從21世紀(jì)糧食危機(jī)看中國(guó)糧食安全治理現(xiàn)代化

鐘 鈺 巴雪真 李天祥

一、引言

21 世紀(jì)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)合作程度日益加深。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，2000—2021 年在全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易中進(jìn)口額從5939 億美元增加到21958 億美元，年均增長(zhǎng)6.5%?！?〕全球每六人中就有一人依賴(lài)國(guó)際貿(mào)易獲取食物，農(nóng)業(yè)貿(mào)易日益成為改善全球營(yíng)養(yǎng)健康和保障糧食安全不可或缺的重要途徑?！?〕在世界各國(guó)深度融入國(guó)際農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈的背景下，全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易的微妙變化可迅速向國(guó)內(nèi)延伸。在共享國(guó)際貿(mào)易紅利的同時(shí)，危機(jī)事件對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食安全的沖擊通過(guò)供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈和金融市場(chǎng)等渠道傳導(dǎo)至世界各地，引發(fā)國(guó)際社會(huì)的普遍擔(dān)憂(yōu)甚至恐慌。當(dāng)前，國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)頻繁，除了受自然災(zāi)害等傳統(tǒng)因素的影響之外，突發(fā)公共事件導(dǎo)致跨國(guó)糧食供應(yīng)鏈堵塞或中斷風(fēng)險(xiǎn)加劇，使得糧食作為特殊商品的戰(zhàn)略屬性愈發(fā)凸顯。糧價(jià)波動(dòng)與糧食危機(jī)交互發(fā)生，給不同國(guó)家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。部分國(guó)家因糧食供應(yīng)緊張而引發(fā)惡性通貨膨脹或社會(huì)動(dòng)蕩，一些發(fā)展中國(guó)家甚至出現(xiàn)了示威抗議、政權(quán)更迭等嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。在2007—2008 年和2010—2011 年兩次全球糧食危機(jī)期間，糧價(jià)飆升導(dǎo)致部分城市騷亂、政府倒臺(tái)，引發(fā)從加勒比到中東地區(qū)的社會(huì)動(dòng)蕩；〔3〕2020年新冠疫情和2022 年俄烏沖突觸發(fā)了食物消費(fèi)端的恐慌情緒并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致一些國(guó)家和地區(qū)政局動(dòng)蕩、社會(huì)斗爭(zhēng)頻現(xiàn)，尤其是糧食進(jìn)口依賴(lài)度較高和自給能力較弱的國(guó)家和地區(qū)。〔4〕與之相比，也有少部分國(guó)家糧食安全治理體系相對(duì)完善，應(yīng)對(duì)危機(jī)有力，損失較小甚至免受危機(jī)干擾。以中國(guó)為例，因糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫(kù)存充裕、不依賴(lài)進(jìn)口，國(guó)內(nèi)糧價(jià)平穩(wěn)，糧食安全保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)發(fā)布的《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》顯示，2021年我國(guó)糧食安全在全球113個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第25 位，相比2012 年提高了13位〔5〕，強(qiáng)大的糧食安全保障能力使我國(guó)并未爆發(fā)部分發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)。

總體來(lái)看，除了氣候?yàn)?zāi)害、貿(mào)易政策、市場(chǎng)投機(jī)和地緣政治等對(duì)糧食供需的直接影響之外，歷次全球糧食危機(jī)背后都有更加復(fù)雜、更深層次的制度原因。同樣是在危機(jī)情形下，為什么有的國(guó)家飽受沖擊，有的國(guó)家相對(duì)來(lái)說(shuō)卻能獨(dú)善其身？糧食危機(jī)是一面鏡子，能折射出一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力問(wèn)題。深入探索糧食危機(jī)爆發(fā)的原因及規(guī)律，深刻反思糧食安全治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)促進(jìn)全球和諧發(fā)展、保障落后國(guó)家人民糧食權(quán)利、促進(jìn)全球饑餓人群免受饑荒導(dǎo)致的生命安全威脅非常必要，對(duì)中國(guó)這樣的人口大國(guó)而言也具有重要的警示和啟發(fā)意義。

鑒于此，本文從比較視野切入，概述21 世紀(jì)以來(lái)四次全球糧食危機(jī)的基本情況，在梳理和歸納四次糧食危機(jī)在結(jié)果、原因、手段和響應(yīng)等方面的異同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入總結(jié)糧食危機(jī)中的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)糧食安全治理現(xiàn)代化的啟示鏡鑒，以期為我國(guó)全方位夯實(shí)糧食安全根基、牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)提供參考。

二、21 世紀(jì)以來(lái)的四次國(guó)際糧食危機(jī)回顧

21 世紀(jì)以來(lái)全球糧食經(jīng)歷了四次危機(jī)，分別為2007—2008 年糧食危機(jī)、2010—2011 年糧食危機(jī)、2020 年新冠疫情大流行期間的糧食危機(jī)和與2022年俄烏沖突相伴而來(lái)的糧食危機(jī)。

（一）2007—2008年庫(kù)存減少誘發(fā)的糧食危機(jī)

2007—2008 年糧食危機(jī)是21 世紀(jì)首次波及全球的糧食危機(jī)，糧食短缺、產(chǎn)量銳減和價(jià)格激增等使全球陷入恐慌。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，糧食價(jià)格從2006年9月開(kāi)始快速上漲，2008年4月達(dá)到峰值，全球糧食價(jià)格指數(shù)由70.68 點(diǎn)漲至156.64 點(diǎn)，累計(jì)上漲121.62%。其中，大米價(jià)格漲幅驚人，2008 年1—7 月泰國(guó)含碎5%和含碎25%大米價(jià)格分別上漲了94.82%和92.10%（見(jiàn)圖1）。FAO 報(bào)告也表明，2007 年全球47 個(gè)國(guó)家陷入危機(jī)、需要緊急援助，近9.23 億人遭受饑餓威脅；2008 年82 個(gè)低收入國(guó)家在糧食進(jìn)口方面支出達(dá)1690 億美元，比上年增加40%，是2000年的四倍多?！?〕

圖1 2007—2008年全球糧食、原油和肥料價(jià)格變動(dòng)情況

回顧此次糧食危機(jī)，從供給端看，在世界糧食庫(kù)存消費(fèi)比達(dá)到30 年來(lái)最低水平的情況下，2005—2006 年極端天氣又導(dǎo)致澳大利亞、加拿大等主要糧食出口國(guó)糧食連續(xù)減產(chǎn)，多國(guó)因擔(dān)心國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)短缺，選擇性地對(duì)糧食出口進(jìn)行管制，進(jìn)一步加劇了國(guó)際糧食價(jià)格的波動(dòng)性和糧食市場(chǎng)的不穩(wěn)定性。另外，石油價(jià)格快速上漲連帶化肥價(jià)格漲了三倍多，生產(chǎn)成本增加導(dǎo)致糧食價(jià)格上揚(yáng)。在需求端方面，隨著全球人口規(guī)模的擴(kuò)大，糧食消費(fèi)需求持續(xù)增加，2005 年美國(guó)出臺(tái)了新的能源政策法案，使玉米、大豆等糧食流向生物燃料。據(jù)FAO 估計(jì)，2007—2008 年用于生物燃料的糧食高達(dá)1 億噸，占全球谷物總產(chǎn)量的4.7%；〔7〕加之美國(guó)次貸危機(jī)和美元貶值誘發(fā)投資者在農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)上大搞投機(jī)性買(mǎi)賣(mài)，推動(dòng)國(guó)際糧價(jià)在短時(shí)間內(nèi)大幅上漲，直至2008 年4 月糧價(jià)才隨著投機(jī)資本的退出而緩慢回落?？傮w上，這場(chǎng)糧食危機(jī)是自然災(zāi)害和金融危機(jī)共振的結(jié)果，其根源在于作為生產(chǎn)生活必需品和重要戰(zhàn)略物資的糧食演化出能源和金融屬性，成為經(jīng)濟(jì)工具。

（二）2010—2011 年災(zāi)害減產(chǎn)帶來(lái)的糧食危機(jī)

2010—2011 年是21 世紀(jì)國(guó)際糧食價(jià)格的第二次大波動(dòng)期，此次糧食危機(jī)距上次危機(jī)僅有兩三年時(shí)間。世界銀行數(shù)據(jù)表明，全球糧食價(jià)格指數(shù)從2010 年6 月的81.96 點(diǎn)漲至2012 年8 月的153.69點(diǎn)，累計(jì)上漲87.52%?！?〕從糧食細(xì)分來(lái)看，小麥、玉米和大米價(jià)格分別達(dá)到360.82 美元/噸、333.05美元/噸和615.25 美元/噸（見(jiàn)圖2）。國(guó)際糧價(jià)持續(xù)上漲，全球糧食危機(jī)正在重演。

圖2 2010—2011年全球糧食產(chǎn)量和價(jià)格變動(dòng)情況

在此次全球糧食價(jià)格上漲期間，小麥和大麥價(jià)格最先受到影響，主要原因是俄羅斯和哈薩克斯坦遭受旱災(zāi)，糧食大幅減產(chǎn)，烏克蘭、加拿大和歐盟等國(guó)家和地區(qū)糧食產(chǎn)量也因天氣原因下滑，這些國(guó)家和地區(qū)恰是全球小麥和大麥的主要出口主體。2010 年8 月5 日，俄羅斯宣布暫時(shí)禁止糧食出口，小麥供求關(guān)系驟然趨緊，國(guó)際市場(chǎng)反應(yīng)強(qiáng)烈，小麥價(jià)格大幅上揚(yáng)。由于美國(guó)玉米單產(chǎn)低于先前預(yù)測(cè)水平，2010 年9 月玉米價(jià)格開(kāi)始上漲，2010 年10 月玉米價(jià)格達(dá)到235.81 美元/噸，是上年同期的1.41 倍。2010 年10 月烏克蘭和阿根廷等實(shí)行小麥、玉米出口配額政策，國(guó)際糧價(jià)不斷升溫，全球糧食安全問(wèn)題持續(xù)發(fā)酵，直至2012 年糧食價(jià)格才緩慢下降。可見(jiàn)，這場(chǎng)糧食危機(jī)主要是由極端天氣和貿(mào)易保護(hù)政策導(dǎo)致的國(guó)際糧食供應(yīng)不足而引發(fā)的糧價(jià)高漲。

（三）2020年新冠疫情籠罩下的糧食危機(jī)

2020 年新冠疫情大流行再次對(duì)全球糧食體系造成嚴(yán)重沖擊，特別是全球糧食供應(yīng)鏈中斷導(dǎo)致區(qū)域性糧食供給短缺，加劇了全球的糧食供給不安全性。如圖3所示，此輪糧食價(jià)格從2020年6月開(kāi)始快速上漲，到2021 年5 月達(dá)到階段性最高點(diǎn)，全球糧食價(jià)格指數(shù)從88.91 點(diǎn)漲至133.68 點(diǎn)，累計(jì)上漲50.35%。新冠疫情初期國(guó)際大米市場(chǎng)動(dòng)蕩，新冠疫情和極端天氣疊加，導(dǎo)致從2020 年3 月起多國(guó)暫?；蚪勾竺壮隹冢苿?dòng)國(guó)際大米價(jià)格在2020年4月漲至564美元/噸，較2020年3月上漲了14.17%?？傮w來(lái)看玉米和小麥價(jià)格也保持上漲趨勢(shì)。2021 年5 月，玉米價(jià)格達(dá)到305.31 美元/噸；2021 年11 月小麥價(jià)格達(dá)到379.45 美元/噸，是上年同期價(jià)格的1.39 倍（見(jiàn)圖3）。此次糧食危機(jī)或?qū)⒊蔀榈诙问澜绱髴?zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的一次糧食危機(jī)，導(dǎo)致2021 年世界7.02 億—8.28 億人遭受饑餓，危機(jī)期間饑餓人數(shù)累計(jì)增加1.5億人?！?〕

圖3 2020—2023年全球糧食、原油和肥料價(jià)格變動(dòng)情況

此次糧食危機(jī)原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有氣候異常導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)的影響，也有新冠疫情蔓延引致世界經(jīng)濟(jì)停擺的因素，各國(guó)疫情防控措施限制了糧食在國(guó)家內(nèi)部以及國(guó)家之間運(yùn)輸，引發(fā)國(guó)際糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)?！?0〕特別是新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退使全球失業(yè)人數(shù)增加、失業(yè)率持續(xù)上漲，收入減少造成部分群體尤其是貧困人口和弱勢(shì)群體糧食獲取能力下降。2022年據(jù)《世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》預(yù)測(cè)，在新冠疫情影響下，2030年全球食物不足人數(shù)將比在未發(fā)生疫情的情況下增加7800萬(wàn)人?！?1〕

（四）2022年俄烏沖突引發(fā)的糧食危機(jī)

在新冠疫情持續(xù)沖擊下，全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)積聚、放大。2022年2月，俄烏沖突爆發(fā)使全球糧食安全形勢(shì)雪上加霜。沖突爆發(fā)后全球糧食價(jià)格迅速上漲，2022 年3 月全球糧食價(jià)格指數(shù)達(dá)到158.69 點(diǎn)，相比2022 年1 月增加了25.46 個(gè)點(diǎn)，2022 年5 月上升到169.04 點(diǎn)，達(dá)到1960 年以來(lái)的最高水平（見(jiàn)圖3）。當(dāng)前糧食價(jià)格整體還處在高位，全球糧食危機(jī)警報(bào)仍未解除。

俄羅斯、烏克蘭是小麥和玉米主要出口國(guó)，2021年和2022年以上兩國(guó)小麥、玉米出口量合計(jì)占全球出口總量的比重分別為25.55%和15.06%。〔12〕多條糧食貿(mào)易通道被阻斷，兩國(guó)糧食供應(yīng)能力受制。在此背景下，多國(guó)為優(yōu)先保障本國(guó)糧食需求采取自我保護(hù)手段，密集發(fā)布糧食出口限制新規(guī)，2022 年共有32 個(gè)國(guó)家以出口許可要求、出口稅或關(guān)稅、完全禁止或綜合措施等形式實(shí)施了77 項(xiàng)出口限制政策〔13〕，這無(wú)疑給高漲的國(guó)際糧價(jià)又添了一把火。俄烏沖突還導(dǎo)致烏克蘭糧食生產(chǎn)遭受重創(chuàng)。與2021 年相比，2022 年烏克蘭糧食產(chǎn)量和出口量分別下降了約40%和30%，預(yù)計(jì)2023 年烏克蘭糧食產(chǎn)量和出口量將比上年分別減少20%和15%?！?4〕此外，化肥禁運(yùn)和能源供應(yīng)不足也導(dǎo)致全球農(nóng)資價(jià)格全線(xiàn)上漲（見(jiàn)圖3），農(nóng)資價(jià)格飆升致使2022 年全球農(nóng)業(yè)投入品支出增加50%?！?5〕化肥和原油價(jià)格上漲推動(dòng)全球糧價(jià)持續(xù)上揚(yáng)，這場(chǎng)糧食危機(jī)的結(jié)束時(shí)間尚不確定。

三、四次國(guó)際糧食危機(jī)的共同點(diǎn)

從四次糧食危機(jī)演化過(guò)程來(lái)看，盡管每次糧食危機(jī)特點(diǎn)各異，但依然存在一些共性化和規(guī)律性的特征，在結(jié)果、原因、手段和響應(yīng)等方面也具有一定的共同之處。

（一）從結(jié)果看，影響范圍和危害程度逐漸擴(kuò)大升級(jí)

在全球化背景下，世界各國(guó)相互依存、深度融合，糧食安全問(wèn)題的傳導(dǎo)性、聯(lián)動(dòng)性、跨國(guó)性越來(lái)越突出，糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間、波動(dòng)幅度和危害程度呈擴(kuò)大升級(jí)態(tài)勢(shì)。

糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間逐漸拉長(zhǎng)。2007—2008 年糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間較短，前后約兩年。在此期間，國(guó)際糧價(jià)劇烈波動(dòng)，但隨著投機(jī)資本的退出，糧食價(jià)格在2008 年4 月以后逐漸回落。2010—2011年糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，前后約四年。2010年6月危機(jī)出現(xiàn)苗頭，2012 年糧食價(jià)格創(chuàng)歷史新高，之后緩慢下降，2013 年糧食價(jià)格依舊高位運(yùn)行，直至2014 年8 月糧食價(jià)格才恢復(fù)到危機(jī)發(fā)生前的水平。在最近發(fā)生的兩次危機(jī)中，2020 年由糧食危機(jī)引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)至今仍在，2022 年俄烏沖突對(duì)全球糧食價(jià)格造成的影響在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)消散，未來(lái)甚至有進(jìn)一步加劇的可能。

糧食價(jià)格波動(dòng)幅度逐漸增大。在2007—2008年糧食危機(jī)期間，全球糧食價(jià)格指數(shù)最高峰為156.64 點(diǎn)；在2022 年糧食危機(jī)期間，全球糧食價(jià)格指數(shù)在2022 年3 月達(dá)到158.69 點(diǎn)，之后攀升至169.04 點(diǎn)，超出2007—2008 年糧食價(jià)格指數(shù)高峰值12.4 個(gè)點(diǎn)。在2007—2008 年糧食危機(jī)、2010—2011 年糧食危機(jī)和2022 年糧食危機(jī)中，玉米價(jià)格分別達(dá)到287.11 美元/噸、333.05 美元/噸和348.17美元/噸的高峰，波動(dòng)幅度一次比一次加大。在2007—2008 年糧食危機(jī)中，小麥價(jià)格峰值為439.72 美元/噸；在2022 年糧食危機(jī)中，小麥價(jià)格峰值達(dá)到522.29 美元/噸，較2007—2008 年糧食危機(jī)時(shí)高出18.78%。

糧食危機(jī)危害程度逐漸擴(kuò)大。歷次糧食危機(jī)和糧價(jià)大幅上漲對(duì)貧困和營(yíng)養(yǎng)不良人口的沖擊往往最為劇烈。從全球來(lái)看，新冠疫情暴發(fā)后世界食物不足人數(shù)呈加速上升趨勢(shì)，2021 年增加到7.39 億人，相比2008 年增長(zhǎng)了11.46%，為2006 年以來(lái)最高水平?！?6〕2023 年《全球糧食危機(jī)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全球正處于嚴(yán)重糧食不安全時(shí)期，需要緊急糧食、營(yíng)養(yǎng)和生計(jì)援助的人數(shù)已連續(xù)四年增加，2022 年全球超過(guò)2.5 億人面臨嚴(yán)重饑餓，七個(gè)國(guó)家的人口處于饑餓邊緣，達(dá)到該報(bào)告出版七年以來(lái)的最高水平。〔17〕在四次糧食危機(jī)期間，貿(mào)易保護(hù)主義進(jìn)一步抬頭，新冠疫情和俄烏沖突加速了貿(mào)易保護(hù)主義回潮，2022 年全球糧食出口限制國(guó)家數(shù)量快速上升，在2022 年以16.12%的可貿(mào)易卡路里超過(guò)了2007—2008 年糧食危機(jī)期間的最高出口限制水平?！?8〕

（二）從原因看，內(nèi)源困境與外生沖擊相互交織

糧食危機(jī)是內(nèi)外因相互影響、共同驅(qū)動(dòng)的綜合性結(jié)果，除極端天氣事件、生物燃料擠出等與糧食安全直接相關(guān)的內(nèi)因外，突發(fā)性危機(jī)事件、石油價(jià)格浮動(dòng)和貨幣政策變動(dòng)等外源性因素日益成為影響糧食安全的重要原因。

從內(nèi)因看，極端天氣事件可能會(huì)導(dǎo)致糧食減產(chǎn)和供給走弱。21 世紀(jì)以來(lái)，全球自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)顯著增加，與20 世紀(jì)80—90 年代相比，2000—2021 年全球自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)增加了90%?！?9〕在2007—2008 年糧食危機(jī)和2010—2011 年糧食危機(jī)中，極度高溫、極端降水和極度干旱等氣象災(zāi)害是導(dǎo)致美國(guó)、歐盟和印度等糧食主產(chǎn)國(guó)或地區(qū)減產(chǎn)的重要原因，也是兩次糧食危機(jī)產(chǎn)生的重要推力；在2020 年糧食危機(jī)中，拉尼娜現(xiàn)象導(dǎo)致全球重要小麥產(chǎn)區(qū)頻繁干旱，2022 年非洲之角的持續(xù)干旱、巴基斯坦的毀滅性洪水以及非洲南部的熱帶風(fēng)暴、旋風(fēng)和干旱等造成了非洲、南亞部分國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重糧食不安全現(xiàn)象。更重要的是，自然因素引發(fā)的糧食減產(chǎn)往往成為發(fā)達(dá)國(guó)家干預(yù)糧食市場(chǎng)以及投機(jī)資本哄抬糧價(jià)的借口，為其操作手法提供了法理外衣。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家生物能源發(fā)展迅速，不僅激化了“與人爭(zhēng)糧”“與糧爭(zhēng)地”的矛盾，還把能源市場(chǎng)與糧食市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來(lái)，使得能源市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)以更快的速度傳導(dǎo)至糧食市場(chǎng)，這無(wú)疑加劇了糧食價(jià)格預(yù)期的不穩(wěn)定性，對(duì)糧食危機(jī)起到了推波助瀾的作用?！?0〕有研究表明，生物能源發(fā)展對(duì)2008 年糧食價(jià)格暴漲的貢獻(xiàn)率高達(dá)75%?！?1〕

從外因看，戰(zhàn)爭(zhēng)、疫情等突發(fā)性事件沖擊糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性。盡管全球糧食供需總體趨于平衡，但糧食生產(chǎn)在全球分布并不均衡，世界各國(guó)主要通過(guò)國(guó)際貿(mào)易來(lái)達(dá)成糧食供需平衡的基本格局，一旦主要糧食生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)發(fā)生突發(fā)性事件，必然影響全球糧食安全。第一，突發(fā)性事件已多次成為糧食價(jià)格大幅提升的核心誘因。在2010—2011 年糧食危機(jī)中，局部地區(qū)形勢(shì)惡化推動(dòng)了國(guó)際糧價(jià)上漲，新冠疫情蔓延下全球糧食物流環(huán)節(jié)受阻更是直接引發(fā)了2020 年糧食危機(jī)，2022 年俄烏沖突則導(dǎo)致全球糧食市場(chǎng)再度面臨崩潰。第二，石油價(jià)格通過(guò)成本效應(yīng)和替代效應(yīng)與糧價(jià)共振。一方面，石油價(jià)格上漲沿著產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)，推動(dòng)化肥等農(nóng)資價(jià)格上升，農(nóng)機(jī)作業(yè)成本增加，進(jìn)而推動(dòng)糧食價(jià)格上漲；另一方面，石油價(jià)格上漲又通過(guò)替代效應(yīng)導(dǎo)致更多糧食被用作加工生物能源，加劇糧食供需緊張。在2007—2008 年糧食危機(jī)中，美國(guó)借助期貨市場(chǎng)把美元與石油、糧食深度捆綁，享受糧價(jià)上漲帶來(lái)的政治和經(jīng)濟(jì)利益。第三，貨幣政策變動(dòng)是催化糧食危機(jī)的重要因素。經(jīng)濟(jì)周期更迭、美元幣值變動(dòng)對(duì)國(guó)際糧食價(jià)格具有重要影響，特別是2008 年金融危機(jī)以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)推出的量化寬松貨幣政策與國(guó)際糧食價(jià)格走勢(shì)密切相關(guān)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，寬松的貨幣政策會(huì)導(dǎo)致持續(xù)性通脹，對(duì)全球糧食價(jià)格形成長(zhǎng)期性支撐?！?2〕如在2007—2008 年糧食危機(jī)中，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼采取了量化寬松貨幣政策，導(dǎo)致全球糧食價(jià)格大幅上漲。

（三）從手段看，糧食政治化和武器化現(xiàn)象更加凸顯

糧食具有生存必需品和戰(zhàn)略物資的雙重屬性，決定了其既具有經(jīng)濟(jì)性又具有政治性，尤其是在國(guó)際交往過(guò)程中，糧食外交和糧食霸權(quán)往往并存，成為國(guó)際博弈中重要的戰(zhàn)略力量?！?3〕美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格曾稱(chēng)，誰(shuí)控制了石油，誰(shuí)就控制了所有國(guó)家；誰(shuí)控制了糧食，誰(shuí)就控制了人類(lèi)?！?4〕縱觀21 世紀(jì)以來(lái)全球四次糧食危機(jī)，不難發(fā)現(xiàn)危機(jī)背后總有一些國(guó)家甚至不乏有影響力的大國(guó)把糧食政治化、武器化，通過(guò)操縱全球糧食供給和糧食價(jià)格等轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)危機(jī)、收割全球財(cái)富。

糧食危機(jī)期間，多個(gè)國(guó)家以出口禁令等強(qiáng)制手段限制糧食和化肥出口，以此隔絕國(guó)際糧食價(jià)格上漲對(duì)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的沖擊，保障本國(guó)糧食供應(yīng)穩(wěn)定。雖然糧食出口限制政策在短期內(nèi)可以起到保障國(guó)內(nèi)糧食安全的作用，但這種“以鄰為壑”的模式卻成為國(guó)際糧食價(jià)格持續(xù)高漲的推手，最終通過(guò)蝴蝶效應(yīng)影響本國(guó)糧食安全。歷史證明，正是糧食出口限制政策將各種誘因打包，快速促成了糧食危機(jī)。如在2007—2008年糧食危機(jī)期間，各國(guó)出口限制政策引發(fā)大米價(jià)格在短期內(nèi)翻了一番，之后擴(kuò)展到其他糧食品種，導(dǎo)致糧食危機(jī)全面爆發(fā)。另外，糧食出口限制政策也是部分發(fā)達(dá)國(guó)家政治斗爭(zhēng)的工具，如歐盟地區(qū)開(kāi)辟“團(tuán)結(jié)通道”導(dǎo)致烏克蘭大量廉價(jià)糧涌入波蘭市場(chǎng)，嚴(yán)重?fù)p害了波蘭農(nóng)民利益，波蘭執(zhí)政黨即法律與公正黨為獲得本國(guó)農(nóng)村選民支持，率先宣布禁止進(jìn)口烏克蘭糧食。

除糧食出口限制手段外，糧食危機(jī)背后還伴隨著其他政治性博弈，以歐美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)推行高額補(bǔ)貼擠壓發(fā)展中國(guó)家糧食生產(chǎn)，并以公平貿(mào)易、比較優(yōu)勢(shì)理論和糧食援助等主張或手段弱化發(fā)展中國(guó)家糧食生產(chǎn)能力。如美國(guó)向非洲國(guó)家提供糧食援助時(shí)常附加條件，要求受援助國(guó)放棄糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而種植香蕉、可可等經(jīng)濟(jì)作物，致使這些國(guó)家逐漸喪失糧食自給能力。2020 年和2021 年，非洲食物不足人數(shù)分別比上年增加3530萬(wàn)人和1520 萬(wàn)人?！?5〕糧食“武器化”是發(fā)達(dá)國(guó)家的慣常操作，特別是在2022年糧食危機(jī)中，對(duì)俄羅斯實(shí)施單邊制裁，限制俄羅斯運(yùn)糧船只通行。可以說(shuō)，糧食已成為發(fā)達(dá)國(guó)家與其他國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)較量的“殺手锏”，是達(dá)成其戰(zhàn)略企圖的一把利劍。

（四）從響應(yīng)看，應(yīng)對(duì)措施由短期無(wú)序性向長(zhǎng)期系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變

21 世紀(jì)以來(lái)四次糧食危機(jī)給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)了太多不確定性，應(yīng)對(duì)和解決糧食危機(jī)是各國(guó)共同面臨的緊迫課題。多個(gè)國(guó)家及國(guó)際組織采取了各種形式的防范和抵御措施，以降低危機(jī)爆發(fā)的可能性或危機(jī)帶來(lái)的不利影響。隨著糧食危機(jī)輪番上演，應(yīng)對(duì)措施已逐漸從短期無(wú)序性向長(zhǎng)期系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。

為應(yīng)對(duì)快速上漲的糧價(jià)和保障國(guó)內(nèi)糧食供給，大部分國(guó)家傾向于在第一時(shí)間采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性、短期性措施，如降低糧食進(jìn)口稅、管控糧食出口、發(fā)放食物券、動(dòng)用政府儲(chǔ)備糧食等。2007—2008 年，約50%的國(guó)家降低了糧食進(jìn)口稅，50%以上的國(guó)家控制糧食價(jià)格或向消費(fèi)者提供補(bǔ)貼，25%的國(guó)家對(duì)某種糧食實(shí)施出口限制，25%的國(guó)家動(dòng)用了儲(chǔ)備糧，但仍有16%的國(guó)家沒(méi)有采取任何措施。〔26〕并非所有政策都能達(dá)到預(yù)期效果，在歷次糧食危機(jī)中慣用的糧食出口限制政策往往增加了糧食價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)。短期性政策治標(biāo)不治本，單單依靠短期性措施難以修復(fù)糧食危機(jī)引發(fā)的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性問(wèn)題。為進(jìn)一步增強(qiáng)糧食風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，一些國(guó)家采取更為系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)和防范措施，重點(diǎn)從強(qiáng)化糧食生產(chǎn)和糧食庫(kù)存的韌性入手。如我國(guó)始終堅(jiān)持“牢牢端穩(wěn)中國(guó)飯碗”，在提升國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，積極拓展糧食供給渠道，謹(jǐn)慎防范糧食進(jìn)口可供性、出口限制等潛在的風(fēng)險(xiǎn)，把握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán)。印度為增加糧食供應(yīng)，2007 年啟動(dòng)了國(guó)家糧食安全計(jì)劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面預(yù)算支出增加25%，灌溉和防洪等方面預(yù)算支出增加13%〔27〕，并逐步建立了糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)三個(gè)層面的糧食安全政策體系，不僅在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)加大了支持力度，還在流通環(huán)節(jié)增加了數(shù)量龐大的糧食緩沖庫(kù)存，有效防范可能產(chǎn)生的糧食短缺風(fēng)險(xiǎn)?！?8〕

四、對(duì)糧食危機(jī)的幾點(diǎn)思考

縱觀21世紀(jì)以來(lái)全球經(jīng)歷的四次糧食危機(jī)，糧食短缺、糧價(jià)飆升等多種狀況疊加造成了前所未有的糧食恐慌，不僅在短期內(nèi)惡化了國(guó)際糧食市場(chǎng)形勢(shì)和供求關(guān)系，而且導(dǎo)致一些國(guó)家糧食不安全程度驟然提高，甚至出現(xiàn)大規(guī)模游行、政治運(yùn)動(dòng)或政權(quán)更迭等社會(huì)危機(jī)。細(xì)數(shù)歷次糧食危機(jī)，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題尤其值得關(guān)注和思考。

（一）貨幣超發(fā)助長(zhǎng)糧價(jià)上漲，放大供求關(guān)系偏移程度

歷次全球糧食危機(jī)在表現(xiàn)形式上都有一個(gè)共同特征，即糧食價(jià)格在短期內(nèi)暴漲或暴跌?？紤]到糧食生產(chǎn)具有很強(qiáng)的周期性，糧價(jià)在短期內(nèi)的大幅波動(dòng)很難簡(jiǎn)單歸咎于糧食市場(chǎng)供求基本面的調(diào)整和變動(dòng)，其真實(shí)誘因往往與金融市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)的擾動(dòng)高度相關(guān)。隨著糧食金融化、能源化屬性日益突出，糧食市場(chǎng)與金融市場(chǎng)、能源市場(chǎng)高度貫通，尤其是在糧食期貨等衍生品市場(chǎng)快速發(fā)展的背景下，國(guó)際糧價(jià)對(duì)貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等各類(lèi)金融變量的變化越來(lái)越敏感，甚至超過(guò)糧食供需基本面對(duì)糧價(jià)的決定作用?！?9〕金融因素不僅通過(guò)改變流動(dòng)性、投機(jī)性以及市場(chǎng)預(yù)期等直接影響國(guó)際糧價(jià)，而且還通過(guò)國(guó)際能源價(jià)格間接影響國(guó)際糧價(jià)?！?0〕事實(shí)上，在歷次糧食危機(jī)中都有美元超發(fā)的影子。21 世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)廣義貨幣供應(yīng)量持續(xù)增加，2007 年增長(zhǎng)率達(dá)11.71%，2020年增長(zhǎng)率達(dá)17.20%?！?1〕美聯(lián)儲(chǔ)長(zhǎng)期推行量化寬松的貨幣政策，導(dǎo)致大量熱錢(qián)和投機(jī)資本不斷涌入大宗商品市場(chǎng)，一旦出現(xiàn)糧食減產(chǎn)、庫(kù)存下降或其他突發(fā)性事件，投機(jī)資本就會(huì)“順市”炒作糧食期貨和現(xiàn)貨價(jià)格，導(dǎo)致糧食價(jià)格在短期內(nèi)偏離供求基本面決定的趨勢(shì)價(jià)格，出現(xiàn)不合理的起落?！?2〕同時(shí)，金融監(jiān)管寬松、債務(wù)壓力加大，一些依賴(lài)進(jìn)口糧食、能源等大宗商品的低收入發(fā)展中國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)急劇增加，糧食不安全程度陡增。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）報(bào)告顯示，受糧食和能源價(jià)格高企的嚴(yán)重影響，低收入國(guó)家持續(xù)面臨艱難的債務(wù)狀況，其中超過(guò)一半國(guó)家正面臨或已經(jīng)陷入了債務(wù)困境?！?3〕整體而言，全球貨幣超發(fā)、金融監(jiān)管不力和債務(wù)危機(jī)加重等因素加劇了金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，糧食金融化下糧價(jià)與供求基本面的偏離進(jìn)一步放大了國(guó)際糧食供求關(guān)系偏離程度，國(guó)際糧食市場(chǎng)成為過(guò)剩金融流動(dòng)性的“消納場(chǎng)”。

（二）全球收入分配不平等為糧食危機(jī)提供了催化劑

糧食危機(jī)不是簡(jiǎn)單的供求問(wèn)題，本質(zhì)上是收入分配問(wèn)題。在幾次糧食危機(jī)期間，全球糧食總量并未出現(xiàn)明顯短缺，之所以出現(xiàn)糧食安全問(wèn)題，主要是糧食分配及供應(yīng)鏈體系刺激賣(mài)方市場(chǎng)不斷推高糧價(jià)，使得許多國(guó)家陷入“買(mǎi)不起糧”和“無(wú)糧可買(mǎi)”的雙重困境。其中，糧食危機(jī)帶來(lái)的糧價(jià)急劇上漲對(duì)糧食凈進(jìn)口方和低收入群體的影響最為嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是治理體系和治理能力落后的發(fā)展中國(guó)家在糧食危機(jī)中顯得更加脆弱，發(fā)展中國(guó)家處于國(guó)際分工價(jià)值鏈的底端，恩格爾系數(shù)偏高，糧價(jià)飆升削弱了貧困家庭滿(mǎn)足基本食品需求的能力；二是歷次糧食危機(jī)通常伴隨能源價(jià)格高漲，不但增加了糧食生產(chǎn)成本，還可能誘使農(nóng)戶(hù)減少化肥使用量，進(jìn)而導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，危機(jī)情況惡化；三是不少低收入國(guó)家的食品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料高度依賴(lài)進(jìn)口，在美聯(lián)儲(chǔ)持續(xù)加息和美元升值背景下，低收入國(guó)家外匯支出負(fù)擔(dān)明顯加重，脆弱群體的糧食安全進(jìn)一步受到威脅。例如，2006/2007 銷(xiāo)售年度低收入缺糧國(guó)家谷物進(jìn)口費(fèi)用增長(zhǎng)35%，2007/2008 銷(xiāo)售年度增長(zhǎng)27%；〔34〕2022年全球農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)口費(fèi)用或超4200 億美元，同比增長(zhǎng)近50%，是2020 年的兩倍以上?！?5〕由于國(guó)家之間分配不均衡，即便在糧食供給總量充足的情況下，低收入群體的食品獲取能力也會(huì)更多地受糧食價(jià)格及其自身購(gòu)買(mǎi)能力的制約?！?6〕

（三）受沖擊國(guó)過(guò)度相信泛貿(mào)易主義，存有僥幸心理

從全球范圍來(lái)看，由于人口和耕地資源分布不均，貿(mào)易在全球糧食供應(yīng)和分配體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在人們攝入的卡路里總量中，有1/5 至少跨越了一國(guó)邊界，跨界的卡路里數(shù)量比40 年前增長(zhǎng)了50%以上?！?7〕然而，自由貿(mào)易往往是一把“雙刃劍”，為全球糧食貿(mào)易提供便利的同時(shí)也引入了諸多不確定性因素，尤其是最近幾年，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈，國(guó)際糧食市場(chǎng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性明顯增強(qiáng)，全球經(jīng)貿(mào)摩擦形勢(shì)嚴(yán)峻?！?022 年度全球經(jīng)貿(mào)摩擦指數(shù)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全球經(jīng)貿(mào)摩擦整體加劇，所有月份的指數(shù)均處于高位，指數(shù)月均值比上年增加205 個(gè)點(diǎn)?！?8〕除關(guān)稅、配額和許可證等常規(guī)情況下的貿(mào)易保護(hù)政策外，在突發(fā)事件情況下，為優(yōu)先保障本國(guó)糧食供應(yīng)，糧食進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)往往會(huì)單方面采取“以鄰為壑”的貿(mào)易政策，擾亂正常的國(guó)際糧食貿(mào)易秩序，導(dǎo)致全球糧食糧價(jià)波動(dòng)?！?9〕自2008 年糧食危機(jī)以來(lái)，全球農(nóng)產(chǎn)品出口限制措施持續(xù)增加，越來(lái)越多的限制措施沖擊著全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易秩序。另一方面，糧食進(jìn)口國(guó)在全球范圍內(nèi)大量采購(gòu)糧食，加緊擴(kuò)充糧食戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，進(jìn)一步惡化了國(guó)際糧食供求形勢(shì)?？傮w上，出于對(duì)糧食供求失調(diào)和糧價(jià)上漲擔(dān)憂(yōu)的“限出獎(jiǎng)入”貿(mào)易政策，在短期內(nèi)改變了全球糧食市場(chǎng)的供求關(guān)系，并形成示范效應(yīng)，裹挾著擔(dān)憂(yōu)情緒進(jìn)一步放大糧食供求矛盾，加劇國(guó)際社會(huì)缺糧恐慌，助推全球糧食價(jià)格上漲。

（四）糧食危機(jī)強(qiáng)烈的調(diào)整效應(yīng)加速全球貿(mào)易格局變化

21 世紀(jì)以來(lái)數(shù)次全球糧食危機(jī)的爆發(fā)使國(guó)際糧食貿(mào)易形勢(shì)變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜，也在一定程度上加速了全球糧食貿(mào)易格局的重塑。一方面，糧食危機(jī)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和寡頭企業(yè)對(duì)外擴(kuò)張、收割世界財(cái)富的盛宴。美國(guó)嘉吉、邦吉、ADM 和法國(guó)路易達(dá)孚四大跨國(guó)糧商壟斷了全球80%以上的糧食交易，牢牢掌控全球跨國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，糧食危機(jī)成為其操縱全球糧價(jià)、打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)格局、牟取巨額利益的有利契機(jī)。2007年，ADM、嘉吉和邦吉的利潤(rùn)平均上漲103%，全球三大種子和農(nóng)藥公司（孟山都、先正達(dá)和杜邦）利潤(rùn)同比增長(zhǎng)91%?！?0〕2022 年俄烏沖突以來(lái)，糧商巨頭借勢(shì)全球糧食供應(yīng)緊張和糧價(jià)高漲，再次大肆斂財(cái)。2022 年ADM 第一季度凈利潤(rùn)為10.54億美元，同比增長(zhǎng)53%；第二季度凈利潤(rùn)為12.36億美元，同比增長(zhǎng)74%，業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。〔41〕另一方面，糧食危機(jī)往往會(huì)誘發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義，更有甚者，一些國(guó)家還將貿(mào)易問(wèn)題政治化、武器化，試圖在危機(jī)期間爭(zhēng)奪全球糧食安全治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)，或借機(jī)污蔑和抹黑競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，達(dá)到孤立競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和實(shí)施道義制裁的目的。全球糧食貿(mào)易體系頻繁遭受單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義沖擊，使得一些國(guó)家對(duì)利用國(guó)際貿(mào)易保障本國(guó)糧食安全產(chǎn)生更大擔(dān)憂(yōu)，不得不在增加國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)、拓展糧食進(jìn)口來(lái)源等方面加大投入力度，這在一定程度上誘發(fā)了全球糧食貿(mào)易及跨國(guó)投資格局的多元化。〔42〕如中東和非洲地區(qū)是全球小麥和玉米的重要買(mǎi)家，俄烏沖突導(dǎo)致其傳統(tǒng)供應(yīng)鏈?zhǔn)茏?，促使其不得不加速開(kāi)辟新的糧食供應(yīng)渠道。與此同時(shí)，糧食危機(jī)也推動(dòng)跨國(guó)投資格局加速多元化，如國(guó)際資本涌向撒哈拉以南非洲地區(qū)投資糧食生產(chǎn)。

（五）立足國(guó)內(nèi)是防范和化解糧食安全危機(jī)的根本途徑

在充分利用國(guó)際貿(mào)易調(diào)劑國(guó)內(nèi)市場(chǎng)余缺的同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，在國(guó)際形勢(shì)愈發(fā)不穩(wěn)定、不確定的背景下，一國(guó)只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)。一方面，較低的糧食自給率往往會(huì)加劇低收入國(guó)家或地區(qū)的糧食不安全程度。以非洲為例，2021 年非洲北部和撒哈拉以南非洲地區(qū)三大主糧自給率分別為34.1%和76.1%，均低于聯(lián)合國(guó)規(guī)定的85%安全標(biāo)準(zhǔn)?！?3〕在新冠疫情沖擊下，非洲饑餓人數(shù)增幅最為顯著，食物不足人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重為21%，是其他地區(qū)的兩倍多。〔44〕另一方面，保證一定的糧食自給率對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定起著關(guān)鍵作用，尤其是在極端情況下，立足國(guó)內(nèi)能夠有效防范和化解外部沖擊對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的影響。目前在全球14 個(gè)人口過(guò)億的大國(guó)中，俄羅斯、美國(guó)、印度和巴基斯坦等國(guó)的谷物自給率均超過(guò)100%〔45〕，較強(qiáng)的糧食保障能力為其面對(duì)劇烈變化的外部環(huán)境增添了更多底氣。尤其是對(duì)我國(guó)這樣擁有14 億多人口的大國(guó)而言，寄希望于國(guó)際市場(chǎng)來(lái)保障國(guó)內(nèi)糧食安全既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。牢牢把握糧食安全主動(dòng)權(quán)，必須確?！爸袊?guó)飯碗”主要裝“中國(guó)糧”。我國(guó)糧食產(chǎn)量豐、庫(kù)存足，即使在全球新冠疫情最嚴(yán)重時(shí)，糧食市場(chǎng)也是貨足價(jià)穩(wěn)，百姓米面無(wú)憂(yōu)，這充分彰顯了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性，也為世界各國(guó)維護(hù)糧食安全提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

五、未來(lái)保障我國(guó)糧食安全的主要舉措

分析21 世紀(jì)以來(lái)的四次糧食危機(jī)可以得出以下結(jié)論：在糧食危機(jī)爆發(fā)期間，糧食供求基本面沒(méi)有發(fā)生顯著變化，糧食供求系統(tǒng)外的貨幣問(wèn)題、收入分配問(wèn)題等外源性突發(fā)因素是糧價(jià)飆升的罪魁禍?zhǔn)祝又蚧M(jìn)程“開(kāi)倒車(chē)”，貿(mào)易保護(hù)主義盛行，使得利用國(guó)際市場(chǎng)保障國(guó)內(nèi)糧食安全面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。這也意味著，真正的糧食危機(jī)是社會(huì)治理問(wèn)題，不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題，也不是社會(huì)福利問(wèn)題。對(duì)于中國(guó)而言，作為全球最大的糧食生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)，在四次糧食危機(jī)期間我國(guó)糧食供應(yīng)總體穩(wěn)定，國(guó)內(nèi)糧價(jià)波動(dòng)較小，這與我國(guó)始終高度重視糧食安全緊密相關(guān)。特別是中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，形成了新時(shí)代國(guó)家糧食安全理論體系。在總目標(biāo)“保障糧食穩(wěn)定安全供給”、總要求“嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核”、總?cè)蝿?wù)“立足國(guó)內(nèi)、統(tǒng)籌國(guó)際”、總方針“糧食安全是頭等大事、國(guó)之大者”、總路徑“兩個(gè)積極性、‘兩藏’戰(zhàn)略、大食物觀”的引領(lǐng)和實(shí)踐下，國(guó)家糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，國(guó)內(nèi)糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫(kù)存充裕、供應(yīng)充足、市場(chǎng)穩(wěn)定、不依賴(lài)進(jìn)口，有力應(yīng)對(duì)了數(shù)次糧食危機(jī)的沖擊。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新征程中，要牢牢守住糧食安全底線(xiàn)，從立足國(guó)內(nèi)、培育主體、集聚要素、統(tǒng)籌內(nèi)外、轉(zhuǎn)變角色等方面入手，進(jìn)一步提升國(guó)家糧食安全治理水平和保障能力，以國(guó)內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來(lái)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性，將“中國(guó)飯碗”端穩(wěn)端牢。

（一）樹(shù)立底線(xiàn)思維，形成“立足國(guó)內(nèi)”的高度共識(shí)

2023 年是歷經(jīng)三年新冠疫情沖擊實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)最關(guān)鍵一年，糧食豐收對(duì)提升經(jīng)濟(jì)景氣度與社會(huì)信心、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力十分有利。要始終堅(jiān)持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”，狠抓糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，不斷夯實(shí)穩(wěn)產(chǎn)保供的能力基礎(chǔ)。一是堅(jiān)持不懈地深入落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，加大耕地保護(hù)和農(nóng)田建設(shè)力度，采取“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)防死守18 億畝耕地紅線(xiàn)，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，加大對(duì)破壞耕地行為的打擊和追責(zé)力度；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，深入推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，切實(shí)保護(hù)黑土地資源，提高黑土地耕層厚度和有機(jī)質(zhì)含量，開(kāi)展保護(hù)性耕作；要堅(jiān)持節(jié)水、改土，利用好鹽堿地、冬閑田和撂荒地，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是堅(jiān)定不移地深入推進(jìn)“藏糧于技”戰(zhàn)略，打好種業(yè)“翻身仗”和科技“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。大力實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，加強(qiáng)種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，從種質(zhì)資源保護(hù)、育種科研攻關(guān)、種業(yè)市場(chǎng)管理等全鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，推動(dòng)糧食生產(chǎn)從高產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)并重轉(zhuǎn)變；提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的裝備研發(fā)和應(yīng)用水平，面向糧食全產(chǎn)業(yè)鏈配置科技資源，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化水平，不斷為糧食安全注入新動(dòng)能。三是加強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力建設(shè)和制度保障，不斷完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，建立科學(xué)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和綜合性應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入力度，加快推進(jìn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)“噸糧田”建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。

（二）調(diào)整完善社會(huì)制度與政策，建立種糧農(nóng)民職業(yè)化體系

確保糧食穩(wěn)產(chǎn)保供，打造高素質(zhì)的種糧隊(duì)伍、充分激發(fā)農(nóng)民種糧積極性是關(guān)鍵。一是大力培養(yǎng)更多愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民。多渠道富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民素質(zhì)、扶持農(nóng)民，讓更多肩挑“金扁擔(dān)”的新農(nóng)民用新理念、新技術(shù)、新模式種糧，把“米袋子”裝得更滿(mǎn)，讓“米袋子”成色更足，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加快構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采用推廣先進(jìn)技術(shù)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條上先行先試，完善主體多元、功能互補(bǔ)、便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。三是強(qiáng)化主體聯(lián)農(nóng)、服務(wù)帶農(nóng)，不斷完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，引導(dǎo)新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)合小農(nóng)戶(hù)提升組織化程度和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平，完善訂單帶動(dòng)、股份合作、利潤(rùn)返還等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，扶持小農(nóng)戶(hù)拓展增收空間。

（三）重塑糧食支持政策，促進(jìn)要素自由流動(dòng)

糧食生產(chǎn)支持保護(hù)政策是我國(guó)糧食安全保障體系的重要組成部分，最大化發(fā)揮政策性支持對(duì)種糧收益的支撐作用，建立健全城鄉(xiāng)人、地、錢(qián)、技等要素的平等交換、雙向流動(dòng)的政策體系，對(duì)切實(shí)提高我國(guó)糧食安全保障能力具有重要意義。一是繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，落實(shí)好中央農(nóng)資補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼政策，及時(shí)撥付補(bǔ)貼資金，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，確保政策性補(bǔ)貼落到真正種糧的人手里。二是持續(xù)完善政策工具箱，為種糧農(nóng)戶(hù)織牢“收入保障網(wǎng)”。在完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策和玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建補(bǔ)貼、保險(xiǎn)和信貸多維一體的聯(lián)動(dòng)支持政策體系；積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、糧食主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)品種等傾斜；推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，逐步形成“財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)+商業(yè)險(xiǎn)”新格局，強(qiáng)化保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收益保障的兜底功能；創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信貸支持模式，開(kāi)辟糧農(nóng)產(chǎn)品信貸綠色通道，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款的抵押、質(zhì)押物范圍。三是堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)決破除體制機(jī)制壁壘，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。在“人”方面，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心落戶(hù)、融入城市，完善鄉(xiāng)村地區(qū)人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，讓返鄉(xiāng)群體扎根鄉(xiāng)村、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；在“地”方面，深化改革農(nóng)村土地制度，盡快在農(nóng)村“三塊地”改革上有更大突破，構(gòu)建基于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的土地權(quán)益匹配機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置；在“錢(qián)”方面，在加強(qiáng)財(cái)政資金支持力度的基礎(chǔ)上，營(yíng)造法治化、便利化的基層營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)更多社會(huì)資金、金融資本配置到農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，完善合作共贏的利益分配和共享機(jī)制；在“技”方面，改革科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制，建立對(duì)涉農(nóng)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)涉農(nóng)科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)科研院所面向市場(chǎng)需求開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新。

（四）把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，尋求與糧食出口大國(guó)合作最大公約數(shù)

盡管?chē)?guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易格局正發(fā)生深刻變化，國(guó)際糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性有增無(wú)減，但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，要保障我國(guó)糧食安全，無(wú)論是過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)都不可能不利用國(guó)際市場(chǎng)和資源。必須努力提升“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”統(tǒng)籌利用效能，把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，牢牢掌握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán)。一是加強(qiáng)與共建“一帶一路”國(guó)家、RCEP 成員國(guó)和其他貿(mào)易協(xié)定伙伴國(guó)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易與投資合作，傳遞中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放和長(zhǎng)期糧食貿(mào)易合作的積極信號(hào)。二是鞏固與全球產(chǎn)糧大國(guó)的貿(mào)易合作關(guān)系，為確保糧食進(jìn)口穩(wěn)定性注入持久動(dòng)力。充分利用和發(fā)揮我國(guó)超大糧食市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，釋放穩(wěn)定的進(jìn)口信號(hào)，與美國(guó)、巴西等糧食出口大國(guó)形成鎖定關(guān)系。三是拓展糧食進(jìn)口渠道，構(gòu)建多元化進(jìn)口新格局。立足戰(zhàn)略主動(dòng)、安全可控，加快推進(jìn)糧食進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，推動(dòng)糧食進(jìn)口品種、來(lái)源、渠道和方式的多元化，分散集中進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，減少對(duì)單一市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài)，抵御糧食進(jìn)口可供性、出口限制等潛在風(fēng)險(xiǎn)。四是強(qiáng)化全球糧食供應(yīng)鏈建設(shè)，增強(qiáng)進(jìn)口供應(yīng)鏈韌性與柔性。加緊布局全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，高度防范因運(yùn)輸中斷造成的糧食進(jìn)口不確定性，積極參與重要海上運(yùn)輸通道的建設(shè)和維護(hù)工作，從源頭降低擁堵和中斷風(fēng)險(xiǎn)；著力開(kāi)發(fā)糧食進(jìn)口新路線(xiàn)，拓展鐵路、公路等多種糧食進(jìn)口、流通渠道，降低對(duì)單一運(yùn)輸線(xiàn)路的依賴(lài)程度，分散糧食進(jìn)口運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。

（五）在全球糧食安全治理框架中，從參與者向塑造者轉(zhuǎn)變

保障糧食安全離不開(kāi)穩(wěn)定的外部環(huán)境和有秩序的國(guó)際糧食貿(mào)易市場(chǎng)。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，始終秉承人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，深入?yún)⑴c全球糧食安全保障體系建設(shè)，為建立更加公平公正的國(guó)際糧食貿(mào)易體系貢獻(xiàn)更多中國(guó)智慧和中國(guó)力量。一是繼續(xù)弘揚(yáng)多邊主義和共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)定地維護(hù)多邊貿(mào)易體制。積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)、世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)全球農(nóng)業(yè)合作等方面發(fā)揮更加重要的作用，共同打造國(guó)際糧食安全治理合作新平臺(tái)，共同維護(hù)全球糧食市場(chǎng)與貿(mào)易秩序穩(wěn)定。二是在維護(hù)多邊經(jīng)貿(mào)合作的基礎(chǔ)上，提高我國(guó)在國(guó)際糧食規(guī)則制定中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。積極參與涉農(nóng)領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則談判，爭(zhēng)取對(duì)我國(guó)有利的制度安排，在空間上保留我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策更大的自主性和靈活性；主動(dòng)引領(lǐng)議題設(shè)置，積極參與甚至主導(dǎo)全球糧食安全相關(guān)協(xié)議和制度的討論、起草和制定，推進(jìn)全球糧食安全問(wèn)題的有序治理。反對(duì)糧食禁運(yùn)和出口限制等貿(mào)易保護(hù)措施，強(qiáng)化與國(guó)際社會(huì)的政策互信及政策協(xié)作，促進(jìn)形成更加安全、穩(wěn)定、合理的國(guó)際糧食安全新格局。三是積極參與全球糧食安全治理，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作。加速培育國(guó)際大糧商和全球性農(nóng)業(yè)企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，深度融入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)對(duì)國(guó)外糧食、資源、物流、倉(cāng)儲(chǔ)及供應(yīng)鏈等關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制權(quán)與話(huà)語(yǔ)權(quán)；深入推進(jìn)南南合作，幫助發(fā)展中國(guó)家探索適合其國(guó)情的糧食安全發(fā)展道路；在共建“一帶一路”框架下，加強(qiáng)與共建國(guó)家和地區(qū)糧食經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大對(duì)糧食增產(chǎn)潛力較大國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入和技術(shù)輸出，改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高全球糧食生產(chǎn)和供給能力。