行政成本治理的系統(tǒng)反饋基模構建與分析

呂華

【摘 要】 治理居高不下的行政成本問題是世界各國的重要行政目標。文章采用系統(tǒng)反饋基模分析法，構建了行政成本治理中的“成長上限”問題基模、“富者愈富”問題基模和“舍本逐末”問題基模，并根據(jù)解決不同問題基模的管理方式，指出了有效解決行政成本治理問題的辦法，一是要強化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾；二是要優(yōu)化財政支出結構，增加公共服務支出；三是要促進財政支出規(guī)范化。

【關鍵詞】 行政成本； 系統(tǒng)反饋基模； 成本治理

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0017-03

一、問題的提出

成本是構成商品價值的重要組成部分，屬于商品經(jīng)濟的價值范疇。對于政府而言，其行為活動也必然需要耗費各種資源和成本，即行政成本。因為只有在耗費資源與投入的基礎上，政府才能維持自身的運轉(zhuǎn)，才能為社會和民眾提供各種公共管理和公共服務活動。因而可以說，行政成本與政府相伴而生，它是政府為了實現(xiàn)一定的目標，在行動中消耗的資源或成本總和。

改革開放以來，我國政府的行政成本一直快速擴張。來自《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，1978—2012年間，我國政府行政成本從52.9億元增長至20 145.89億元，年均增長率高達19.73%，人均行政成本負擔從5.51元增長至1 487.88元，年均增長率達到17.9%，遠高于同期人均收入的年均增長率13.38%。居高不下的行政成本浪費了大量資金資源與其他社會資源，損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，它挑戰(zhàn)的并非僅是政府的績效或民眾的容忍度，還包括國家與社會之間的凝聚力和和諧穩(wěn)定等。放眼全球，不難發(fā)現(xiàn)行政成本問題不是某一個或部分國家面臨的困境，而是世界各國普遍關注的焦點和難點。行政成本的有效治理已然成為當前諸多國家的施政理念。美國、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家興起的新公共管理運動（Holmes，1995），正是一種基于財政赤字危機、政府規(guī)模龐大、行政效率低下等現(xiàn)實問題，旨在通過“建立企業(yè)家政府”（Osborne，2006）等途徑控制行政成本和提高政府績效的行政改革。行政成本問題近年在我國也受到空前的重視，黨的十八大報告提出要“嚴格控制機構編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本”；十八屆三中全會再次強調(diào)要嚴格績效管理、嚴格控制機構編制、減少機構數(shù)量和領導職數(shù)、控制財政供養(yǎng)人員總量等；歷年的政府工作報告中也不難找到“降低行政成本”等相關主旨或大意。在此背景下，如何有效治理行政成本問題成為理論研究和實務操作的重要方向。但從當前學術界的研究成果來看，創(chuàng)新性不足，鮮有學者借鑒系統(tǒng)動力學的反饋基模分析法進行有針對性的研究。

二、行政成本治理的系統(tǒng)反饋基模構建

（一）系統(tǒng)反饋基模構建的理論基礎

國際組織學習協(xié)會創(chuàng)始人、美國麻省理工學院資深教授彼得·圣吉在研習系統(tǒng)動力學理論的基礎上，撰寫了專著《第五項修煉——學習型組織的藝術與實務》，創(chuàng)建了系統(tǒng)反饋基模分析法。該方法主要是從系統(tǒng)論的角度入手，通過分析系統(tǒng)要素之間的因果關系（通常以“+”和“-”表示同向或反向關系），建立因果鏈條并形成正（負）反饋環(huán)（■和■分別表示正反饋環(huán)和負反饋環(huán)）、時間延遲等基本元件。通過構建系統(tǒng)反饋基模，他旨在尋求改善系統(tǒng)行為的滿意途徑而不是“最優(yōu)解”。系統(tǒng)反饋基模構建與分析的主要步驟包括：第一，實地調(diào)研訪談分析，建立核心變量集合；第二，基于核心變量的相對增減性，建立因果鏈集合；第三，由不同因果鏈的相同頂點的鏈接力產(chǎn)生系統(tǒng)反饋基模；第四，針對模型反饋基模特點，提出解決問題的管理對策。

（二）行政成本治理的系統(tǒng)反饋基模構建

1.行政效率的“成長上限”問題

提升行政效率是行政改革的重要價值訴求，但現(xiàn)實中，行政成本的治理可能會面臨行政效率“成長上限”的困境。通過線段復雜考慮各因素，可以構建行政效率的“成長上限”基模。其因果鏈為：行政效率→-轉(zhuǎn)嫁給社會的成本→-公民滿意度→+公民參與→+政府行為質(zhì)量→+行政效率；行政效率→+公務員能力需求→+成本意識→+控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾→+挫折感→-行政效率。

圖1左邊的正反饋環(huán)顯示，行政效率越高，社會需要承擔的成本就越低，公民滿意度就上升，這就會推進公民參與和改進政府行為質(zhì)量，進而促進行政效率的提高；右邊的反饋環(huán)描繪了行政效率的抑制效應，行政效率越高，對公務員的能力需求越高，公務員的成本意識就會增強，這會放大控制行政成本期望與現(xiàn)實中制度約束乏力的矛盾，進而讓人產(chǎn)生挫折感，抑制行政效率的提高。

2.行政成本的“富者愈富”問題

財政支出是政府對公共財政資源進行有計劃地安排、分配和管理的行為，旨在服務于維持政府自身運轉(zhuǎn)、提供公共產(chǎn)品和公共服務等。但是，在政府自利性（Buchanan，1988）的驅(qū)動下，行政成本在財政支出結構中的比重越來越大，擠占了公共服務等方面的財政支出。該“富者愈富”基模的因果鏈為：行政成本/公共服務支出→+行政成本→+行政基礎→+行政服務→+行政成本/公共服務支出；行政成本/公共服務支出→-公共服務支出→+公共服務質(zhì)量與表現(xiàn)→+政績效應→-行政成本/公共服務支出。

圖2右邊的反饋環(huán)表明，行政成本/公共服務支出越大，財政支出中用于行政成本的支出就更多，這就有利于改善行政基礎，促進行政服務的提升，促使政府繼續(xù)加大這方面的支出；左邊的反饋環(huán)顯示，行政成本/公共服務支出越大，財政支出中用于教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保等方面的公共服務資金就會減少，這就會導致公共服務質(zhì)量下降，并降低可能的政績效應，進而促使政府減少公共服務方面的支出。

3.行政成本治理的“舍本逐末”問題

“舍本逐末”反映出政府治理行政成本時頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，重“癥狀解”而輕“根本解”。通過線段復雜考慮各因素，可以構建行政成本治理的“舍本逐末”基模。其因果鏈為：行政成本→+控制三公經(jīng)費→-行政成本；行政成本→+規(guī)范財政支出→-行政成本；行政成本→+控制三公經(jīng)費→+社會支持→+對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值→-規(guī)范財政支出→-行政成本。

■

圖3由兩個負反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構成。上方的負反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進而會促進降低行政成本；下方的負反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應”會導致忽視規(guī)范財政支出，進而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強公務員能力建設，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進其樹立“民本”思想和服務意識，這是提高行政效率的重要基礎。同時要強化政府及其公務員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務員意味著行政行為的責任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強化制度的剛性約束力。首先，加強預算的嚴肅性和剛性約束，避免預算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權力過多干預預算決策等預算“軟化”現(xiàn)象；其次，強化政府績效管理制度建設，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機制，在推進公務員財產(chǎn)申報制度的基礎上，尤其要加強人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護制度。

（二）優(yōu)化財政支出結構，增加公共服務支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關鍵就是要優(yōu)化財政支出結構，適當增加公共服務支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務方面的財政支出。盡管政績導向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應的公共服務支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務體系和充足的公共服務支出是經(jīng)濟社會穩(wěn)定最重要的保障基礎，優(yōu)化財政支出結構，適度增加公共服務支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠低于西方發(fā)達國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務支出、完善公共服務體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結構份額和增長速度過快，會擠壓公共服務等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標，可以考慮通過設置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟建設還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應該明細化、責任化。以公共財政支出經(jīng)濟分類中的“商品和服務支出”為例，下設辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應該將這些費用具體化、責任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務消費亂象等，應該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

【參考文獻】

[1] [美]彼得·圣吉.第五項修煉——學習型組織的藝術與實務[M].上海：上海三聯(lián)書店，1998.

[2] [美]布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1988.

[3] 羅文劍.行政成本過度增長與制度控制[J].江西社會科學，2013（4）：187-191.

[4] 薛曉東，楊翠碧.降低我國政府行政成本的路徑研究[J].電子科技大學學報（社科版），2013（3）：57-60.

[5] 姜秀敏，秦龍.制度建設：“三公消費”治理的路徑選擇——基于行政成本理論的視角[J].行政論壇，2013（3）：12-15.

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圖3由兩個負反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構成。上方的負反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進而會促進降低行政成本；下方的負反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應”會導致忽視規(guī)范財政支出，進而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強公務員能力建設，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進其樹立“民本”思想和服務意識，這是提高行政效率的重要基礎。同時要強化政府及其公務員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務員意味著行政行為的責任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強化制度的剛性約束力。首先，加強預算的嚴肅性和剛性約束，避免預算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權力過多干預預算決策等預算“軟化”現(xiàn)象；其次，強化政府績效管理制度建設，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機制，在推進公務員財產(chǎn)申報制度的基礎上，尤其要加強人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護制度。

（二）優(yōu)化財政支出結構，增加公共服務支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關鍵就是要優(yōu)化財政支出結構，適當增加公共服務支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務方面的財政支出。盡管政績導向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應的公共服務支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務體系和充足的公共服務支出是經(jīng)濟社會穩(wěn)定最重要的保障基礎，優(yōu)化財政支出結構，適度增加公共服務支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠低于西方發(fā)達國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務支出、完善公共服務體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結構份額和增長速度過快，會擠壓公共服務等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標，可以考慮通過設置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟建設還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應該明細化、責任化。以公共財政支出經(jīng)濟分類中的“商品和服務支出”為例，下設辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應該將這些費用具體化、責任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務消費亂象等，應該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

【參考文獻】

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[5] 姜秀敏，秦龍.制度建設：“三公消費”治理的路徑選擇——基于行政成本理論的視角[J].行政論壇，2013（3）：12-15.

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圖3由兩個負反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構成。上方的負反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進而會促進降低行政成本；下方的負反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應”會導致忽視規(guī)范財政支出，進而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強公務員能力建設，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進其樹立“民本”思想和服務意識，這是提高行政效率的重要基礎。同時要強化政府及其公務員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務員意味著行政行為的責任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強化制度的剛性約束力。首先，加強預算的嚴肅性和剛性約束，避免預算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權力過多干預預算決策等預算“軟化”現(xiàn)象；其次，強化政府績效管理制度建設，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機制，在推進公務員財產(chǎn)申報制度的基礎上，尤其要加強人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護制度。

（二）優(yōu)化財政支出結構，增加公共服務支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關鍵就是要優(yōu)化財政支出結構，適當增加公共服務支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務方面的財政支出。盡管政績導向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應的公共服務支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務體系和充足的公共服務支出是經(jīng)濟社會穩(wěn)定最重要的保障基礎，優(yōu)化財政支出結構，適度增加公共服務支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠低于西方發(fā)達國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務支出、完善公共服務體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結構份額和增長速度過快，會擠壓公共服務等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標，可以考慮通過設置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟建設還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應該明細化、責任化。以公共財政支出經(jīng)濟分類中的“商品和服務支出”為例，下設辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應該將這些費用具體化、責任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務消費亂象等，應該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

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