全域土地綜合整治進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究
——基于杭州市C村的實(shí)地調(diào)查

□孔文然

（浙江工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310018）

“十四五”時(shí)期，我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來(lái)機(jī)遇[1]?！笆奈濉币?guī)劃將規(guī)范開(kāi)展全域土地綜合整治作為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，土地綜合整治已經(jīng)逐漸成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、助推鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)和抓手。但由于我國(guó)現(xiàn)有的土地整治實(shí)施方案尚未完善，相關(guān)程序仍在不斷落實(shí)，面臨著不同程度的阻礙，被拆遷農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題日益凸顯。隨著土地整治項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，在前期入戶協(xié)商、中期安置賠償和后期社會(huì)保障等環(huán)節(jié)，農(nóng)民權(quán)益都容易受到不同程度的損害。解決好被拆遷農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，不僅有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，而且有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕。

1 調(diào)研地C村概況及調(diào)研背景

C 村位于杭州市臨平區(qū)喬司街道西南部，南連上城區(qū)九堡街道，西靠筧橋機(jī)場(chǎng)，區(qū)域面積1.5 km2，全村有12 個(gè)村民小組，總戶數(shù)超過(guò)890 戶，常住人口超過(guò)3 400 人，在冊(cè)登記流動(dòng)人口近2.6 萬(wàn)人。滬杭高速公路貫穿整個(gè)村莊，周邊電子商務(wù)園、大型經(jīng)濟(jì)體遍地開(kāi)花。2016 年C 村實(shí)施拆違綜合環(huán)境整治提升工程，初步改變了該村“臟、亂、差”的面貌，擦亮了環(huán)境的底色，為該村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了重要的基礎(chǔ)。通過(guò)發(fā)展服裝和花卉產(chǎn)業(yè)，C 村集體收入從2003 年不足40 萬(wàn)元突破至2020 年的2 000 萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng)，80%以上村民年收入達(dá)到40 萬(wàn)元。如今C村已成為名副其實(shí)的生態(tài)良好、生活富裕的村莊，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重要典范。自2021 年11 月喬司街道全域土地整治工作啟動(dòng)以來(lái)，C 村全域土地整治工作有序開(kāi)展，目前已順利完成該村568 戶拆遷戶的簽約工作，房屋拆遷工作正在如火如荼進(jìn)行。

筆者選取該村作為調(diào)研點(diǎn)，重點(diǎn)調(diào)查其在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的保障問(wèn)題，主要原因有2 點(diǎn)。

一是C 村所在街道土地整治項(xiàng)目是杭州市推進(jìn)全域土地綜合整治的重點(diǎn)項(xiàng)目。2022 年2 月10 日，浙江省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于重點(diǎn)推進(jìn)2022 年度鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)“11350 工程”的通知》，杭州市臨平區(qū)喬司街道全域工程計(jì)劃作為該工程唯一總投資達(dá)300 億元的大型項(xiàng)目，此地農(nóng)民較多，樣本代表性十分明顯。

二是筆者前期對(duì)C 村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊治理等方面展開(kāi)過(guò)一定調(diào)查，與村干部和村民建立了良好聯(lián)系，開(kāi)展調(diào)研具有天時(shí)、地利、人和的優(yōu)勢(shì)。2021 年11 月至今，筆者先后多次赴C 村開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，對(duì)C 村多名領(lǐng)導(dǎo)干部、村民進(jìn)行深入訪談和座談，獲取了豐富的一手材料，就C 村在土地整治過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題進(jìn)行了深入了解，并探討解決對(duì)策。

2 土地整治過(guò)程中C村農(nóng)民權(quán)益保障存在的問(wèn)題

2.1 程序執(zhí)行不夠透明

在項(xiàng)目實(shí)施前期，與農(nóng)民進(jìn)行充分溝通、平等協(xié)商，做足、做好政策宣傳、調(diào)查摸底、意向商談等前期工作，充分聽(tīng)取百姓訴求，落實(shí)落細(xì)群眾需求，有利于土地整治項(xiàng)目順暢進(jìn)行[2]。在C 村土地整治政策下達(dá)伊始，當(dāng)?shù)卣m然通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)、入戶講解等方式向村民傳達(dá)了政策相關(guān)信息，并告知被拆村民提前做好準(zhǔn)備工作，但是關(guān)于不同區(qū)域的村莊拆遷補(bǔ)償不同、后續(xù)分配的安置房位置可能存在差異等一些細(xì)節(jié)問(wèn)題并未給予明確回答。據(jù)受調(diào)查村民反映，雖然政府在前期宣傳土地整治政策，但許多村民作為土地整治項(xiàng)目的主體，對(duì)于拆遷具體實(shí)施細(xì)則仍然一知半解甚至并不了解，村民普遍關(guān)注的還是涉及自己切身利益的拆遷款和安置房等問(wèn)題。此外，拆遷前有部分村民向上級(jí)政府反映過(guò)自身訴求，包括增加房屋賠償款、補(bǔ)足拆遷地與安置地房屋差價(jià)等，但政府并未提供令村民滿意的解決措施。這不僅挫傷了村民參與整治項(xiàng)目的積極性，也反映出“自上而下”的工作方式容易導(dǎo)致村民話語(yǔ)權(quán)缺失，難以使其通過(guò)有效的法律途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

2.2 安置方案不夠理想

在調(diào)研中，受訪者都表示對(duì)于拆遷后如何進(jìn)行安置十分關(guān)注。C 村安置房的選址區(qū)域位于該村北部，遠(yuǎn)離交通主干道以及城市中心，區(qū)域位置較遠(yuǎn)，村民稱(chēng)為“北漂”，且與安置地周邊村相比，房?jī)r(jià)存在一定的差距。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，C 村現(xiàn)有地段房屋的售價(jià)約為3 萬(wàn)元/m2，安置房地段房屋售價(jià)約為2.5 萬(wàn)元/m2，相差近5 000 元/m2，導(dǎo)致許多村民對(duì)安置方案產(chǎn)生不滿情緒。

拆遷后的安置房采取“多村混居”的模式，即村民住房位置隨機(jī)分配，多個(gè)拆遷村同住一個(gè)小區(qū)，這不僅加大了政府的管理難度，也容易導(dǎo)致同村村民彼此聯(lián)系淡化，歸屬感缺失。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，C 村村民對(duì)于“原拆原建”的意愿十分強(qiáng)烈，理由是在方便管理的同時(shí)也能加深村民之間的聯(lián)系。但是當(dāng)?shù)卣慕忉屖歉鞔灏仓玫卦谕恋卣雾?xiàng)目開(kāi)展前就已經(jīng)由上級(jí)部門(mén)確定，雖然應(yīng)村民要求多次向上級(jí)部門(mén)反映，但并未取得效果。同時(shí)由于該村目前正處于全域土地綜合整治的中期，對(duì)于后期安置的詳細(xì)舉措也并未出臺(tái)。長(zhǎng)期來(lái)看，如果該問(wèn)題得不到合適解決，會(huì)為后期的安置和社區(qū)治理工作埋下隱患。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

據(jù)C 村相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該村拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《喬司街道全域土地綜合整治項(xiàng)目集體土地多元化安置方案》（喬街辦〔2021〕83 號(hào)）等政策文件執(zhí)行。以節(jié)約用地、去存量化、鼓勵(lì)貨幣為原則，采取“實(shí)物期房+貨幣（存量房）”的多元化安置方式，原則上被補(bǔ)償人家庭以貨幣（存量房）方式安置的面積不低于30 m2/人。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策規(guī)定拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)水平。

按照“多元化”安置的模式，多數(shù)村民選擇賠償總面積為80 m2的房子，其中50 m2按照房屋實(shí)物賠償，30 m2則轉(zhuǎn)化為貨幣賠償，按照目前C 村3 萬(wàn)元/m2的房?jī)r(jià)評(píng)估測(cè)算，每個(gè)村民拆遷后可獲得貨幣賠償款約90 萬(wàn)元。如按照平均5 人/戶計(jì)算，每戶村民總計(jì)可獲得貨幣賠償款約450 萬(wàn)元。政府按照21 000 元/m2的價(jià)格對(duì)拆遷村民進(jìn)行補(bǔ)償，遠(yuǎn)低于C 村平均地價(jià)，這直接導(dǎo)致每戶村民損失100 余萬(wàn)元，因此村民對(duì)于政府劃定的補(bǔ)償金額爭(zhēng)議較大。

2.4 人文關(guān)懷不夠到位

班固《漢書(shū)·元帝紀(jì)》中記載：“安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也?！奔亦l(xiāng)是老百姓生于斯、長(zhǎng)于斯的地方，中國(guó)老百姓對(duì)土地自古就有一種依賴(lài)和愛(ài)戀的情感。據(jù)C 村村委人員介紹，依據(jù)《喬司街道全域土地綜合整治集體土地征收和農(nóng)村宅基地上房屋搬遷安置補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)》（喬街辦〔2021〕82 號(hào)）等文件，將為68 歲以上老人提供拆遷過(guò)渡安置房，但老人普遍對(duì)于本村的歸屬感和依賴(lài)感較強(qiáng)，不愿意搬遷。調(diào)查中部分老人表示，“雖然搬到新社區(qū)之后相互之間還可以用手機(jī)、微信等進(jìn)行聯(lián)系，但總感覺(jué)不如在村里面對(duì)面聊天方便?！?/p>

C 村作為典型的城中村，服裝制造和花卉種植是該村的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，因此村內(nèi)聚集了大量外來(lái)務(wù)工人員，拆遷后大量工人將面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，村民平時(shí)的房租收入也將隨之消失。針對(duì)這一問(wèn)題，政府并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策文件進(jìn)行妥善解決。受訪的外來(lái)務(wù)工人員表示，“突如其來(lái)的拆遷打亂了工作和生活節(jié)奏，之后只能到周邊城市再尋找工作?！?/p>

在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，健全有效的社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，拆遷后的C 村村民仍屬于農(nóng)村戶口，并未加入城市戶口，受訪村干部表示，“政府為被拆遷村民每人一次性發(fā)放15.8 萬(wàn)元作為養(yǎng)老保險(xiǎn)?！钡@只能稱(chēng)之為“生活保障”，后續(xù)的教育、醫(yī)療和失業(yè)等其他保障方式鮮有涉及，予以社會(huì)性、平等性、福利性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相比還存在很大的差距[3]。

3 土地整治過(guò)程中保障C村村民權(quán)益的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)宣傳，保證程序公平透明

土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)“得民心、惠民生”的工程，農(nóng)民作為土地整治項(xiàng)目最大的受益者，其對(duì)土地整治項(xiàng)目的知曉、參與和評(píng)價(jià)是保障項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵[4]。程序公平、公開(kāi)、透明是保障項(xiàng)目實(shí)施和農(nóng)民權(quán)益的“雙贏”手段。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，C 村村民對(duì)于土地全域綜合整治項(xiàng)目的了解并不全面，在這種情況下難免有村民出于自身利益考慮，對(duì)整治項(xiàng)目產(chǎn)生抵觸情緒從而拒絕配合政府工作。地方政府要充分發(fā)揮好主導(dǎo)作用，前期積極做好土地整治宣傳教育工作，要加大對(duì)村干部和村民的宣傳力度，取得群眾的理解和支持，提高政策知曉率和認(rèn)同度。

作為聯(lián)系政府和村民的中介，村委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮宣傳的橋梁和紐帶作用，通過(guò)村民大會(huì)、宣傳公示欄、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或者入戶走訪的形式，以不同于政府的“熟人”身份向村民講解與自身利益密切相關(guān)的政府土地整治政策方案，設(shè)身處地為他們分析和講解具體條款，讓村民認(rèn)識(shí)到土地整治帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，以得到村民的認(rèn)同和支持。同時(shí)要健全村民反饋渠道，給村民提供表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)村民參與土地整治的積極性，摸清和掌握政策實(shí)施過(guò)程會(huì)遭遇的困難、阻力，將收集到的村民思想動(dòng)態(tài)、合理訴求、實(shí)際想法等及時(shí)匯報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以便能夠第一時(shí)間解答村民的疑惑，把握上情，明了下情，做到“兩頭吃透”，這樣不僅可以緩解村民的不滿情緒，而且能夠提高工作效率。

3.2 傾聽(tīng)民意，合理制定安置方案

針對(duì)回遷安置地位置不理想問(wèn)題，政府要做好安置地規(guī)劃，同時(shí)要傾聽(tīng)民意，積極和村民商議安置房建設(shè)方案，做到以民為本，爭(zhēng)取最大限度使村民滿意。要不斷完善安置地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為被安置的村民提供良好的生活環(huán)境。同時(shí)大力引進(jìn)優(yōu)秀企業(yè)和人才，促進(jìn)安置地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，讓村民感受到安置地的便利和優(yōu)勢(shì)所在，打消內(nèi)心的顧慮，從而轉(zhuǎn)變思想，逐漸接受市民身份。

回遷安置的社區(qū)雖然能夠?yàn)榇迕裉峁┦孢m的居住環(huán)境，但村民之間同時(shí)也失去了以往便捷的交往空間，原來(lái)一家一戶的村莊格局由于土地整治項(xiàng)目的開(kāi)展變?yōu)閱卧獦堑摹案綦x”，可能會(huì)割裂原有村民之間的聯(lián)系，改變村民的生產(chǎn)生活方式，使拆遷后的村民產(chǎn)生強(qiáng)烈的失落感和極大的不安全感，短時(shí)間內(nèi)難以融入現(xiàn)代城市生活。

針對(duì)這一問(wèn)題，政府可以采取柔性安置策略，讓村民逐漸適應(yīng)城市生活。由于政策規(guī)劃，C 村目前還剩余三組工業(yè)園區(qū)未拆遷，政府可以將部分未拆遷的工業(yè)園區(qū)改造為老年過(guò)渡房，一方面能夠加強(qiáng)新舊區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)，另一方面也能夠使老年人在心理上逐漸接受城市居民的身份。

3.3 軟硬兼施，合理調(diào)整安置補(bǔ)償

全域土地綜合整治要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮重要作用，必須充分尊重農(nóng)民意愿和主體地位，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益[5]。對(duì)于C 村村民而言，最為關(guān)心的就是安置房的位置和補(bǔ)償款，目前，C 村的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)浙江省杭州市相關(guān)文件規(guī)定，以及參照當(dāng)?shù)厣钏揭约笆袌?chǎng)情況制定，但同一時(shí)期不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不相同，C 村拆遷戶與周邊地區(qū)拆遷戶之間相互攀比，最容易引發(fā)矛盾，給土地整治工作帶來(lái)一定的難度。針對(duì)上述問(wèn)題有以下幾點(diǎn)解決措施。

一是要具體問(wèn)題具體分析，既要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的土地整治政策，做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公平，避免出現(xiàn)同一地區(qū)不同時(shí)間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的情況，也要充分考慮一些特殊情況。對(duì)于確實(shí)存在困難的特殊群體，結(jié)合他們的實(shí)際情況，在政策允許范圍內(nèi)爭(zhēng)取補(bǔ)償措施。對(duì)于一些積極配合工作的村民也可適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

二是在C 村現(xiàn)行拆遷政策下，房屋拆遷后的賠償款是村民主要收入來(lái)源，對(duì)于如何使用這筆資金，大多數(shù)村民表示首選租房，如果自家經(jīng)濟(jì)條件允許會(huì)選擇購(gòu)房（距離C 村車(chē)程在30 min 范圍內(nèi)）。對(duì)于購(gòu)房村民，政府可以針對(duì)房屋價(jià)格或者地理位置進(jìn)行適度政策傾斜。有部分村民表示會(huì)將剩余資金用于投資理財(cái)或者存入銀行收取利息，政府可以為這類(lèi)村民提供多樣化的投資理財(cái)模式或者招標(biāo)利息較高的銀行引導(dǎo)村民儲(chǔ)蓄，保證村民補(bǔ)償款合理安全使用[6]。

此外，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該村還存在房東與租客之間因賠償分配產(chǎn)生矛盾、部分未拆遷村民存在抵觸情緒等問(wèn)題。針對(duì)這類(lèi)問(wèn)題，政府要通過(guò)以理服人、以政服人等多種手段安撫村民，避免矛盾激化，從而推進(jìn)土地整治項(xiàng)目更好更快實(shí)施。

3.4 完善制度，關(guān)注村民生計(jì)保障

一是要完善農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。特別是要提高農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。

二是要完善農(nóng)民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度?？梢圆扇?guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷(xiāo)范圍和提高賠付比例[7]。

三是建立和完善農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)和其他保障制度。農(nóng)民被“城市化”后，應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)，享有失業(yè)保險(xiǎn)等其他保障，讓農(nóng)民真正享有城鎮(zhèn)居民待遇[8]。

從根本上說(shuō)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得村民難以享受到和市民同等的社會(huì)保障、子女教育等福利待遇，也加大了村民在城市實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的難度。對(duì)村民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)是解決安置問(wèn)題的長(zhǎng)效之路。政府應(yīng)該根據(jù)村民的不同情況，不斷拓展培訓(xùn)機(jī)制，多形式、多層次、多渠道地提高各項(xiàng)技能，特別要根據(jù)市場(chǎng)的需要，有針對(duì)性地安排專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)村民的就業(yè)能力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)素質(zhì)。同時(shí)，鼓勵(lì)和扶持村民自主創(chuàng)業(yè)，針對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的村民，政府應(yīng)在貸款、稅收等方面對(duì)村民提供優(yōu)惠政策[9]。

4 結(jié)束語(yǔ)

全域土地綜合整治是推進(jìn)城鎮(zhèn)化和助推鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)和抓手，在浙江省全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，開(kāi)展全域土地整治工作已是大勢(shì)所趨。C 村應(yīng)抓住全域土地整治這一重大機(jī)遇，在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持以民為本，廣泛吸收民意，采取更加科學(xué)、完善、惠民的措施，以保障村民基本權(quán)益為基礎(chǔ)，合理解決土地整治過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，為浙江省全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化探索全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)。