城市規(guī)劃管理存在的問題及對(duì)策

張蕾

（忻州市規(guī)劃事務(wù)中心，山西忻州 034000）

0 引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，城市化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，但中西部城市發(fā)展不平衡，甚至差距很大，其中之一的因素是城市規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理不僅是進(jìn)行城市空間以及各類資源的利用和統(tǒng)籌，還具有公共利益重新分配的重要作用，是政府城市管理的重要手段。

1 城市規(guī)劃管理概述

1.1 城市規(guī)劃管理內(nèi)涵

城市規(guī)劃管理就是在一定的地域范圍和社會(huì)制度下，以政府為核心的公共管理部門為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制訂實(shí)施城市規(guī)劃，通過法制、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，整合社會(huì)力量促進(jìn)各種要素的相互配合，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)空間資源和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、組織、控制的動(dòng)態(tài)過程[1]。簡而言之城市規(guī)劃管理是指從宏觀層面做出決策，并認(rèn)真落實(shí)政府關(guān)于城市建設(shè)的規(guī)劃編制管理、規(guī)劃實(shí)施管理以及規(guī)劃監(jiān)督管理。

1.2 城市規(guī)劃管理的意義

城市規(guī)劃管理能指導(dǎo)城市各項(xiàng)基本建設(shè)，指明城市的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模，促進(jìn)城市用地和建筑的效益，保障和提高居民生活質(zhì)量，提供政府依法行使職能的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。作為國家城市的管理者，各級(jí)政府部門要確保政策的正確性和公共性，保障社會(huì)和人民的公共利益。但由于我國建國以及改革開放時(shí)間較短，城市規(guī)劃管理過程還缺乏對(duì)城市整體空間的把控，不能較好地對(duì)城市空間資源進(jìn)行優(yōu)化配置利用，制約了我國實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。基于此，研究提高城市規(guī)劃管理水平，對(duì)實(shí)現(xiàn)空間資源的合理配置，城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)具有重要意義。

2 當(dāng)前城市規(guī)劃管理實(shí)踐中存在的問題及其原因

2.1 城市規(guī)劃編制過程中的問題

（1）城市規(guī)劃編制隊(duì)伍存在不足。我國城市規(guī)劃編制中具有高級(jí)別資質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍較少，尤其兼?zhèn)淅碚?、?shí)踐、經(jīng)驗(yàn)的高水平人才也較少，而且目前城市規(guī)劃范疇逐步過度到國土空間規(guī)劃，范疇的擴(kuò)大也需要從業(yè)人員水平的不斷提高。

（2）城市規(guī)劃編制結(jié)合地方實(shí)際不夠。我國城市規(guī)劃學(xué)科和行業(yè)多是學(xué)習(xí)國外理論、案例，缺乏我國特色理論；在編制過程中，許多資質(zhì)單位對(duì)城市歷史價(jià)值挖掘不深入，而且存在盲目追求大、新、洋，缺乏對(duì)城市特有資源的調(diào)查、分析。

（3）城市規(guī)劃編制預(yù)見性不夠。由于我國城市總體規(guī)劃編制周期和近年來城市化快速發(fā)展的不匹配，城市規(guī)劃編制的預(yù)期和城市建設(shè)實(shí)際出現(xiàn)不一致，指導(dǎo)引領(lǐng)作用正在逐步失效。

（4）城市規(guī)劃編制銜接性不夠。不同主管部門的不同規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不一樣，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、概念不完全吻合，會(huì)在后續(xù)工作中產(chǎn)生一些矛盾，而且由于城市規(guī)劃本身和其他一些因素的發(fā)展性，可能會(huì)在后續(xù)實(shí)施中出現(xiàn)一些剛性約束不夠[2]。

2.2 城市規(guī)劃實(shí)施過程中的問題

（1）城市規(guī)劃實(shí)施中的不確定性。當(dāng)前我國人員、資本、物資、技術(shù)等的流動(dòng)不確定性影響到城市發(fā)展的用地規(guī)模以及規(guī)劃實(shí)施，從而導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過程中需要不斷調(diào)整修改城市規(guī)劃。

（2）城市規(guī)劃實(shí)施中的各方干擾。城市規(guī)劃實(shí)施過程中涉及開發(fā)方、管理方、編制方三方平衡，在追求商業(yè)利益和公眾利益以及技術(shù)要求過程中，各因素的干擾會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響。

（3）城市規(guī)劃實(shí)施中的溝通不足。主要是城市規(guī)劃管理部門雖然按照程序推進(jìn)，但與相關(guān)利益群體溝通不足，后續(xù)仍會(huì)產(chǎn)生社會(huì)管理問題，即規(guī)劃實(shí)施控制性不強(qiáng)。

（4）城市規(guī)劃實(shí)施技術(shù)問題。由于城市規(guī)劃帶有很強(qiáng)的專業(yè)性和地域區(qū)別性，主管部門工作人員面臨技術(shù)水平和行政管理兩重壓力。

2.3 城市規(guī)劃監(jiān)管過程中的問題

（1）城市規(guī)劃管理部門監(jiān)管體制的不足。城市規(guī)劃管理部門由于機(jī)構(gòu)、職能、人員數(shù)量等規(guī)定，以及內(nèi)部審批監(jiān)管職能的分環(huán)節(jié)分部門，面對(duì)近年來城市快速開發(fā)建設(shè)情況，無法對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目做到完整細(xì)致跟蹤監(jiān)管。

（2）開發(fā)方追求利益帶來的監(jiān)管問題。大多數(shù)開發(fā)方追求的是個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的最大化，在實(shí)際建設(shè)中會(huì)盡可能的增加建筑面積，但驗(yàn)收環(huán)節(jié)測量發(fā)現(xiàn)時(shí)監(jiān)管已經(jīng)有了滯后性；同時(shí)過去很多城市政府部門以罰代管也造成了許多歷史遺留問題。

（3）城市規(guī)劃監(jiān)管中社會(huì)公眾監(jiān)管不足。目前，政府管理方式正在從傳統(tǒng)行政命令型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但目前監(jiān)管過程中仍存在公眾參與管理不足的問題。

2.4 新形勢下城市規(guī)劃管理出現(xiàn)的新問題

近年來，我國實(shí)行了精簡政府部門、提高管理效能的行政機(jī)構(gòu)改革，其中國土資源部門和城市規(guī)劃部門合并成為自然資源部門，但改革初期由于城市規(guī)劃管理的地方屬性以及職能的移交，也一定程度造成了上下級(jí)業(yè)務(wù)政策指導(dǎo)性不強(qiáng)[3]。

2.5 原因分析

（1）法律規(guī)定方面。自《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2007 年制定到現(xiàn)在已16 年，我國城市發(fā)展日新月異，城市規(guī)劃也經(jīng)歷了多規(guī)合一和國土空間規(guī)劃的探索和實(shí)踐，可以說規(guī)劃引領(lǐng)作用得到了強(qiáng)化。但總體來看，城市規(guī)劃管理配套的法規(guī)、政策以及組織機(jī)構(gòu)、職能配置方面較弱，實(shí)際管理中人治色彩比較濃。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革以及國土空間規(guī)劃的編制，是否對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法部分內(nèi)容有影響也需要下一步在實(shí)際工作中考量。

（2）意識(shí)思維方面。①城鄉(xiāng)規(guī)劃法的宣傳力度不夠，公眾沒有認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃和自身的密切關(guān)系，沒有進(jìn)行主動(dòng)反饋和監(jiān)督。②從城市規(guī)劃的編制方和管理方對(duì)規(guī)劃的理念和意義認(rèn)識(shí)的還不夠到位，導(dǎo)致對(duì)城市規(guī)劃的超前性、宏觀性、控制性、指導(dǎo)性研究的不夠深。③從城市規(guī)劃管理方的角度來看，沒有很好的從思想認(rèn)識(shí)上區(qū)別開城市規(guī)劃技術(shù)工作范疇和城市規(guī)劃管理范疇，就會(huì)使實(shí)際工作更加繁雜。

（3）技術(shù)手段方面。在城市規(guī)劃編制過程中，許多城市應(yīng)用的還是傳統(tǒng)數(shù)學(xué)計(jì)量模型、GIS、RS 等方法，對(duì)新興起的一些大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的掌握和吸收還不夠充分；在城市規(guī)劃實(shí)施過程中，沒有大范圍依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)智慧決策和規(guī)劃管理的相關(guān)平臺(tái)、系統(tǒng)，無法應(yīng)用科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的局部突破；在城市規(guī)劃監(jiān)管過程中，缺乏對(duì)衛(wèi)星遙感技術(shù)以及其他相關(guān)測繪技術(shù)的了解，暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)新技術(shù)結(jié)合外業(yè)巡查達(dá)到精準(zhǔn)執(zhí)法的水平。

（4）體制管理方面。①機(jī)構(gòu)改革后國土空間規(guī)劃目前還未形成應(yīng)用成果，且改革后續(xù)的部門職能銜接還需要進(jìn)一步磨合。②在城市規(guī)劃管理的過程中，公眾參與的體制機(jī)制還不夠完善，公眾發(fā)聲的方式和平臺(tái)搭建還需研究，對(duì)于一些違反規(guī)定程序的處罰措施也還不夠完善。③由于過去部分地方城市規(guī)劃管理部門也沒有單獨(dú)建制，城市規(guī)劃管理人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平也有所欠缺，需要系統(tǒng)性的培訓(xùn)和規(guī)范。

3 當(dāng)前完善城市規(guī)劃管理的對(duì)策

3.1 提高重視程度，不斷提升規(guī)劃編制完整性和合理性

（1）要提高城市規(guī)劃管理隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力水平。首先要打造一支復(fù)合型城市規(guī)劃管理隊(duì)伍，滿足未來城市快速發(fā)展對(duì)城市規(guī)劃技術(shù)和城市規(guī)劃管理需求，綜合整個(gè)流程對(duì)城市規(guī)劃編制從源頭上提供最科學(xué)、最務(wù)實(shí)的編制方案。

（2）要以管帶促倒逼城市規(guī)劃編制水平的不斷提升。城市規(guī)劃管理過程中要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高技術(shù)能力和管理水平，反向要求城市規(guī)劃編制單位不斷提高自身規(guī)劃編制水平、結(jié)合新技術(shù)創(chuàng)新工作方式，提供更加優(yōu)質(zhì)的城市規(guī)劃方案，促進(jìn)整個(gè)城市規(guī)劃行業(yè)鏈條升級(jí)。

（3）要統(tǒng)籌研判城市規(guī)劃的實(shí)踐性和預(yù)見性。目前的國土空間規(guī)劃編制中要合理統(tǒng)籌城市規(guī)劃，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，超前預(yù)測城市未來發(fā)展的各種變化與可能性，統(tǒng)籌考慮與土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等的銜接關(guān)系，站在區(qū)域城市的角度謀劃城市發(fā)展方向，嚴(yán)格城市規(guī)劃剛性和留足彈性。

3.2 規(guī)范實(shí)施，合理應(yīng)用規(guī)劃管理城市建設(shè)

（1）要嚴(yán)肅城市規(guī)劃的實(shí)施過程，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)性。要進(jìn)一步完善城市規(guī)劃實(shí)施的地方性法規(guī)和技術(shù)規(guī)定等，做到有法可依；要制定科學(xué)的實(shí)施程序并嚴(yán)格執(zhí)行，既要防止出現(xiàn)隨意審批、過度干預(yù)和濫用職權(quán)等行為，又要體現(xiàn)政府管理部門對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施過程的控制性。

（2）要有效建立城市規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)制，降低行政成本和社會(huì)成本。城市規(guī)劃實(shí)施過程中會(huì)涉及許多部門，要持續(xù)優(yōu)化部門間配合，堅(jiān)持問題目標(biāo)導(dǎo)向，不斷降低政府部門內(nèi)部的行政成本和社會(huì)群眾的辦事成本，從而提高城市規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)滿意度。

（3）要將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、聽證制度等新技術(shù)、新手段引入城市規(guī)劃實(shí)施過程中。同時(shí)在城市規(guī)劃實(shí)施過程中完善信息公開制度、群眾參與程序，充分了解有關(guān)利益群體的想法，提前解決可能存在的隱患和矛盾。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)城市規(guī)劃的共管共監(jiān)共建

（1）要推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍完善和機(jī)制建設(shè)。要充實(shí)城市規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)思想政治教育、規(guī)劃和執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)；要推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法過程中的互聯(lián)互通，在城市規(guī)劃管理全鏈條過程中，審批環(huán)節(jié)各內(nèi)部科室要與監(jiān)督執(zhí)法科室做好信息互通，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)情況，同時(shí)加強(qiáng)和其他監(jiān)督執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)，形成執(zhí)法合力；要暢通社會(huì)群眾監(jiān)督和反饋的渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾的積極性，方便城市規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍快速反應(yīng)到位。

（2）要建立有效嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法處罰制度。城市規(guī)劃執(zhí)行的好壞關(guān)鍵在于監(jiān)督執(zhí)法，監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍要能靈活法律原則與各種執(zhí)法方法結(jié)合，努力做到查處違法行為快速到位、程序到位，對(duì)于屢罰屢犯的開發(fā)方可以列入“黑名單”，提高違法違規(guī)成本。同時(shí)加強(qiáng)與公安、司法、法院之間的聯(lián)系，強(qiáng)化城市規(guī)劃執(zhí)法案件的處理。

3.4 綜合研判，持續(xù)完善城市規(guī)劃管理的水平和質(zhì)量

（1）要深化城市規(guī)劃管理的公共服務(wù)理念。要把公共服務(wù)理念融入城市規(guī)劃管理各項(xiàng)政策措施中，協(xié)調(diào)城市與人的相互關(guān)系，保障城市社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；要將理念貫穿到城市規(guī)劃管理部門、工作人員的社會(huì)職責(zé)和崗位職責(zé)中，喚醒社會(huì)群眾主人翁意識(shí)，共同參與城市規(guī)劃和市政管理中，促進(jìn)城市物質(zhì)、精神文化的共同發(fā)展。

（2）要強(qiáng)化城市規(guī)劃管理的延續(xù)性。城市規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的發(fā)展性科學(xué)研究，城市規(guī)劃管理中需要解決的問題在不斷發(fā)展變化，需要不斷強(qiáng)化城市規(guī)劃管理的延續(xù)性，科學(xué)應(yīng)運(yùn)大局思維、系統(tǒng)思維，將整個(gè)城市發(fā)展看成一個(gè)有機(jī)的、聯(lián)系的、連續(xù)的整體，充分考慮到城市發(fā)展各階段受到的影響，將上一個(gè)階段的城市規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，作為下一個(gè)階段城市規(guī)劃的藍(lán)本，保持政府工作延續(xù)性，促使城市規(guī)劃管理腳踏實(shí)際的解決城市發(fā)展中遇到的公共問題。

（3）要推進(jìn)城市規(guī)劃技術(shù)服務(wù)和公共管理的高位匹配。目前，城市規(guī)劃管理逐漸由技術(shù)管理為主轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行管理為主，為更好的解決城市公共問題，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃技術(shù)服務(wù)和公共行政管理的界限，避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬，也從程序上減少行政干預(yù)。可以推行技術(shù)審查與行政審批相分離的制度，同時(shí)構(gòu)建審查審批評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)審查機(jī)構(gòu)以及審批部門進(jìn)行評(píng)估，使城市規(guī)劃管理過程陽光透明、公平公正。

（4）要突出城市規(guī)劃對(duì)城市特色風(fēng)貌的引領(lǐng)。在城市規(guī)劃管理過程中，要不斷提高規(guī)劃鑒賞水平，堅(jiān)持加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)管理和保護(hù)歷史文化風(fēng)貌。建筑設(shè)計(jì)管理方面，要遵循“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的原則，并具備國際視野和民族自信，促進(jìn)我國城市規(guī)劃中建筑設(shè)計(jì)理念的交融和升華[4]。歷史文化風(fēng)貌方面，要有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，促進(jìn)建筑物、天際線、街道立面、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美，要加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承和合理利用，保護(hù)古建筑、古遺址、近現(xiàn)代歷史建筑，更好地延續(xù)歷史文脈，展現(xiàn)城市風(fēng)貌[5]。

4 結(jié)語

城市規(guī)劃管理工作質(zhì)量高低與城市發(fā)展密不可分，因此，如何針對(duì)城市規(guī)劃管理工作中存在的問題進(jìn)行分類具體的分析是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，本文針對(duì)較為突出的問題進(jìn)行了研究并提出了優(yōu)化措施。

下一步，在具體的城市規(guī)劃管理工作中，可以從以下3 個(gè)方面深入分析。

（1）建立并完善規(guī)劃法律制度，針對(duì)相關(guān)問題制定有效合理的實(shí)施方法和管理程序。

（2）不斷提升城市規(guī)劃管理工作人員的業(yè)務(wù)能力和增加其規(guī)劃知識(shí)儲(chǔ)備，從而有利于更合理地把控城市空間布局。

（3）讓公眾參與城市規(guī)劃中，對(duì)城市規(guī)劃管理工作起到監(jiān)督作用，這樣可以充分利用城市公眾的意見等資源，讓更多的公眾了解城市的規(guī)劃和建設(shè)。