保障房發(fā)展海外視角

楊靈修

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議8月25日審議通過的《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》已于9月1日正式印發(fā)。政策文件明確了兩大關(guān)鍵目標(biāo)：一是加大保障性住房建設(shè)和供給，“讓工薪收入群體逐步實(shí)現(xiàn)居者有其屋，消除買不起商品住房的焦慮，放開手腳為美好生活?yuàn)^斗”；二是推動(dòng)建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進(jìn)穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。為了達(dá)成目標(biāo)，政府規(guī)劃加強(qiáng)在建設(shè)資金、住房公積金、開發(fā)貸和個(gè)人住房貸款、稅費(fèi)等方面對(duì)保障房的政策支持。

根據(jù)上述文件，保障房項(xiàng)目將按照市場(chǎng)化原則運(yùn)營，以“保本微利”為目標(biāo)，確保公平和公正的房屋分配。配售價(jià)格將基于覆蓋土地和建設(shè)成本，并加上合適的利潤進(jìn)行測(cè)算和確定。由各地政府按劃撥方式供地和負(fù)責(zé)建設(shè)配套設(shè)施，同時(shí)要求各地做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，凡是因之新增地方政府隱性債務(wù)的，一律不得實(shí)施。

為了避免倉促行動(dòng)和盲目建設(shè)等不穩(wěn)健的現(xiàn)象，政策強(qiáng)調(diào)采取一種穩(wěn)健、有序的方式進(jìn)行建設(shè)，即以實(shí)際需求為基礎(chǔ)，盡力而為，量力而行。該政策特別支持常住人口超過300萬的大城市作為先行者進(jìn)行探索和實(shí)踐。對(duì)于條件成熟的城市，應(yīng)加快保障房項(xiàng)目的推進(jìn)速度。而對(duì)于暫時(shí)不具備實(shí)施條件的城市，需要做好相關(guān)政策和項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。

政策建議保障房的土地將通過劃撥方式供應(yīng)，控制土地成本，同時(shí)充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置的商品住房和土地，以及閑置住房。

對(duì)于與商品房市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，政策要求保障房必須實(shí)施嚴(yán)格的封閉管理，禁止將其違規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩浚苑乐箤?duì)商品房市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊。

中國的保障性住房體系在過去幾十年里經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，從最初主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)適用房，到后來多層次、多類型的住房保障體系逐漸形成。這一過程中不僅反映了政府在不同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下的政策調(diào)整，還展示了市場(chǎng)需求的變化。

各個(gè)階段的特點(diǎn)和重點(diǎn)不同，但總體方向是朝著以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的綜合性住房保障體系發(fā)展。這一體系旨在平衡不同收入群體的住房需求，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也為城市化和區(qū)域發(fā)展提供支持。

保障性住房建設(shè)資金逐年增加，政府財(cái)政投入是保障性住房建設(shè)的主要資金來源。2022年中國保障房支出接近7500億元，其中主要來源于地方政府財(cái)政。

中國住房制度不斷發(fā)展完善，各階段保障性住房政策側(cè)重不同。

階段一（1998年以前）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，福利分房制度為主。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房被視為一種福利，大部分城市住房由各種工作單位建設(shè)并分配給員工。在此期間，大部分城市住房歸國家所有，個(gè)人或家庭只有使用權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致房屋的保養(yǎng)和維護(hù)缺失，同時(shí)限制了住房市場(chǎng)的發(fā)展。

階段二（1998-2002年）：房地產(chǎn)市場(chǎng)初步市場(chǎng)化，保障房以經(jīng)濟(jì)適用房為主。1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》標(biāo)志著中國住房制度正式從福利分房制度向住房市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，宣布建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。同年，全國城鎮(zhèn)住房制度改革和住房建設(shè)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的重要性，各地方出臺(tái)了多項(xiàng)行政法規(guī)和管理規(guī)章，主要針對(duì)低收入群體。

階段三（2003—2007年）：房地產(chǎn)逐步成為經(jīng)濟(jì)支柱，經(jīng)濟(jì)適用房地位逐步被廉租住房取代。2003年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》首次明確將房地產(chǎn)業(yè)視為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。同年，《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》標(biāo)志中國開始推進(jìn)廉租房建設(shè)。它明確了建設(shè)廉租房的目的、原則和建設(shè)任務(wù)，要求各級(jí)政府建立健全低收入家庭住房補(bǔ)貼制度，對(duì)低收入家庭給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。2007年，面對(duì)房價(jià)快速上漲和低收入家庭住房困境，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，其中明確將重心放在廉租住房制度上，并調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象從“中低收入住房困難家庭”到“低收入住房困難家庭”。這一系列政策共同推動(dòng)了住房保障制度逐漸走向規(guī)范化。

階段四（2008-2013年）：保障性安居工程大規(guī)模建設(shè)，廉租房公共租賃住房并軌運(yùn)行。2008年，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)廉租住房質(zhì)量管理的通知》要求加強(qiáng)廉租房建設(shè)管理，確保工程質(zhì)量。2009年，《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》目標(biāo)在3年內(nèi)基本解決747萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。2011年，《保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》指出要求保障性住房覆蓋面達(dá)20%，大力推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)。2013年，《關(guān)于公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行的通知》指出將公共租賃住房和廉租房并軌統(tǒng)稱為公共租賃住房。這一階段中國進(jìn)一步優(yōu)化了租賃型保障房體系。

階段五（2014-2018年）：加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造。2014-2018年，中國共改造棚戶區(qū)2912萬套。2015年《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》要求加快棚戶區(qū)改造并完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，3年內(nèi)改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套。這一階段住房政策有效改善了困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資的積極作用。

階段六（2019年以來）：多層次住房保障體系進(jìn)一步發(fā)展，推進(jìn)老舊小區(qū)改造。2019年的《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》和2020年的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確了改造方案和目標(biāo)，預(yù)計(jì)“十四五”期間將完成21.9萬個(gè)老舊小區(qū)的改造。同時(shí)，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)完善住房體系，并提出擴(kuò)大保障性租賃住房供給。為加速實(shí)施，2021年6月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》指出新市民和青年等特定群體的住房需求，提出加快構(gòu)建以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。這一系列政策標(biāo)志著住房保障體系在新階段有了更明確的規(guī)劃方向。

新加坡的住房政策是一個(gè)綜合性的體系，涵蓋了供應(yīng)端和需求端的多重措施。在供應(yīng)方面，政府通過建屋局（HDB）以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的土地成本建設(shè)了大量的保障性住房，稱為組屋，滿足了普通家庭的基本需求，并通過推出如住房和城市發(fā)展公司（HUDC）等多種改善型產(chǎn)品來滿足更廣泛的住房需求。在需求方面，政府提供了購屋津貼、中央公積金以及HDB低息貸款等多種資金支持措施。這一系列政策不僅確保了大部分家庭能夠負(fù)擔(dān)得起房租，還有效地平衡了市場(chǎng)供需，從而讓“居者有其屋”的社會(huì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。這為其他國家和地區(qū)提供了一個(gè)值得參考的住房政策模型。

新加坡政府主導(dǎo)組屋建設(shè)，融合政府機(jī)構(gòu)和開發(fā)商角色。階段一（1960年以前）：人口快速增長，SIT被HDB取代。1940年代至1950年代，新加坡經(jīng)歷了人口快速增長，人口從1947年至1957年間的94萬人增加到170萬。人口急劇上漲導(dǎo)致了人均居住面積的減少。此外，負(fù)責(zé)新加坡公共住房的新加坡改善信托基金（SIT）在提供公共住房方面面臨著公寓的租金太低，在財(cái)務(wù)上難以維持的問題。20世紀(jì)50年代中期，新加坡政府開始努力建立一個(gè)新的住房管理局（HDB）來取代SIT。1958年《住房和發(fā)展法案》向立法議會(huì)宣讀并于次年獲得通過。隨著該法案的通過，HDB于1960年2月成立，接管了SIT的公共住房職責(zé)。

階段二（1960-1970年）：兩個(gè)五年計(jì)劃，初步解決國民居住問題。1960年，HDB宣布了第一項(xiàng)五年計(jì)劃，目標(biāo)建造超過 50000套公寓。為了支持這一大規(guī)模的建設(shè)活動(dòng)，政府通過長期貸款為 HDB 提供了必要的資金，并直接補(bǔ)貼以彌補(bǔ)其運(yùn)營虧損。1965年，該計(jì)劃超額完成了其目標(biāo)，建成了54430套公寓。1966年，第二個(gè)五年計(jì)劃開始，新加坡頒布了《土地征用法令》，賦予政府強(qiáng)制征地的權(quán)利，進(jìn)一步推動(dòng)了組屋的建設(shè)。1968年，通過了《中央公積金修改法令》，允許新加坡人使用公積金（CPF）來購買組屋，以解決中低收入家庭的購房需求。為了促使低收入家庭能夠負(fù)擔(dān)得起這些房屋，政府推出了低息貸款和分期付款方案。隨著第二個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，1970年，35%的人口住進(jìn)了組屋，大大提高了住房自有率。

階段三（1970-1990年）：HDB持續(xù)建設(shè)，基本住房問題得到全面解決。1971年，HDB啟動(dòng)了第三個(gè)五年計(jì)劃，允許滿足年限條件的居民轉(zhuǎn)售組屋，同時(shí)強(qiáng)調(diào)房型多樣和面積擴(kuò)大。財(cái)務(wù)上，政府維持低價(jià)并提高了家庭收入限制。1975年，HDB成功使組屋購買首次超過租賃，并占全國人口51%。隨后，HDB逐漸將關(guān)注點(diǎn)從低中收入群體轉(zhuǎn)向中產(chǎn)階級(jí)，成立HUDC滿足中產(chǎn)階級(jí)需求。同時(shí)，新加坡的移民政策也逐漸放寬，新的永久居民和外國公民數(shù)量增加，政府開始允許他們購買轉(zhuǎn)售的政府組屋。1990年，組屋居住人口達(dá)峰值87%。

階段四（1990年至今）：政策升級(jí)，注重提升住房品質(zhì)。1990年開始，HDB關(guān)注點(diǎn)從住房供應(yīng)轉(zhuǎn)向了提升住房品質(zhì)。1995年，HDB啟動(dòng)了“選擇性整體重建計(jì)劃”（SERS）來改造和升級(jí)選定的老舊住宅區(qū)，并針對(duì)不同群體推出了直接財(cái)政補(bǔ)貼。進(jìn)入2000年代，為更精準(zhǔn)地滿足居民需求，HDB實(shí)施了“按訂單生產(chǎn)”（BTO）模式，并推出了與私人建筑師合作的“設(shè)計(jì)與建造”和“設(shè)計(jì)加”等多項(xiàng)新住房計(jì)劃。此外，HDB也加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)參與的鼓勵(lì)，從2013年開始，推出了“共建鄰里夢(mèng)想！”計(jì)劃，以促進(jìn)更廣泛的社區(qū)參與。在環(huán)保方面，HDB從2010年代開始，在公共住房區(qū)及其物業(yè)中安裝太陽能電池板。這一切共同推動(dòng)了新加坡住房的持續(xù)進(jìn)步。

隨著新加坡居民收入逐步提高，居民對(duì)居住品質(zhì)有了更高的追求，新加坡人已經(jīng)不再局限于“居者有其屋”，而是對(duì)生活標(biāo)準(zhǔn)和私人空間有了更高的期望，新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)也在隨之而變化，體現(xiàn)在行政公寓和無地私人公寓住宅和居住人口的上漲。

總體來看，新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)各住宅類型上漲趨勢(shì)基本趨同。截至2023年9月的數(shù)據(jù)，有地產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)的轉(zhuǎn)售價(jià)格指數(shù)最高，達(dá)到了293.1。有地產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)通常位于更優(yōu)越的地理位置，擁有更高的建筑和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此更受富裕購房者的青睞。其次，無地產(chǎn)權(quán)的私人公寓轉(zhuǎn)售價(jià)格指數(shù)為249.1。這類房產(chǎn)通常位于商業(yè)和交通便利的區(qū)域，但由于沒有土地所有權(quán)，價(jià)格相對(duì)較低。然而，這些公寓通常具有較高的租賃回報(bào)率和較好的升值潛力，因此也是投資者和尋求高品質(zhì)生活的人們的熱門選擇。最后，組屋（包括行政公寓）的轉(zhuǎn)售價(jià)格指數(shù)為181.7，相對(duì)較低，但仍然呈上升趨勢(shì)。組屋是新加坡普通家庭的主要住房選擇，由政府主導(dǎo)建設(shè)和銷售。

新加坡建屋局為購房者提供強(qiáng)大而豐富的購屋津貼制度，主要包括額外公積金購屋津貼和特別公積金購屋津貼。例如，家庭平均月收入小于1500新元的家庭可獲得80000新元的增強(qiáng)性公積金住房補(bǔ)助。

此外，為了進(jìn)一步降低低收入群體的購房負(fù)擔(dān)，新加坡政府在推出上述和兩大津貼之外，還有針對(duì)不同情況（如首次購房、重復(fù)購房、跨國婚姻等）的特殊津貼。比如近居購屋津貼，針對(duì)與父母或已婚子女近距離居住的購房者，津貼金額1萬-2萬新元。再比如首次買家購買轉(zhuǎn)售組屋津貼，購買四房或更小的轉(zhuǎn)售組屋可獲5萬新元津貼，購買五房或更大的轉(zhuǎn)售組屋可獲4萬新元津貼。這些津貼制度大大減輕了低收入和中等收入家庭的負(fù)擔(dān)，使居民更容易在新加坡購買房產(chǎn)。

新加坡的中央公積金制度類似國內(nèi)公積金及社保制度，強(qiáng)制性地為公民進(jìn)行長期儲(chǔ)蓄。自1953年《中央公積金法令》頒布后，1955年新加坡便成立了中央公積金局進(jìn)行制度管理。該制度歷經(jīng)兩大發(fā)展階段：1955-1965年的養(yǎng)老保障階段及1965年至今的擴(kuò)展與完善階段。自1968年，公民被允許利用其公積金購買政府房屋，上限為房屋估值的120%，使購房變得更加可行。到了1986年，政府進(jìn)一步擴(kuò)大了公積金的使用范圍，允許其部分投資于高風(fēng)險(xiǎn)金融資產(chǎn)，如證券市場(chǎng)。

新加坡公積金被劃分為三個(gè)子賬戶：普通賬戶用于購房、保險(xiǎn)、教育和投資；專用賬戶用于積累退休金和投資于退休相關(guān)金融產(chǎn)品；醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶用于支付醫(yī)療費(fèi)用。當(dāng)公民達(dá)到55歲時(shí)，他們會(huì)獲得一個(gè)退休賬戶，該賬戶資金來源于前兩個(gè)賬戶，并在公民達(dá)到62歲時(shí)開始發(fā)放養(yǎng)老金。此制度確保了新加坡公民在多個(gè)生活階段得到經(jīng)濟(jì)上的支持與保障。

新加坡政府通過多渠道來解決購房者的購房資金，除了購房津貼和中央公積金制度之外，建屋發(fā)展局（HDB）還為購房者提供遠(yuǎn)低于市場(chǎng)利率水平的優(yōu)惠貸款利率，當(dāng)購房者的現(xiàn)金和公積金不足以支付購房款時(shí)，建屋發(fā)展局可為居民提供低息購房貸款。HDB貸款最高可覆蓋房產(chǎn)價(jià)格或價(jià)值的80%，首付最低為20%，利率是現(xiàn)行公積金利率+0.1%。申請(qǐng)HDB貸款需要至少一名共同借款人是新加坡公民，組屋最長貸款期限為30年，私人住宅為35年。相比商業(yè)銀行貸款的浮動(dòng)利率波動(dòng)較大，大部分新加坡人都會(huì)選擇HDB貸款。