城投公司創(chuàng)新融資模式的思路探討

丁慧妍

（南京城南歷史文化保護(hù)與復(fù)興集團(tuán)有限公司，江蘇 南京 210001）

對任何一個城市而言，其內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況都是衡量城市整體生存和發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，所以，提升非城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平會影響一個城市的整體發(fā)展運(yùn)營。國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)目前也在持續(xù)快速地實施，其自身投融資規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，且整體市場投融資體制也發(fā)生了較大變革，融資模式越來越多元化。城投公司作為提供基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的服務(wù)單位，與其他傳統(tǒng)類型融資機(jī)構(gòu)相比本身所肩負(fù)的責(zé)任更多。但是，國家層面對城投類公司融資發(fā)展的政策調(diào)控、銀行方面的收緊政策都影響著城投公司實際項目建設(shè)的融資情況，為此，本文主要探究了城投類公司多元化融資模式。

一、城投公司概述

“城投公司”是“城市建設(shè)投資公司”的簡稱，主要由政府主導(dǎo)設(shè)置，為該城市各種基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、運(yùn)營提供相應(yīng)服務(wù)，為此，城投類公司的經(jīng)費(fèi)多由政府部門承擔(dān)。隨著外部市場局勢的發(fā)展，各城投類公司要想實現(xiàn)長久的、穩(wěn)定的運(yùn)營發(fā)展必然要進(jìn)行轉(zhuǎn)型變革，防止各種地方性金融危機(jī)事件的發(fā)生，轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之一就是創(chuàng)新融資管理方式，盡可能多元化地拓展融資路徑，從多個渠道獲取足夠的項目建設(shè)資金用于自身運(yùn)營發(fā)展，最大化地調(diào)配資金發(fā)揮資金效益，在保障城市基礎(chǔ)設(shè)施項目穩(wěn)定建設(shè)的同時，也促進(jìn)城投公司實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。

二、城投公司投融資現(xiàn)狀分析

（一）主融資渠道受限

盡管當(dāng)前城投公司投資主體越來越多元化，各種創(chuàng)新性的融資方式層出不窮，但是，大多數(shù)城投公司項目建設(shè)的資金仍主要來源于自身融資，借助市場化方式融資的選擇較少，從融資結(jié)構(gòu)看并不能真正實現(xiàn)融資主體多元化。在隨后的發(fā)展中，該類型公司逐漸實現(xiàn)了多元化融資，從過去單一的依靠政府財政撥款的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚赓Y、自有資金、信貸投資、財政資金等多種融資方式，但是，各類具體融資資金占比仍然極為不平衡。尤其對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城投公司，整體融資渠道較為單一，由于地方政府財力水平有限，經(jīng)常存在項目建設(shè)資金短缺的情況。所以，對于地方城市建設(shè)發(fā)展而言，資金的嚴(yán)重匱乏是影響其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素[1]。

（二）存量資產(chǎn)不足以形成穩(wěn)定現(xiàn)金流

城投公司在一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上具有一定的特許經(jīng)營權(quán)，且自身有著大量土地儲備，其內(nèi)部融資渠道足夠通暢。但也存在各種弊端，在城投公司當(dāng)前所擁有的資產(chǎn)中，公共性質(zhì)的物資、資產(chǎn)眾多，而能夠快速變現(xiàn)的資產(chǎn)很少，因此，城投公司整體的盈利水平和償債水平不高。公司當(dāng)前擁有的存量資產(chǎn)大多都不具備良好的運(yùn)營性質(zhì)，所以無法在短期內(nèi)產(chǎn)生較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因而極大地影響了公司在資金管理上自給自足的能力體現(xiàn)[2]。例如，F(xiàn)城投公司2020年土地開發(fā)方面的業(yè)務(wù)收入大幅下降，與2019年相比下降比例高達(dá)72%。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，一方面是房地產(chǎn)市場低迷，以至于很多開發(fā)商不愿意在拿地上花費(fèi)大量資金；另一方面，F(xiàn)城投公司主營業(yè)務(wù)較單一，據(jù)統(tǒng)計2020年全年主營業(yè)務(wù)收入只有3億元人民幣，并且其中大部分來自政府的補(bǔ)助，整體的資金來源架構(gòu)較單一，所以盤活內(nèi)部存量資產(chǎn)很有必要。

（三）國有資產(chǎn)保值增值難

第一，城投公司的業(yè)務(wù)類別眾多，有些業(yè)務(wù)項目是與政府單位、外來資本共同合作運(yùn)營的，這樣就容易出現(xiàn)項目建設(shè)成本高、運(yùn)營效益低的情形。第二，相關(guān)人員缺乏全局觀、大局思維，在實際項目開展中更多地關(guān)注自身盈利情況，導(dǎo)致整體項目審核批準(zhǔn)流程較繁雜、時效性和準(zhǔn)確性都難以保障，且在整個項目開展過程中欠缺多方面的合作互助。近年來，城投類公司在開展一些工作量大、資金體量大、建設(shè)周期長、時間要求緊迫的公益類項目時，前期各種資料準(zhǔn)備、申請?zhí)峤?、審核批?zhǔn)等流程較繁瑣，占用了大量時間。而相關(guān)單位人員并沒有為其提供較通暢、便捷的綠色通道，以至于最終項目竣工時間與規(guī)定間存在著極大差異，并且這種矛盾的調(diào)和難度較大，使涉及的國有資產(chǎn)無法實現(xiàn)保值增值。

（四）政府投融資平臺主體地位不明確

城投類公司在開展重要工程項目時，多數(shù)情況下是由多個職能部門共同參與，并不會單一地出現(xiàn)風(fēng)險和收益一體化的投融資主體，具體體現(xiàn)在：第一，項目貸款方式中存在以政府兜底行為，實際在建設(shè)項目時政府方面會一把抓投資、負(fù)債、建設(shè)內(nèi)容，且沒有合法三方的介入，整個項目投資、建設(shè)根本無法有效規(guī)避、防范和控制投資風(fēng)險。第二，部分地方土地有多個主體監(jiān)管單位，并不能發(fā)揮出聚集作用。例如，Y市區(qū)現(xiàn)有中心地區(qū)土地雖然都匯總在土地儲備中心，但實際上涉及的主體有多個，包括城投公司、高新投、高新工業(yè)園、資陽城投、長春工業(yè)園、赫山城投、交發(fā)投等，這種多頭管控、市區(qū)兩級間平臺公司投產(chǎn)不一致的情形會大大減少后續(xù)土地出讓營收。第三，城投類公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置不合理，以至于后續(xù)項目投資決策都是依據(jù)政府單位指令，并非城投公司獨立運(yùn)營。對于政企邊界不清晰，一方面，會導(dǎo)致政府部門、城投公司、項目法人三者間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為混亂，另一方面，也會直接影響項目投資和預(yù)期收益，容易出現(xiàn)舉債、償債惡性循環(huán)發(fā)展，項目整體建設(shè)伴隨的風(fēng)險收益也較大。第四，項目投資經(jīng)營范圍并無明確規(guī)定，市場主體地位缺失。從理論角度上看，城投公司內(nèi)部項目是由多個兄弟單位共同開展建設(shè)的，如果經(jīng)營狀況較好，最終的籌資收益也相當(dāng)可觀。但是，實際上部分城投類公司在項目運(yùn)營過程中并沒有明確劃分經(jīng)營主體，以至于項目建設(shè)期間部分是私人主體管控，部分是政府部門管控，市場化運(yùn)營模式無法有效落實，最終資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重、項目收益也無法保障[3]。

三、城投公司創(chuàng)新融資模式的思路

（一）拓寬城市建設(shè)融資路徑

1.構(gòu)建多元化投資主體

城投類公司在實際開展項目建設(shè)工作時，應(yīng)保持政府部門占據(jù)的主要投融資地位，并且同時要與多個融資平臺進(jìn)行協(xié)調(diào)，很長時間里政府人員需要做的工作較多，擔(dān)負(fù)的社會職責(zé)也較多，整體辦事效率較降低。對此，可以在城建項目開展中加入其他主體，適當(dāng)減少政府部門職責(zé)，讓政府工作人員能夠更多地關(guān)注本職工作。

2.拓寬多元化融資路徑

各城投類公司在實際融資中絕大多數(shù)都會選擇銀行借貸，且依靠銀行方面獲得資金的比例較大，這種方式雖然能獲得資金，但對公司發(fā)展而言，融資風(fēng)險較大，為此，城投公司要選擇多元化融資路徑，設(shè)置合理的融資架構(gòu)，適度降低融資成本。盡可能在城投公司內(nèi)部制定一套可行的、成本和風(fēng)險較低的多元化融資方式，助力其發(fā)展。

3.改進(jìn)間接融資路徑

地方政府作為城投公司背后主體可以繼續(xù)為其提供支持，實施財政背書，在保障項目還款方式明確、可行的前提下，財政單位能夠為項目融資做信用擔(dān)保，以此來減少項目資金壓力。這種擔(dān)保方式能夠間接從社會來源獲得資金，且市政府方面每年會把項目支出納入財政預(yù)算，也會對銀行貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，以此為城投公司贏得了良好的市場形象，也便于后續(xù)公司持續(xù)與各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

4.探索直接融資路徑

當(dāng)前世界比較流行的城市發(fā)展模式是“企業(yè)家化城市治理模式”，這種模式的實質(zhì)就是政府以企業(yè)家的角色來管理城市，治理城市，把整個城市作為資產(chǎn)進(jìn)行有效整合，以達(dá)到國有資產(chǎn)保值增值并發(fā)揮最大效用的目的，這種管理模式從某種意義上說是涵蓋了城市經(jīng)營的理念和本質(zhì)。政府在各種政策、法律法規(guī)、體系文件等的共同約束基礎(chǔ)上，融入市場化機(jī)制，實現(xiàn)對城市內(nèi)部資源的合理整合、應(yīng)用，盡可能以此來盤活城投公司內(nèi)部資源、國有資產(chǎn)，實現(xiàn)各種資源價值的最大化[4]。

（二）結(jié)合項目績效評價和監(jiān)管

從審計署公布的各種機(jī)關(guān)單位審計情況可知，很多機(jī)關(guān)單位在開展重點項目期間都存在著一定缺陷，如以次充好、資金使用率低、項目建設(shè)效率低、私下利益互換等，這些不良現(xiàn)象存在的原因是缺乏一套完善的項目績效評價和監(jiān)管制度體系來約束相關(guān)人員行為。為此，城投公司可落實的策略包括：

1.權(quán)威單位對公共項目建設(shè)操作出具完整的項目績效考核方案，要求項目建設(shè)過程中相關(guān)人員都能夠遵循各自崗位職責(zé)，規(guī)范建設(shè)項目。

2.對項目開展的績效考察情況要匯總成紙質(zhì)報告，可由有資質(zhì)三方人員協(xié)助編制完整的項目績效評價報告。

3.項目績效評價報告編制后要及時上交直屬機(jī)關(guān)單位，要求相關(guān)專業(yè)性人員對其進(jìn)行全面審核，再公開。

4.政府、社會、項目業(yè)主等都是項目全過程監(jiān)管主體，都有著監(jiān)管職權(quán)，且要對公開的績效評價報告提出相應(yīng)意見。

這四個層面工作的有效落實能夠在很大程度上保障項目投資的整體收益更加公開透明，也避免了各種違規(guī)違紀(jì)、腐敗行為的出現(xiàn)，極大地提高了項目資金利用率。

（三）優(yōu)化城投公司戰(zhàn)略定位

為了保障城投類公司能夠在當(dāng)前宏觀政策體系下獲得足夠的融資資金，需要重新審視城投公司和政府間的關(guān)系，并對公司當(dāng)前經(jīng)營范圍、功能、項目規(guī)模等進(jìn)行分析后重新確定戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略地位，形成一套“借錢、用錢、管錢、還錢”可持續(xù)的投融資體系。

依據(jù)其他城投類公司成功經(jīng)驗可采取的措施包括：第一，繼續(xù)應(yīng)用傳統(tǒng)負(fù)債融資方式。第二，遵循背靠市場、面對市場的基本運(yùn)營理念，科學(xué)借助國債資金、企業(yè)債券、社會閑置資金等方式籌資，并合理應(yīng)用政策、土地、資產(chǎn)三大類資源，充分發(fā)揮各種資源價值。第三，積極創(chuàng)造條件可探索PPP模式、資產(chǎn)證券化等方式。

例如，成功落地的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目公募REITs案例。東吳蘇園產(chǎn)業(yè)園項目涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均在蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)，地理位置優(yōu)越、資產(chǎn)運(yùn)營較成熟、資產(chǎn)權(quán)屬較清晰；該項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)評估值高達(dá)16.83億元，園區(qū)內(nèi)屬于多年滾動型發(fā)展，存量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)超首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs資產(chǎn)規(guī)模的2倍；該項項目是蘇州工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)科技創(chuàng)新、企業(yè)孵化、知識創(chuàng)新等的重要載體，園區(qū)內(nèi)收入主要來源于物業(yè)出租，而且出租長期穩(wěn)定率高達(dá)80%。通過發(fā)行公募REITs，能夠促進(jìn)優(yōu)質(zhì)項目的打造，建立良好的市場資本形象；同時也能夠盤活存量資產(chǎn)，減少地方政府和其他平臺公司的債務(wù)風(fēng)險；極大地整合了現(xiàn)有運(yùn)營資源，提高了基礎(chǔ)設(shè)施項目運(yùn)營質(zhì)量和效率；有助于其打通上市資產(chǎn)渠道，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資良性循環(huán)[5]。

（四）創(chuàng)新融資模式的保障措施

1.建設(shè)合理、可行的投融資決策制度

城投公司在開展基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中需要權(quán)威人員對其工作、決策內(nèi)容進(jìn)行審核，為此，可以設(shè)置獨立存在的投融資決策委員會，由市長、副市長、公司總經(jīng)理、財務(wù)經(jīng)理等人員共同組成，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)項目投資申請、審核、批準(zhǔn)，并對這些人員進(jìn)行項目投融資績效考核，督促其高效地開展相關(guān)工作內(nèi)容，提供可行服務(wù)。

2.推行投建相分離模式

為了保障城投類公司在籌融資過程中能夠更好地發(fā)揮功能效用，提升工作質(zhì)量、效率，強(qiáng)化自身融資實力，避免承擔(dān)過多責(zé)任，可選擇投建相分離的模式。在開展基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)期間，由城投公司負(fù)責(zé)融資，建設(shè)單位負(fù)責(zé)具體項目建設(shè)事宜，這樣保證融資和項目建設(shè)是相互獨立的，各種相關(guān)主體權(quán)責(zé)利都不同，這種方式會增加項目建設(shè)成本，據(jù)估計至少會比常規(guī)方式增加40%的合同金額，為此，政府、城投公司要共同研究項目建設(shè)投資、融資、籌劃、監(jiān)管等全過程的職權(quán)劃分、資金管理、項目監(jiān)管等方式，確保所需項目建設(shè)資金在可接受范圍內(nèi)，并且能督促各主體嚴(yán)格履行其職責(zé)[6]。

四、總結(jié)

在當(dāng)前多變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，城投公司傳統(tǒng)的融資方式已經(jīng)無法滿足企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求，為此，城投公司應(yīng)采取相應(yīng)措施創(chuàng)新融資方式，突破資金瓶頸，建立健全多元融資制度體系，保障城投公司運(yùn)營獲得足夠的儲備資金。本文闡述了城投公司的投融資缺陷，提出了創(chuàng)新融資模式的思路，希望能夠為城投公司獲得更多的融資渠道和融資資金提供有益參考。