水利工程造價結算審計爭議問題及處理對策

李萌

常見造價審計爭議問題分析

（一）工程延期或趕工的費用索賠爭議。審計發(fā)現，工程經常出現實際工期遠超合同工期的情況，如果為施工單位責任，通常情況應按合同規(guī)定按天核減延期費用；如果建設單位出具了非施工方原因的證明，但無法提供詳細支撐材料，如大氣管控、疫情、征遷、不利地質條件等原因的影響時間、影響范圍等，審計時難以認定非施工單位責任的天數，以致引發(fā)爭議。同時，在出現工程延期后，建設單位往往會要求施工單位采取趕工措施，例如某水閘工程，建設方認定延期非施工方責任后要求趕工，導致工程在汛期施工，施工單位新增降排水措施費，此類費用如何認定，在審計中常常引起爭議。另外，施工單位可以因延期和趕工索賠相關費用，由于施工方提供的證明不充分導致責任難以認定，可以索賠的費用較難精確計算，一定程度上也給審計認定增加了難度。

（二）設計變更及合同外措施費認定爭議。審計發(fā)現，一般情況下，工程重大設計變更的批復手續(xù)較為齊全，變更原因、變更內容、資金來源渠道等的描述比較清晰，審計時一般無爭議。但一般施工變更存在審批手續(xù)不完善、無詳細變更圖紙、無責任原因表述等問題，在工程造價審計中往往存在爭議。例如某水閘工程中的欄桿原設計為不銹鋼和石材欄桿，實際施工中變更為鍍鋅鋼管防撞欄桿，無變更手續(xù)，只有監(jiān)理批準的施工方案，相應增加了費用。由于此類變更屬于施工方案變化，僅有監(jiān)理批準，既無設計單位出具的圖紙，也無建設單位批復文件，審計認為不予認定，施工單位認為實際已實施。

另外審計也發(fā)現，施工單位結算報送的合同外措施費用手續(xù)不全。招標時，措施費是作為總價按項列清單的，施工單位投標已經報了措施費，那么對于合同外的措施費內容，就應該有上級主管單位的批復，并且批復內容應該包括發(fā)生的原因、責任認定等。

（三）主要材料價格調整爭議。在水利工程造價管理中，建筑安裝工程費用中的材料費用是直接費的重要組成部分。近年來，水利工程建設中使用的鋼筋、水泥、砂石料等主要材料價格波動較大。對施工單位來說，材料費用在建設項目的成本中占有較大比例，材料價格波動對施工成本的影響較大，所以如果材料價格上漲，施工單位一般都會申請調差。然而，有的工程前期招標文件或合同約定材料價格不作調整、有的約定只調整幾種主要材料，且調差材料量難以計量、基準價確定標準不一、工期延誤原因難以認定等都會在審計中引發(fā)爭議。具體來說，一是在招投標階段已經約定了固定單價合同不調差或某幾種材料允許調差，審計方根據合同約定對施工單位報的材差費用不認可，但當遇到不調差的材料數量大且價格大漲時，施工單位很難承擔這個風險。施工單位依據《合同法》若干問題的解釋，合同履行過程中，針對有失公平的條款當事人請求變更或解除，法院予以支持，來要求調差。二是調差材料量確定方式不一。有按照實際計量支付期消耗材料量，有按照自然月消耗材料量，有按照每月進入施工現場材料量。三是如果材料調差未明確基準價，施工單位通常在投標截止日對應的信息價、招標控制價編制時對應的信息價、投標截止日前28天對應的信息價中選擇有利于自己的基準價進行結算。四是工期延誤期間材料價格上漲，根據文件規(guī)定，由于哪方的原因造成工期延誤的，延誤期的價差就應由哪方承擔，但在施工過程中未對工期延長責任進行劃分，且工期延誤可能發(fā)生在幾個不同時間段，責任認定和計算方式都易產生爭議。

（四）總價包干項目結算爭議。水利工程中的土方開挖、土方回填、河道清淤等多采用總價包干的方式計量計價?？們r包干土方項目，招標時工程量清單有明確的土方量，是在工程量的基礎上的總價包干，理想的情況就是實施過程中工程量沒有發(fā)生變化。但實際工程實施中常常由于設計不精確、河道地形地勢發(fā)生變化等原因，實際完成土方量有較大出入。如果實際完成的工程量與招標的工程有較大變動，審計時是否應該核減或核增工程量，往往引發(fā)爭議。審計發(fā)現，有些施工單位未按《水利水電工程標準施工招標文件》（2009年版）及《水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》（SL288-2014）第6.4.3條的要求，開工前進行原始斷面測量，開挖工程量計量依據不足，只能核實是否達到招標文件或設計文件中明確的斷面位置，施工前原始斷面和設計的斷面是否一致無法認定，也就無法核實工程量。如果施工前測量，施工前測量的土方與招標土方量有較大出入，是否要核減或增加工程量結算，例如某工程土方總價包干，開工前測量發(fā)現設計少算60萬方土方，出現實際方量出入較大的情況，施工單位要求增加費用，審計認為招標是依據設計圖紙等詳細資料進行的，投標人有義務核實現場狀況并充分考慮后報價，且是總價包干項目，承包人需承擔相應風險，因而不認可增加費用。

（五）地方征遷矛盾協(xié)調費用爭議。水利工程施工中的土石方或地基處理等工程，需采用局部爆破、打樁等振動大的施工方法，周邊的村民會以影響房屋安全為由要求施工單位賠償。若村民與施工單位在賠償方面存在分歧，可能會發(fā)生到工地阻工的行為，對正常施工造成影響，從而造成施工單位的人工、機械成本增加。例如某工程施工過程中村民以施工大型機械經過影響加工廠房屋安全為由，要求拆遷補償，否則阻工，該加工廠在征遷紅線外，施工單位為了不影響施工進度給予了12萬元補償費用后向建設單位索賠，建設單位認為加工廠在征遷紅線外，不是其責任不予認可。審計發(fā)現，類似阻工賠償有的由施工單位直接處理未給補償；有的由施工單位處理，建設單位作為合同外項目增加；有的直接在建設單位處理。相同事項的內容，處理方式不一樣，導致審計標準不同，有違一致性原則。發(fā)生這種情況，施工單位可能向建設單位提出工期和費用索賠，其索賠理由是施工過程已嚴格按照國家相關規(guī)范，并采取了相應防護措施，仍然造成影響是其無法預計的風險。而建設單位認為，招標文件中已經明確了周邊的施工環(huán)境和條件，施工單位有義務采取措施避免施工對周圍環(huán)境的影響。

爭議問題產生的主要原因

（一）前期工作深度不夠。水利工程施工招標必須滿足工程場地征遷工作已完成，初步設計已批復等條件。實際由于水利工程占地多而分散，建設單位征遷工作任務較重，難度較大，而項目前期時間整體較緊，建設單位未能完全解決征遷中的矛盾問題，這導致施工時遇到地方阻工等矛盾。另外，前期勘察設計深度不夠、勘察設計質量不高，多用典型設計，現場勘探點位、斷面等不能滿足施工要求，一些不良地質未能提前勘探，圖紙深度不能考慮施工工藝，導致施工發(fā)生較多設計變更甚至遇到突發(fā)險情，造成巨額損失涉及索賠爭議。

（二）招投標文件制定不嚴謹。在招投標階段，一方面建設單位會利用招標人的優(yōu)勢，將一些不應該由施工單位承擔的風險在招標文件中強加給施工單位，施工單位為了承接工程，接受該風險，但中標后在實際施工中鉆空子，利用設計變更或簽證等又將風險轉移，導致審計時造價爭議產生。另一方面，一些建設單位或招標代理單位缺乏專業(yè)人員或責任心不強等，招標文件前后矛盾、工程量清單缺項漏項、清單特征描述與設計圖紙不符等，都會導致造價爭議產生。

（三）現場資料管理不完善。實際施工內容與圖紙或工程量清單不符是引發(fā)爭議的主要原因。施工過程中發(fā)生變更，需要及時辦理批準手續(xù)并做好資料存檔工作。一方面由于現場施工人員沒有資料管理的意識，變更資料不全，手續(xù)不符合要求，審計難以認定。另一方面，變更批復往往耗時較長，工程為了趕工期存在先實施后補手續(xù)的問題，有些后補變更批復辦理難度較大，導致變更批復在時間或效力方面不符合相關規(guī)定，審計難以認定。

思考與建議

（一）提高勘察設計質量。將施工中可能發(fā)生的造價爭議問題提前在勘察、設計過程中考慮。提高前期勘探深度，深入工程現場，增加勘探的點位和范圍，能較大程度減小施工中突發(fā)險情或不良地質的發(fā)生。提高設計深度，細化設計圖紙，少用典型設計，確保圖紙設計深度滿足施工要求，充分考慮施工工藝和施工方案，使施工方案落地，易實施，能有效減少設計變更。

（二）嚴格按規(guī)范做好招投標工作。在招投標之前，建設單位已經進行了大量的前期工作，掌握詳細的工程信息資料，建設單位作為招標人有義務在招標文件中詳細告知工程相關信息，并積極組織施工單位詳細勘探現場，這有利于投標人精準報價、報送技術方案等。建設單位應該委托具有相應資質的招投標代理機構編制一套高質量的招標文件和工程量清單等，招標文件應詳細介紹工程情況，招標人的要求、技術標準等，工程量清單應詳細對照設計圖紙，反映項目特征、數量，做到不缺項漏項。招標文件和工程量清單要前后一致，表述清楚，不相互矛盾，特別是當招標文件中要求投標人自行考慮，在清單中無單獨列項的內容，在控制價中一定要有體現。同時，投標人應在充分理解招標文件的基礎上，對工程現場及周圍環(huán)境、市場情況進行充分調研，對招標文件描述不清晰的內容及時提出疑問。

（三）嚴格履行合同約定。在施工過程中，施工單位應嚴格按照有關規(guī)定或合同約定向監(jiān)理和建設單位報送工程資料，并保證資料的真實性、及時性、完整性，監(jiān)理和建設單位應在收到資料后在規(guī)定的時限內回復。特別是遇到設計變更或是工期延誤等問題，施工單位應如實記錄現場情況，對造成的損失及時認定，并報送監(jiān)理確認。建設單位和施工單位在工程施工階段嚴格履行合同條款、規(guī)范工程管理程序，也是減少審計階段造價爭議問題發(fā)生的有效手段。

（作者單位：江蘇省水利廳）