天津市PPP 項目咨詢業(yè)務(wù)情況分析

文/閆喆群

一、總體情況

（一）咨詢機(jī)構(gòu)庫情況

2017 年3 月， 財政部印發(fā)了 《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》（財金〔2017〕8 號）。天津市財政局結(jié)合文件精神及天津市實際情況，于2017 年11月印發(fā)《天津市政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理辦法的通知》（津財規(guī)〔2017〕14 號）并立即開展咨詢機(jī)構(gòu)征集入庫工作。 2017 年11 月底，經(jīng)審核共有111 家機(jī)構(gòu)入選天津市PPP 咨詢機(jī)構(gòu)庫，其中98 家為綜合咨詢類機(jī)構(gòu)，13 家為專業(yè)咨詢類機(jī)構(gòu)。截至2023 年6 月底，天津市PPP 咨詢機(jī)構(gòu)庫名單未發(fā)生變化， 經(jīng)查詢國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，有6 家在庫機(jī)構(gòu)已經(jīng)注銷。

（二）機(jī)構(gòu)服務(wù)情況

截至2023 年6 月底，天津市的72 個PPP 項目（含3個退庫項目）全部由咨詢機(jī)構(gòu)提供了咨詢服務(wù)。 所聘請的21 家咨詢機(jī)構(gòu)中，14 家為在庫機(jī)構(gòu)且全部為綜合咨詢類機(jī)構(gòu)，7 家為非在庫機(jī)構(gòu)且其中2 家已于2022 年11 月注銷。

（三）機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容

根據(jù)財政部和本市文件規(guī)定， 咨詢機(jī)構(gòu)所提供的咨詢服務(wù)是指與PPP 項目相關(guān)的智力支持服務(wù)， 范圍比較寬泛， 也未將在庫機(jī)構(gòu)作為PPP 項目咨詢服務(wù)的必要條件。 在本報告中，咨詢服務(wù)內(nèi)容僅包含PPP 項目的實施方案、 物有所值評價報告以及財政承受能力論證報告的編制工作。

二、服務(wù)情況

21 家咨詢機(jī)構(gòu)累計為天津市72 個PPP 項目提供了咨詢服務(wù)，項目總投資3312 億元，收取咨詢費1.25 億元。共涉及市政工程、交通運輸?shù)?2 個行業(yè)，其中市政工程項目的咨詢數(shù)量最多，共有54 個項目，項目總投資2444億元，主要為投資規(guī)模較大的地鐵項目，項目總投資1719億元，收取的咨詢費約為0.4 億元。

（一）按機(jī)構(gòu)所在地劃分

如表1 所示，21 家咨詢機(jī)構(gòu)中， 本市咨詢機(jī)構(gòu)9 家，占全部咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量42.9%，服務(wù)項目27 個，占全部項目數(shù)量37.5%；服務(wù)項目投資規(guī)模211 億元，占全部項目投資規(guī)模6.4%； 收取咨詢費2600 余萬元， 占全部咨詢費20.8%。

表1 咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)情況（按注冊地劃分）

北京咨詢機(jī)構(gòu)10 家，占全部咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量47.6%，服務(wù)項目38 個，占全部項目數(shù)量52.8%；服務(wù)項目投資規(guī)模2678 億元，占全部項目投資規(guī)模80.9%；收取咨詢費8700余萬元，占全部咨詢費近70%。

其他外地咨詢機(jī)構(gòu)2 家，占全部咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量9.5%，服務(wù)項目7 個，占全部項目數(shù)量9.7%；服務(wù)項目投資規(guī)模423 億元，占全部項目投資規(guī)模12.7%；收取咨詢費1200余萬元，占全部咨詢費9.6%。

由此可以看出，注冊地在北京的咨詢機(jī)構(gòu)，其服務(wù)的項目數(shù)量和項目投資規(guī)模占據(jù)主要優(yōu)勢； 注冊地在天津的咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量與北京基本持平， 服務(wù)的項目數(shù)量為北京的70%。 但是，天津咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)項目的投資規(guī)模卻不足北京的8%， 收取的咨詢費約為北京咨詢機(jī)構(gòu)的30%，本地咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)天津的項目零散且規(guī)模較小， 但取費的水平不低。

（二）按企業(yè)性質(zhì)劃分

如表2 所示，21 家咨詢機(jī)構(gòu)中， 國有咨詢機(jī)構(gòu)5 家，占全部咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量23.8%，服務(wù)項目16 個，占全部項目數(shù)量22.2%；服務(wù)項目投資規(guī)模371 億元，占全部項目投資規(guī)模11.2%；收取咨詢費0.2 億元，占全部咨詢費16%。

表2 咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)情況（按企業(yè)性質(zhì)劃分）

民營咨詢機(jī)構(gòu)16 家，占全部咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量76.2%，服務(wù)項目56 個，占全部項目數(shù)量77.8%；服務(wù)項目投資規(guī)模2941 億元，占全部項目投資規(guī)模88.8%；收取咨詢費1.05億元，占全部咨詢費84%。

由此可以看出， 民營咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)項目數(shù)量和服務(wù)項目的投資規(guī)模遠(yuǎn)超過國有咨詢機(jī)構(gòu)， 平均每個項目收取的咨詢費為國有咨詢機(jī)構(gòu)的1.5 倍。

（三）按咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)情況排名進(jìn)行分析

從服務(wù)項目數(shù)量、 服務(wù)項目投資規(guī)模和收取咨詢費三個維度對21 家咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行了排序。 其中，服務(wù)項目數(shù)量排名前三的A、B、C 三家機(jī)構(gòu)， 合計服務(wù)項目超30個，占比近半，排名第一的A 公司服務(wù)項目近20 個，占比約兩成； 服務(wù)項目投資規(guī)模排名前三的A、D、E 三家機(jī)構(gòu)，合計服務(wù)項目規(guī)模超兩千億元，占比超七成，排名第一的A 公司服務(wù)規(guī)模超千億元，占比近四成；收取咨詢費排名前三的A、B、D 三家機(jī)構(gòu)，合計收取咨詢費超七千萬元， 占比六成； 排名第一的A 公司收取咨詢費近五千萬元，占比近四成。

由此可以看出，A 公司綜合實力雄厚，處于行業(yè)領(lǐng)先地位，從服務(wù)的項目數(shù)量、項目投資規(guī)模等方面均排名第一，占據(jù)鰲頭；在天津地區(qū)，咨詢機(jī)構(gòu)的壟斷性較為明顯，尤其從項目投資規(guī)模角度看， 排名前三的咨詢機(jī)構(gòu)合計服務(wù)項目規(guī)模占天津項目總規(guī)模比例超七成， 此外從項目數(shù)量、收取咨詢費方面也體現(xiàn)出較強(qiáng)的壟斷性。

（四）從PPP 項目行業(yè)分析收費情況

本報告按照全部項目中數(shù)量最多的污水處理類項目、投資規(guī)模最大的軌道交通類（指市政工程項下的二級行業(yè)軌道交通）項目以及其他類別進(jìn)行重點分析。

一是污水處理類項目22 個，占全部項目數(shù)量31.5%，總投資187 億元，占全部項目投資規(guī)模5.6%，收取咨詢服務(wù)費超3000 萬元，占全部咨詢服務(wù)費約兩成。 二是軌道交通類項目11 個，占全部項目數(shù)量15.3%，總投資1719億元， 占全部項目投資規(guī)模51.9%， 收取咨詢服務(wù)費近4000 萬元，占全部咨詢服務(wù)費超三成。三是市政工程項目21 個 （不含污水處理、 軌道交通）， 占全部項目數(shù)量29.2%，總投資538 億元，占全部項目投資規(guī)模16.2%，收取咨詢服務(wù)費超3000 萬元， 占全部咨詢服務(wù)費超兩成。四是其他類別項目18 個，占全部項目數(shù)量25%，總投資867 億元，占全部項目投資規(guī)模26.2%，收取咨詢服務(wù)費近3000 萬元，占全部咨詢服務(wù)費超兩成。

由此可以看出，軌道交通行業(yè)咨詢費雖然較高，但也符合其投資規(guī)模大、 涉及領(lǐng)域多、 專業(yè)水平要求高的現(xiàn)實。

三、存在的問題

結(jié)合上述分析及筆者在日常PPP 管理工作中的經(jīng)驗（包括但不限于本市），將常見問題及成因淺述如下：

（一）宏觀層面

1.政策依據(jù)不足

天津市針對PPP 咨詢機(jī)構(gòu)唯一的政策文件 《天津市政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理辦法的通知》（津財規(guī)〔2017〕14 號）制定時間較早且大多屬于原則性規(guī)定，對于咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、取費標(biāo)準(zhǔn)以及評價機(jī)制方面均未做出具體要求。 因此，有關(guān)部門對PPP 項目咨詢機(jī)構(gòu)在服務(wù)過程中的管理缺乏充足的政策基礎(chǔ)和理論依據(jù)，且該文件也已于2022 年11 月失效。

2.尚未形成評價機(jī)制

在津財規(guī)〔2017〕14 號文件中明確提出要對咨詢機(jī)構(gòu)定期開展考核， 但是財政部及天津市均未出臺具體的考核辦法，導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的激勵約束機(jī)制。自2017年機(jī)構(gòu)庫建立以來， 管理部門未對庫內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行過審核，未能實現(xiàn)“能進(jìn)能出”的動態(tài)管理機(jī)制。 例如，個別咨詢機(jī)構(gòu)注銷后仍保留在機(jī)構(gòu)庫中，改制、轉(zhuǎn)型和基本信息變更等情況發(fā)生后也未及時進(jìn)行審核變更。

3.咨詢機(jī)構(gòu)職責(zé)界限不清晰

在對PPP 項目咨詢過程中， 實施機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限不明確， 導(dǎo)致很多工作出現(xiàn)溝通不暢、 進(jìn)度停滯、囫圇吞棗的情況，甚至有滋生腐敗的隱患。 一是項目咨詢時間過短。 很多項目都是臨時抱佛腳，確定咨詢機(jī)構(gòu)時，只給一兩個月甚至更短時間，導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)沒有充足的時間去做詳細(xì)的分析和設(shè)計，項目“兩評一案”存在瑕疵，在入庫前多次修改完善。 二是溝通交流存在障礙。 有些實施機(jī)構(gòu)對咨詢機(jī)構(gòu)未能給予充分的尊重， 往往比較強(qiáng)勢，認(rèn)為誰付費誰說了算，在項目的設(shè)計分析中，有可能不按照客觀規(guī)律去辦事。 但選聘咨詢機(jī)構(gòu)的目的本身就是解決專業(yè)問題，如果外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，就會適得其反。三是過度依賴咨詢機(jī)構(gòu)。 咨詢過程是一個多方交流溝通最終達(dá)成一致意見的過程， 如果期望通過選聘咨詢機(jī)構(gòu)后，把所有的事情都扔給其去處理和解決，甚至有些委辦局間的協(xié)調(diào)工作也需要咨詢機(jī)構(gòu)去處理， 那就很難取得預(yù)期效果，不僅會造成咨詢?nèi)≠M高、咨詢質(zhì)量低的情況，還容易滋生腐敗問題。

（二）微觀層面

1.行業(yè)和區(qū)域壟斷性較為明顯

在21 家咨詢機(jī)構(gòu)中，以A 公司為代表的4 到5 家咨詢機(jī)構(gòu)提供了天津市大部分PPP 項目的咨詢服務(wù)， 壟斷性過于明顯。 同時，北京咨詢機(jī)構(gòu)在本市PPP 項目的咨詢服務(wù)中占據(jù)優(yōu)勢， 天津市軌道交通等規(guī)模較大的PPP 項目均由北京咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。 行業(yè)和區(qū)域壟斷性均不利于咨詢機(jī)構(gòu)的公平競爭和良性發(fā)展， 直接影響所提供的咨詢服務(wù)質(zhì)量。

2.容易形成逆向選擇

一方面，因PPP 項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告的編寫涉及建設(shè)、運營、財務(wù)、財政等多領(lǐng)域的專業(yè)內(nèi)容， 實施機(jī)構(gòu)通常沒有能力自行完成，只能通過政府采購，委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)為其編寫有關(guān)資料。 而在選聘咨詢機(jī)構(gòu)時，實施機(jī)構(gòu)往往以投標(biāo)報價低作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，這就給部分經(jīng)驗不足、業(yè)績不佳的咨詢機(jī)構(gòu)提供了機(jī)會，最終導(dǎo)致逆向選擇的發(fā)生。 另一方面，采購后，實施機(jī)構(gòu)不可能完全監(jiān)控到咨詢機(jī)構(gòu)的行為，有些咨詢機(jī)構(gòu)可能利用自己的信息優(yōu)勢， 通過與投資人串通為自己謀利，導(dǎo)致道德風(fēng)險的出現(xiàn)。

3.收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

實施機(jī)構(gòu)實施PPP 項目時， 要通過政府采購程序確定咨詢機(jī)構(gòu)，但受制于沒有統(tǒng)一取費標(biāo)準(zhǔn)，實施機(jī)構(gòu)僅從項目的服務(wù)內(nèi)容、難易程度和項目規(guī)模等因素考慮，無法進(jìn)行量化；而按照誰委托誰付費的原則，咨詢費均納入了財政支付范圍。 在實際操作中，出現(xiàn)了服務(wù)內(nèi)容接近但咨詢費差異明顯、項目雖規(guī)模較小但收費明顯較高、天津咨詢機(jī)構(gòu)收費標(biāo)準(zhǔn)高于外地機(jī)構(gòu)、 收費水平相近但服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題。 談項目最困難的就是價格環(huán)節(jié)，因為沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 所以各咨詢機(jī)構(gòu)只能根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)來收費， 實施機(jī)構(gòu)又擔(dān)心花冤枉錢， 最終導(dǎo)致交易成本增加。 這樣不僅會直接影響咨詢服務(wù)質(zhì)量，降低財政資金使用效率，形成資金浪費，甚至?xí)躺`法亂紀(jì)行為。

四、措施建議

第三方咨詢機(jī)構(gòu)在政府部門的相關(guān)事務(wù)中承擔(dān)著重要角色，例如在PPP 項目中提供前期設(shè)計規(guī)劃、績效考核等專業(yè)化的服務(wù)，政府部門對第三方機(jī)構(gòu)的使用、管理和規(guī)范尤為重要，針對PPP 咨詢過程中所面臨的難點，建議采取下列措施：

（一）宏觀層面

1.完善相關(guān)政策文件

財政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合行業(yè)主管部門， 就咨詢機(jī)構(gòu)庫建立與管理、咨詢機(jī)構(gòu)考核辦法、咨詢服務(wù)的取費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容出臺相關(guān)的制度規(guī)定， 形成對咨詢機(jī)構(gòu)全方位的管理機(jī)制。 同時，在政策出臺前，要以真實、準(zhǔn)確地摸底采集咨詢業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)， 科學(xué)利用數(shù)據(jù)客觀真實地反映咨詢機(jī)構(gòu)在PPP 咨詢業(yè)務(wù)中的現(xiàn)狀， 并以政府實際需求為導(dǎo)向，為實施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、財政部門等制定管理措施提供政策依據(jù)。

2.規(guī)范管理咨詢機(jī)構(gòu)

在規(guī)范管理咨詢機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)采取相應(yīng)措施。 一是對實施機(jī)構(gòu)選擇第三方咨詢機(jī)構(gòu)要通過政府采購程序規(guī)范實施；二是為了保證咨詢服務(wù)規(guī)范、有序，政府可建立包含咨詢服務(wù)目標(biāo)、計劃、服務(wù)質(zhì)量保證措施在內(nèi)的咨詢服務(wù)大綱及實施細(xì)則，使各方有相關(guān)的參考依據(jù)；三是完善考核評價機(jī)制， 探索將項目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與咨詢機(jī)構(gòu)最終取費相結(jié)合、對庫內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核、更新以及引入末位淘汰等措施；四是建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，咨詢機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)與項目風(fēng)險掛鉤，對已咨詢項目出現(xiàn)風(fēng)險的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的項目責(zé)任。

（二）微觀層面

1.打破行業(yè)壟斷性、區(qū)域性的現(xiàn)狀

收集整理分析地區(qū)、行業(yè)壟斷方面的情況，探索建立長效管理機(jī)制。 例如，將消除區(qū)域性、打破壟斷納入實施機(jī)構(gòu)績效考核體系， 特別是嚴(yán)格管理同一機(jī)構(gòu)既參與同一項目前期“兩評一案”編制工作，又在后期參與績效評價咨詢業(yè)務(wù)；可以通過建立地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷行為的審查撤銷機(jī)制、明確處理程序等措施，通過動態(tài)管理機(jī)制，鼓勵更多優(yōu)質(zhì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入PPP 領(lǐng)域， 給實施機(jī)構(gòu)更寬泛的選擇， 從而實現(xiàn)行業(yè)和區(qū)域的平衡發(fā)展和咨詢機(jī)構(gòu)之間的良性競爭，提高咨詢服務(wù)質(zhì)量。

2.強(qiáng)化采購流程管理

政府在通過采購程序確定咨詢機(jī)構(gòu)時， 不僅要看咨詢機(jī)構(gòu)做了多少個項目， 也要考察咨詢機(jī)構(gòu)所咨詢項目的落地率和實際運行情況，例如，是否出現(xiàn)社會資本的暴利或嚴(yán)重虧損， 項目是否出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和法律糾紛等問題。 如果項目落地后，出現(xiàn)較多的問題，說明該咨詢機(jī)構(gòu)對該行業(yè)的項目并不具有足夠的咨詢能力， 應(yīng)當(dāng)慎重選擇該機(jī)構(gòu)。

一方面，應(yīng)注重咨詢服務(wù)質(zhì)量與價格并重，采購標(biāo)的應(yīng)參照同類地區(qū)類似項目費用， 結(jié)合該咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的合理費用范圍確定，以防出現(xiàn)濫竽充數(shù)，質(zhì)次價低的咨詢機(jī)構(gòu)擾亂市場。 另一方面，要關(guān)注派駐項目負(fù)責(zé)人的過往業(yè)績，不得出現(xiàn)投標(biāo)一套，進(jìn)場另一套的情形。 還有，咨詢機(jī)構(gòu)不得在同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務(wù)， 也不得出現(xiàn)為政府方提供咨詢服務(wù)期間與潛在社會資本串通的情形。

3.引導(dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型

政府方可通過政策引導(dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)重新審視咨詢業(yè)務(wù)，合理調(diào)整收入預(yù)期，形成圍繞有效需求開展咨詢業(yè)務(wù)才形成咨詢費用的良性循環(huán)，幫助其回歸咨詢的本質(zhì)，提升解決問題的能力以及多樣化的專業(yè)能力。 在細(xì)分領(lǐng)域，向知識型智庫發(fā)展。 通過細(xì)分領(lǐng)域，首先做到專，繼而形成經(jīng)驗積累，最終向?qū)＜倚椭菐旆较虬l(fā)展，形成公司真實的核心競爭力， 更好地發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)的智力支持服務(wù)作用。

對于咨詢機(jī)構(gòu)，其可以采用大咨詢的工作模式，通過協(xié)作整合，實現(xiàn)聯(lián)合辦公，專業(yè)的人做專業(yè)的事的目標(biāo)。某些項目不一定由一家公司包打天下， 而是由一家咨詢機(jī)構(gòu)牽頭，通過咨詢公司、律所、評估公司等專業(yè)架構(gòu)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，避免大而全的恐龍式咨詢機(jī)構(gòu)。 著重發(fā)展精耕某些領(lǐng)域的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)，加速提升咨詢服務(wù)能力。

五、結(jié)語

綜上，PPP 是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新， 其發(fā)展又不斷受益于制度和技術(shù)的創(chuàng)新， 咨詢機(jī)構(gòu)在PPP 項目中的作用不容小覷， 其發(fā)展也必須在不斷地創(chuàng)新中實現(xiàn)社會價值的最大化。 目前，第三方咨詢機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理、績效評價、投資評審等財政領(lǐng)域方面，也同樣發(fā)揮著智力支持作用，促進(jìn)項目規(guī)范、提高財政資金使用效益，努力滿足政府改革需求， 不斷為推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作出貢獻(xiàn)。 各級政府也要以謀長遠(yuǎn)之勢、行長久之策、建久安之基為原則，充分利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，塑造發(fā)展新動能，將“從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局”作為出發(fā)點和落腳點，更好地支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。