng)的問題，大大降低行政效率。具體來說，行政機(jī)關(guān)要求行政協(xié)議相對(duì)人履行約定義務(wù)應(yīng)通過催告、作出決定、再次催告、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等程序來完成。（1）首次催告程序。即催促承租人限期繳納欠繳的租金，并告知承租人如果不履行繳納義務(wù)，將要作出書面決定。（2）作出行政決定。即作出要求其限期繳納欠繳租金的書面決定。逾期未提起復(fù)議、訴訟且未履行該決定，則進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。（3）再次催告。該催告的內(nèi)容不同于首次催告履行行政協(xié)議，而是催促履行環(huán)節(jié)的生效行政決定。（4）申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?！斑@樣的程序安排既降低了行政效率，也未能給行政機(jī)關(guān)和法院更多的時(shí)間來審查該行政決定以減少其錯(cuò)誤率?！盵21]因此，非訴執(zhí)行程序并非解決行政協(xié)議糾紛的理想途徑。

（三）展望行政訴訟途徑

基于政府公租房租賃合同的行政協(xié)議屬性，相對(duì)人不履行合同義務(wù)糾紛的解決不再適宜采用原有的民事訴訟途徑，現(xiàn)行的非訴強(qiáng)制執(zhí)行路徑也存在諸多弊病難以克服。在行政協(xié)議已納入行政訴訟范圍的邏輯前提下，可以考慮引入反向行政訴訟制度，為相對(duì)人不履行行政協(xié)議提供救濟(jì)。

我國行政訴訟被定位為“民告官”的單向訴訟，相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)難以尋求救濟(jì)。換言之，傳統(tǒng)的單向性訴訟結(jié)構(gòu)在解決行政協(xié)議糾紛時(shí)存在結(jié)構(gòu)性障礙。因此，欲破除這一障礙，就必須革新現(xiàn)有的單向性行政訴訟結(jié)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)反向行政訴訟制度。行政協(xié)議遵循平等原則，對(duì)當(dāng)事雙方具有受法律保護(hù)的拘束力，這就要求在行政協(xié)議訴訟的當(dāng)事人地位方面，讓行政機(jī)關(guān)享有與協(xié)議相對(duì)人同等的訴權(quán)地位。行政協(xié)議因其特殊的協(xié)商合作特性使得協(xié)議雙方當(dāng)事人都可擔(dān)任原告。反向行政訴訟在國外已有相關(guān)制度實(shí)踐。德國行政程序法規(guī)定，如果合同當(dāng)事人拒不履行約定的給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)只能向行政法院起訴。[22]法國行政機(jī)關(guān)在面對(duì)相對(duì)人違約或其他情況而需要廢除公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)，只能提請(qǐng)法官處理，不能由自己?jiǎn)畏矫孢M(jìn)行處理。[23]這些制度實(shí)踐可為我國建構(gòu)反向行政訴訟制度提供有益參考。

構(gòu)建反向行政訴訟制度，需要對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟制度作適當(dāng)調(diào)整。在原告資格上，為了妥善解決行政協(xié)議糾紛，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的，有必要將以前兩造恒定的限制予以放寬，賦予行政主體就行政協(xié)議提起行政訴訟的原告資格。同時(shí)還可以考慮賦予行政機(jī)關(guān)提起反訴的權(quán)利。雖然《行政協(xié)議司法解釋》第六條對(duì)反訴作出了禁止性規(guī)定，但對(duì)于行政協(xié)議糾紛案件而言，設(shè)立相應(yīng)的反訴制度有助于提升訴訟效率和查清案件事實(shí)，并可以通過具有既判力的裁判一次性化解爭(zhēng)議。[15]在舉證責(zé)任上，根據(jù)傳統(tǒng)的行政訴訟舉證規(guī)則，行政主體對(duì)其作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。但行政協(xié)議履行過程所涉行政主體作出的行為具有多面性，既包括涉及行政權(quán)行使的行為，也包括不涉及行政權(quán)行使的一般履約行為，這就不能不加區(qū)分地一概由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于涉及行政權(quán)行使的行為，如行政主體單方面變更、撤銷行政協(xié)議，其性質(zhì)與一般行政行為相同，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。但不涉及行政權(quán)行使的履行協(xié)議行為，實(shí)質(zhì)上與民事行為無異，適用民事訴訟中“誰主張、誰舉證”的原則更為合理。[24]在判決形式上，反向行政訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的“民告官”，其判決內(nèi)容不針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為，而是以相對(duì)人的義務(wù)履行為對(duì)象。對(duì)于行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人履行行政協(xié)議義務(wù)的訴訟，可以在反向行政訴訟中確立“給付判決”予以適用。

五、結(jié)語

《行政協(xié)議司法解釋》在界定行政協(xié)議的同時(shí)，明確列舉了政府投資的保障性住房的租賃、買賣協(xié)議等五類常見的行政協(xié)議。目前學(xué)界對(duì)政府特許經(jīng)營協(xié)議、征收征用補(bǔ)償協(xié)議、國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、政府與社會(huì)資本合作協(xié)議這四種行政協(xié)議已有深入研究，但對(duì)政府投資的保障性住房的租賃、買賣協(xié)議卻鮮有涉及。通過合同方式向住房困難群體給付公租房，是政府履行住房保障職能、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的重要舉措。政府公租房租賃合同廣泛運(yùn)用于住房保障領(lǐng)域，但作為部門規(guī)章的《公租房辦法》對(duì)其合同性質(zhì)卻語焉不詳，有關(guān)合同糾紛處理的規(guī)定也與《行政協(xié)議司法解釋》相 ，造成司法實(shí)踐中對(duì)這類合同糾紛的救濟(jì)途徑不一致，影響了公租房制度的有效運(yùn)行。未來有必要提高公租房相關(guān)立法位階，明確政府公租房合同的行政協(xié)議屬性及其糾紛救濟(jì)途徑，為促進(jìn)我國住房保障事業(yè)的健康發(fā)展提供法治保障。

注釋

①具體案情參見柳州鐵路運(yùn)輸法院（2020）桂7101 行初24號(hào)行政判決書。

②具體案情參見江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)人民法院（2021）蘇0508 民初11139 號(hào)民事判決書。

③主體要素即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)，另一方為行政相對(duì)人；目的要素即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；內(nèi)容要素即協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；意思要素即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。參見《行政協(xié)議司法解釋》第一條。

④具體案情參見福建省福州市倉山區(qū)人民法院（2019）閩0104 行初144 號(hào)行政判決書。