地方政府與外來國企何以陷入項(xiàng)目合作困境?
——基于紅島高鐵站延期開通的過程追蹤

馬永馳, 任昊杰, 康傳彬

1. 山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，青島 266237；

2. 復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；

3. 四川大學(xué)公共管理學(xué)院，成都 610065

引言

近年來，市級(jí)地方政府在交通基建領(lǐng)域的投資呈現(xiàn)增長態(tài)勢，越來越多的大項(xiàng)目被引入屬地之內(nèi)。屬地范圍內(nèi)的城市道路、高速公路和地鐵，通常由地方政府主導(dǎo)投資和建設(shè)。但高速鐵路因其戰(zhàn)略屬性及巨額成本，其投資建設(shè)任務(wù)一般由中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（后文簡稱國鐵集團(tuán)）或省級(jí)以上的投資型國企來承擔(dān)。對(duì)地方政府來講，高鐵項(xiàng)目在其屬地內(nèi)建設(shè)必然要求其做好配合工作，政企雙方不可避免地在同一項(xiàng)目場域內(nèi)開展合作。

濟(jì)青高鐵紅島站在2015年通過國家審批，由濟(jì)青高速鐵路有限公司（后文簡稱濟(jì)青高鐵公司）①濟(jì)青高鐵公司受中國鐵路濟(jì)南局集團(tuán)有限公司管轄，而中國鐵路濟(jì)南局集團(tuán)隸屬于中國國家鐵路集團(tuán)有限公司。負(fù)責(zé)建設(shè)，是地方政府與外來國企項(xiàng)目合作的典例。從2015年以來，紅島站相繼完成規(guī)劃審批、投資建設(shè)、環(huán)評(píng)論證等程序，其主體站房早已完工卻數(shù)次延期開通。官方宣稱紅島站距離青蘭高速過近，不符合《公路安全保護(hù)條例》中30米安全距離的規(guī)定[1]。但青蘭高速于1994年建成通車，《公路安全保護(hù)條例》自2011年開始施行。立足于時(shí)間維度的先后順序，青蘭高速和安全條例對(duì)于紅島站建設(shè)而言，均是理應(yīng)得到重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境要素。鑒于此，將延期開通的原因簡單地歸于安全距離的忽視，顯然過于淺表化、缺乏信服力。追溯背后的結(jié)構(gòu)性致因則更為關(guān)鍵。那么，一個(gè)匯聚多方資源及注意力的大項(xiàng)目，相繼通過規(guī)劃、審批、環(huán)評(píng)等一系列程序，為何因忽視既有的安全距離規(guī)定而走向延期?

由關(guān)鍵事項(xiàng)疏忽所致的項(xiàng)目延期，在本質(zhì)上反映出行為主體的合作困境。濟(jì)青高速鐵路有限公司（后文簡稱濟(jì)青高鐵公司）作為負(fù)責(zé)省域高鐵建設(shè)的區(qū)域性國企，青島市交通運(yùn)輸局作為屬地政府的交通主管部門，二者分別奉行項(xiàng)目管理與屬地管理的雙重行為模式。在紅島站這一項(xiàng)目場域內(nèi)，兩種模式的潛在張力得以放大，加劇合作風(fēng)險(xiǎn)的累積，促使合作困境的形成。本研究聚焦“地方政府和外來國企的項(xiàng)目合作困境何以生成”的具體問題，以紅島站延期開通為例，嘗試對(duì)事件的全過程進(jìn)行追蹤，系統(tǒng)呈現(xiàn)政企項(xiàng)目合作困境的生成機(jī)制，以期為合作風(fēng)險(xiǎn)的前瞻治理提供思路支持。

1 已有研究述評(píng)

1.1 政府國企關(guān)系：政治嵌入性

政治嵌入性是國鐵集團(tuán)的重要特征。經(jīng)過政企分開改革，鐵路局與國鐵集團(tuán)實(shí)現(xiàn)職能分置，但國鐵集團(tuán)有時(shí)仍扮演著行政主體的角色，擁有一定程度的政策制定權(quán)。西方國企同樣存在政治嵌入性，但主要與選舉和政黨庇護(hù)相關(guān)[2]。中國的國企管理者大都是擁有行政級(jí)別的國家干部，為保留干部的行政級(jí)別，于是國企便隨之具有隱性的級(jí)別[3]。國企領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過政治關(guān)聯(lián)影響國企績效[4]。國企與政治的關(guān)聯(lián)為其提供制度性保護(hù)，在不同層級(jí)的國企中表現(xiàn)不同[5]。這種特殊的政企關(guān)系賦予國企除市場功能外的政治功能，如經(jīng)營管理者身份官員化、組織機(jī)構(gòu)官僚化、市場地位壟斷化、企業(yè)經(jīng)營政治化[6]。國企的政治嵌入性是其參與市場競爭力的動(dòng)力，但也是公平、開放市場環(huán)境的阻力。國企以內(nèi)部監(jiān)督為主，多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督不到位的現(xiàn)象日益突出[7]，使國企在政治嵌入性下更加缺乏約束力。上述文獻(xiàn)表明，國企的政治嵌入性對(duì)政企關(guān)系有著長期的、深入的影響，該影響必然帶入項(xiàng)目合作的過程?；诖?，政治嵌入性作為國企的關(guān)鍵特性，理應(yīng)成為分析政企合作困境的重要著眼點(diǎn)。

1.2 屬地管理與項(xiàng)目管理：雙重管理模式的利弊

屬地管理模式脫胎于中央對(duì)地方垂直管理利弊的討論與實(shí)踐。中央部委直接管理地方職能部門的垂直管理模式[8]，雖保證政令的統(tǒng)一[9]，但加大了中央政府的行政負(fù)擔(dān)。屬地管理由此成為現(xiàn)實(shí)選擇。這種模式下，地方職能部門從屬于當(dāng)?shù)馗骷?jí)人民政府，其資源配置權(quán)限由對(duì)應(yīng)級(jí)別的人民政府決定[10]。這一管理方式類似于鄭永年[11]描述的“行為聯(lián)邦制”，是一種通過發(fā)揮地方自主性解決各級(jí)政府沖突的特定方式。屬地管理雖然以守土有責(zé)的方式消弭權(quán)威體制與有效治理之間的張力，但在基層治理實(shí)踐中，由于條塊關(guān)系的復(fù)雜性，屬地管理更多地表現(xiàn)為一種責(zé)任落實(shí)和追究機(jī)制[12]。理想中通過權(quán)力下放來緩解中央行政壓力的屬地管理模式，在現(xiàn)實(shí)中卻成為“責(zé)任下放”。屬地管理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)不對(duì)等，使地方政府承受巨大的行政壓力和責(zé)任負(fù)擔(dān)，在繁雜的屬地事務(wù)面前難免監(jiān)督乏力，產(chǎn)生疏漏。

項(xiàng)目制作為微觀的企業(yè)管理方式，同時(shí)是國企參與市場的重要途徑。這一方式主要通過臨時(shí)性的專門柔性組織，在時(shí)間和預(yù)算的限制下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行高效率的計(jì)劃、組織、指導(dǎo)和控制，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程的動(dòng)態(tài)管理和項(xiàng)目目標(biāo)的綜合協(xié)調(diào)和優(yōu)化[13]。國企的項(xiàng)目制靈活搭配各種資源[14]，而非僵化使用同一科層機(jī)構(gòu)，有利于組織的創(chuàng)新。但項(xiàng)目制的專業(yè)化也使項(xiàng)目外的成員難以進(jìn)入企業(yè)。項(xiàng)目作為相對(duì)封閉的活動(dòng)場域，形成國企的“屬地”。國企項(xiàng)目雖在地方政府屬地內(nèi)，但缺乏外部監(jiān)督，這不僅受現(xiàn)行監(jiān)督體制中弊端和漏洞影響[15]，還與行政壓力下的監(jiān)督形式化密切相關(guān)。

地方政府在借鑒企業(yè)的項(xiàng)目制，將微觀機(jī)制運(yùn)用于屬地治理中。政府的項(xiàng)目制是在科層制之外加入市場化機(jī)制的一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，是科層制和市場機(jī)制的雙重運(yùn)作結(jié)構(gòu)[16]。項(xiàng)目制使地方政府可以充分利用行政資源以達(dá)工作目標(biāo)[17]，通過政治、功能、結(jié)構(gòu)的嵌入實(shí)現(xiàn)有效治理[18]。但地方政府的項(xiàng)目制也存在程序化執(zhí)行、過度執(zhí)行、消極執(zhí)行等現(xiàn)象[19]，畢竟政府的項(xiàng)目中更多運(yùn)用行政邏輯，缺乏市場化運(yùn)作機(jī)制。已有研究雖在屬地管理、項(xiàng)目管理上積累了豐富成果，但缺乏對(duì)二者潛在張力的深刻檢視。以項(xiàng)目為屬地管理和項(xiàng)目管理的連接載體，剖析不同行為模式之間的互動(dòng)過程，成為可能的研究增長點(diǎn)。

1.3 大項(xiàng)目的困境及破解

國際上學(xué)者們對(duì)大項(xiàng)目困境的研究可提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)研究表明，國際上大項(xiàng)目的窘境主要表現(xiàn)為成本超支、收益不足、樂觀偏差和戰(zhàn)略誤傳等方面[20]。其中成本超支最為常見，其不僅源于對(duì)成本和收益的錯(cuò)誤判斷[21]，還與沉沒成本的增加、不斷升級(jí)的承諾、替代方案的關(guān)閉等因素密切相關(guān)[22]。關(guān)于大項(xiàng)目困境的成因，可從決策者的錯(cuò)覺與投資者的欺騙等角度來把握[23]。決策者從內(nèi)部視角出發(fā)，在心理上存在樂觀偏差，因此傾向于高估項(xiàng)目收益。投資者迫于政治與組織壓力，可能通過欺騙手段以低報(bào)項(xiàng)目成本。可見，政治因素在大項(xiàng)目的延期中扮演重要角色，因而破解大項(xiàng)目的困境需要從政治層面考慮。鑒于重大項(xiàng)目的政治經(jīng)濟(jì)推動(dòng)者經(jīng)常操縱決策，這就需要通過問責(zé)制來盡可能管控風(fēng)險(xiǎn)——在決策中心集中權(quán)責(zé)，在專業(yè)職能部門拆分權(quán)責(zé)[24]。但僅有問責(zé)并不足夠，政府職能部門和企業(yè)管理者之間還需制訂明確的協(xié)議[25]，塑造穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系以促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展。中國的政企環(huán)境更易實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系，但這同時(shí)為縱向問責(zé)壓力的傳導(dǎo)提供了路徑。

1.4 文獻(xiàn)評(píng)價(jià)及研究拓展

已有研究尚存在以下兩點(diǎn)缺憾：一是對(duì)“隸屬關(guān)系”缺場下的政企博弈樣態(tài)關(guān)注不足。已有研究所牽涉的政府與國企，大多存在隸屬關(guān)系，且政府通常是主導(dǎo)者形象。但對(duì)于地方政府和外來國企而言，隸屬關(guān)系的缺場可能帶來力量格局的轉(zhuǎn)變，這意味著政企博弈樣態(tài)生發(fā)出新的可能性。二是對(duì)屬地管理和項(xiàng)目管理的潛在張力挖掘不夠。已有研究雖在屬地管理、項(xiàng)目管理利弊分析上積累了豐富成果，但缺乏對(duì)二者潛在張力的深刻檢視。以項(xiàng)目為屬地管理和項(xiàng)目管理的連接載體，剖析不同行為邏輯之間的互動(dòng)過程，成為可能的研究增長點(diǎn)。

這啟示我們立足本土情境辯證吸取西方學(xué)者對(duì)大項(xiàng)目困境的研究。中國的體制優(yōu)勢更易實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系和集中的資源輸入，但這同時(shí)為縱向問責(zé)壓力的傳導(dǎo)提供了路徑。機(jī)械遷移西方學(xué)者的理論觀點(diǎn)，雖有借鑒意義，但顯然無法對(duì)中國情境下的項(xiàng)目合作困境作出完整解釋。

2 基于嵌入性視角的分析框架

嵌入性概念最早由Polanyi[26]提出，其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)并非自主體，而是同政治、社會(huì)關(guān)系相互嵌入的。研究聚焦地方政府與外來國企的合作困境，嘗試基于嵌入性視角提取核心概念，構(gòu)建分析框架以解釋困境的生成過程（如圖1所示）。同外來國企的政治嵌入性相對(duì)照，地方政府具有鮮明的治理嵌入性，兩大行動(dòng)者以項(xiàng)目工程為載體開展嵌入式合作。

圖1 地方政府與外來國企項(xiàng)目合作困境的解釋框架①“關(guān)系互斥”指政企雙方在互動(dòng)關(guān)系上的相互排斥，政企雙方由于分別奉行屬地管理和項(xiàng)目管理的行為邏輯，兩種行為邏輯的張力演化為互動(dòng)關(guān)系的斥力?！白⒁饬φ婵铡敝刚箅p方的注意力均未關(guān)注到的地方，鑒于雙方注意力的有限性，注意力疊加仍不足以關(guān)注到項(xiàng)目所有的關(guān)鍵事項(xiàng)。Figure 1 Explanatory framework for project cooperation dilemma

政治嵌入性是國企行政規(guī)格和個(gè)體政治關(guān)聯(lián)所衍生的共性特征，這意味著國企擁有特定的政策資源和制度保護(hù)。外來國企作為特殊項(xiàng)目的承擔(dān)者，與地方政府之間不存在隸屬關(guān)系。其政治嵌入性強(qiáng)化著項(xiàng)目規(guī)劃及實(shí)施的相對(duì)獨(dú)立性，凸顯著國企在項(xiàng)目合作中的主體性。這一客觀的壓力傳遞過程，使地方政府產(chǎn)生可感知的主觀壓力。外來國企在政企合作中逐步積累著在地的社會(huì)資本，彌補(bǔ)“外來”的身份劣勢并影響政府行為。

治理嵌入性，表現(xiàn)為地方政府對(duì)屬地內(nèi)事務(wù)的深度嵌入。除屬地管理模式帶來的制度推力，繁雜治理任務(wù)和在地治理規(guī)則助推著治理嵌入性的形成。地方事務(wù)體量龐大、結(jié)構(gòu)瑣碎，涉及與民眾直接互動(dòng)，這需要秉承績效導(dǎo)向的地方政府肩負(fù)起主體責(zé)任。在長期的屬地管理實(shí)踐中，同治理客體、治理環(huán)境相關(guān)的地方化規(guī)則被政府行動(dòng)者所掌握，為地方政府的深度嵌入提供操作條件。隨著屬地事務(wù)泛化和屬地管理慣常化，政府行為的路徑依賴得以形成，形塑著其內(nèi)在的治理思路。地方政府對(duì)配套設(shè)施的大量投資和深度參與，將屬地管理思維自然地嵌入到項(xiàng)目中，無法避開與國企政治嵌入性的張力。在項(xiàng)目場域內(nèi)，地方政府對(duì)外來國企雖無縱向監(jiān)管之權(quán)，但負(fù)有平行監(jiān)督之責(zé)。但監(jiān)督事項(xiàng)如何界定、監(jiān)督強(qiáng)度如何把握、潛在后果如何識(shí)別，均是政企關(guān)系處理的難題。面臨政治嵌入性所塑造的項(xiàng)目壁壘，地方政府作為相對(duì)弱勢、被動(dòng)的配合方和執(zhí)行方，加之雙方信息交流的碎片化和滯后性，其平行監(jiān)督因缺乏主客觀條件而趨于弱化。

所謂嵌入式合作，不僅是地方政府與外來國企以項(xiàng)目為樞紐的互動(dòng)過程，更觸發(fā)了屬地管理與項(xiàng)目管理、政治嵌入性與治理嵌入性的相互作用。外來國企的主導(dǎo)推進(jìn)，地方政府的配套建設(shè)，雙方在宏觀層面的權(quán)責(zé)配置雖然清晰，但在微觀層面上，項(xiàng)目獨(dú)立事務(wù)與屬地配合事務(wù)之間卻存在較廣的模糊地帶。具體事項(xiàng)的復(fù)雜性，使得外來國企與地方政府同時(shí)具備介入的合法性和必要性；行動(dòng)者注意力的有限性和變動(dòng)性，使得單一主體難以完全考慮所有的項(xiàng)目關(guān)鍵事項(xiàng)。外來國企傾向于在捍衛(wèi)項(xiàng)目獨(dú)立性的同時(shí)獲得地方政府的積極配合，地方政府傾向于謹(jǐn)慎地扮演好任務(wù)接受者的角色并盡量避免與外來國企的分歧。不同的行為模式在同一項(xiàng)目場域相互作用，易產(chǎn)生關(guān)系互斥和注意力真空。因此，地方政府與外來國企在應(yīng)然層面存在合作困境，只是困境在實(shí)然層面程度不一。

3 以過程追蹤構(gòu)建因果機(jī)制

本研究試圖探討地方政府與外來國企項(xiàng)目合作困境的生成問題，選取“紅島站延期開通”的典型案例。采用過程追蹤法（process tracing method），借助于Beach和Pedersen[27]歸納的結(jié)果型過程追蹤這一變體，分析合作困境生成的因果機(jī)制。該機(jī)制必須具有在邏輯上以及在歷史情景中的合理性，強(qiáng)調(diào)前者是后者發(fā)生的關(guān)鍵[28]。單一案例的過程追蹤雖不使用回歸分析，但也應(yīng)明確案例中的變量。青島市交通運(yùn)輸局和濟(jì)青高鐵公司作為事件的核心主體，自變量是屬地管理和項(xiàng)目管理模式下的兩套行為邏輯，因變量則是項(xiàng)目合作的結(jié)果。紅島站延期開通，充當(dāng)政企合作困境的現(xiàn)實(shí)表征。

對(duì)紅島站延期開通的全過程追蹤，需要充實(shí)信息以構(gòu)建出因果機(jī)制。鑒于案例中因果機(jī)制的復(fù)雜性及中介變量的存在，研究將深度訪談作為過程追蹤的輔助方法加以運(yùn)用，使得一手資料與二手資料相互支撐，形成完整的證據(jù)鏈，從而增強(qiáng)因果機(jī)制的效度。

過程追蹤的資料來源于政府網(wǎng)站和媒體報(bào)道。紅島站作為國內(nèi)首個(gè)由省級(jí)國企投資建設(shè)的高鐵站，也是青島最大的高鐵樞紐，對(duì)于青島銜接全國高鐵網(wǎng)絡(luò)、發(fā)揮區(qū)域帶動(dòng)作用具有戰(zhàn)略意義。該站原本計(jì)劃于2018年底與濟(jì)青高鐵一同開通，卻由于距離青蘭高速過近而推遲至今。紅島站受到新聞媒體和市民的廣泛關(guān)注。媒體對(duì)紅島站規(guī)劃建設(shè)的全過程進(jìn)行足夠的曝光，每當(dāng)政府否認(rèn)“爛尾”宣布推遲開通后，都會(huì)形成報(bào)道的高潮。領(lǐng)導(dǎo)留言板、市長信箱等民意反映渠道，也充斥著市民對(duì)紅島站的討論與質(zhì)疑。呈現(xiàn)紅島站延期事件的縱向時(shí)間線，有助于對(duì)案例的整體把握（如表1所示）。

表1 “紅島站延期”時(shí)間線Table 1 “Delay of Hongdao Station project” timeline

研究根據(jù)多方主體與紅島站延期事件的相關(guān)度，進(jìn)行直接主體和間接主體的厘定。通過對(duì)青島市交通運(yùn)輸局、濟(jì)青高鐵公司、現(xiàn)場施工者及巡邏民警、當(dāng)?shù)鼐用竦乳_展半結(jié)構(gòu)訪談，獲取一手信息，同政府回應(yīng)、媒體報(bào)道等資料來源達(dá)成三角互證。訪談信息點(diǎn)如表2所示。

表2 主體半結(jié)構(gòu)訪談概要Table 2 Summary of the main semi-structured interview

那么，在屬地管理和項(xiàng)目管理雙重模式的驅(qū)動(dòng)下，奉行不同行為模式的地方政府與外來國企通過怎樣的機(jī)制，致使紅島站延期? 因果機(jī)制構(gòu)建如圖2所示。

圖2 因果機(jī)制示意圖①項(xiàng)目真空，是注意力真空在項(xiàng)目中的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，即項(xiàng)目關(guān)鍵事項(xiàng)的忽視。Figure 2 Diagram of causal mechanism

案例中濟(jì)青高鐵公司與青島市交通運(yùn)輸局，二者層級(jí)相近、互不隸屬，但因高鐵站項(xiàng)目在屬地內(nèi)修建組成形式上的合作關(guān)系，外來國企需要地方政府配合完成規(guī)劃、審批、環(huán)評(píng)及配套設(shè)施建設(shè)等環(huán)節(jié)，地方政府同樣需要國企高效完成項(xiàng)目后帶來的政績與GDP增長。二者迥異的行為邏輯是因果機(jī)制形成的核心。地方政府的屬地管理模式傾向于在行政區(qū)邊界內(nèi)行使權(quán)力。面對(duì)項(xiàng)目場域中模糊的事權(quán)范圍，其自然嵌入了屬地責(zé)任與任務(wù)導(dǎo)向，著力于扮演好配合者、接受者的角色，盡量規(guī)避同外來國企的正面沖突與可能的行政問責(zé)。而國企的項(xiàng)目管理模式傾向于借助政治嵌入性獲取特有政策資源，保證項(xiàng)目運(yùn)作的相對(duì)獨(dú)立性及自身在項(xiàng)目合作中的主體性，在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。

以項(xiàng)目為樞紐，國企憑借政治嵌入性疊加項(xiàng)目特殊性在客觀上輸入了合作壓力，該壓力被處于相對(duì)弱勢地位的地方政府被動(dòng)感知，深刻影響其后續(xù)的合作行動(dòng)。地方政府憑借治理嵌入性向項(xiàng)目輸入了屬地治理思維，但面對(duì)兼具項(xiàng)目獨(dú)立性和屬地配合性的微觀復(fù)雜事項(xiàng)，平行監(jiān)督在主客觀約束下趨于弱化。地方政府需回應(yīng)同外來國企的合作壓力，既要承擔(dān)屬地責(zé)任，又要為項(xiàng)目服務(wù)。注意力的限制與潛在問責(zé)的威懾，實(shí)則束縛著地方政府主動(dòng)作為的空間，加劇合作關(guān)系的不平衡性。審批、環(huán)評(píng)、建議等技術(shù)性環(huán)節(jié)，其政治性色彩不斷增強(qiáng)，地方政府形式化參與的比重或已高于實(shí)質(zhì)化作為。兩大行為主體在雙重管理模式下的互動(dòng)障礙與脫嵌趨向，強(qiáng)化著紅島站項(xiàng)目本身的封閉性?！绊?xiàng)目堡壘”中，在雙方注意力均不能及之處形成真空環(huán)境，由此導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目關(guān)鍵事項(xiàng)的忽視。事實(shí)上，安全距離規(guī)定可能只是被忽視的關(guān)鍵事項(xiàng)之一，其直接導(dǎo)致了紅島站開通的延期，使項(xiàng)目合作困境得以凸顯。

4 地方政府與外來國企項(xiàng)目合作困境的解釋

研究聚焦紅島站延期開通的案例，關(guān)注地方政府與外來國企的項(xiàng)目合作困境，致力于呈現(xiàn)整體式的生成機(jī)制。政治嵌入性下，國企的客觀壓力傳遞與政府的主觀壓力感知，致使雙方合作關(guān)系的失衡；治理嵌入性下，地方政府受制于主客觀約束，致使屬地平行監(jiān)督的弱化；嵌入式合作中，奉行不同行為模式的政企雙方形式上嵌入、行動(dòng)上脫嵌，致使注意力真空的產(chǎn)生。最終，政企項(xiàng)目合作困境在漸進(jìn)式量變中得以形成。

4.1 壓力傳遞與壓力感知：政治嵌入性下合作關(guān)系的失衡

國有企業(yè)憑借組織層面的行政規(guī)格和個(gè)體層面的體制關(guān)聯(lián)，獲得政治嵌入性。在本土語境的一般化政企關(guān)系中，政府相對(duì)強(qiáng)勢、企業(yè)相對(duì)弱勢成為常態(tài)。但政強(qiáng)企弱的格局，可能隨著隸屬關(guān)系的離場而不復(fù)存在。案例中濟(jì)青高鐵公司作為山東省出資設(shè)立的區(qū)域型國企，青島市交通運(yùn)輸局僅是地方政府的職能部門，前者憑借政治嵌入性實(shí)現(xiàn)客觀上的壓力傳遞，促成后者主觀上的壓力感知，從而形塑了合作雙方初始的不平衡關(guān)系。

“省里對(duì)濟(jì)青高鐵項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度非常重視。作為省級(jí)高鐵公司，項(xiàng)目由我們主導(dǎo)推進(jìn)，青島市需要提供好配套設(shè)施的支持。”（訪談資料20211105Q01）①訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談日期+被訪者身份代碼+當(dāng)天被訪順序。取身份拼音首字母表示被訪者身份（Q—高鐵國企人員，Z—地方交管人員，J—巡邏民警，G—現(xiàn)場施工者，M—當(dāng)?shù)孛癖姡?/p>

濟(jì)青高鐵公司對(duì)省級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)的嵌入，使其擁有特定的政策資源和制度保護(hù)。而濟(jì)青高鐵項(xiàng)目作為優(yōu)化配置省內(nèi)運(yùn)力資源、深度融入國家客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的重要工程，其推進(jìn)過程受到省政府的高度關(guān)注，被賦予鮮明的政治意涵。政治嵌入性通過縱向的壓力型體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的壓力傳遞。省級(jí)政府掌握對(duì)市級(jí)部門的績效考核權(quán)、問責(zé)權(quán)和資源分配權(quán)，由此催生的政治勢能，助推合作壓力從作為省級(jí)代理方的國企流向作為任務(wù)執(zhí)行方的市級(jí)部門。因此，青島市交通運(yùn)輸局的壓力感知，主要來源于合作對(duì)象背后嵌套的、能深刻影響自身利益的結(jié)構(gòu)化關(guān)系。此外，從晉升錦標(biāo)賽[29]的邏輯出發(fā)，橫向競爭壓力的變相遷移，加劇著地方政府壓力感知的強(qiáng)度。加之政府能力的局限和部門協(xié)調(diào)的困難[30]，地方政府面臨著較重的負(fù)擔(dān)，由此加劇了行政壓力。紅島站建設(shè)順利與否、建成后的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)等因素，對(duì)青島市短期GDP提振、長期實(shí)力競逐具有直接影響。從壓力的性質(zhì)來看，市級(jí)部門所感知的壓力是體制壓力和發(fā)展壓力的結(jié)合體。

“在項(xiàng)目合作中，我們主要是完成濟(jì)青高鐵公司交付的配套建設(shè)任務(wù)。面臨著激烈的區(qū)域競爭，紅島站項(xiàng)目對(duì)青島實(shí)力的增強(qiáng)很重要，可以說在發(fā)展機(jī)遇里存在不少合作挑戰(zhàn)?！保ㄔL談資料20211119Z02）

政企合作關(guān)系難以形成均勢，這在地方政府與外來國企的細(xì)分關(guān)系樣態(tài)中也不例外。政治嵌入性在客觀上強(qiáng)化了國企在項(xiàng)目合作中的主導(dǎo)性和項(xiàng)目本身的獨(dú)立性，凸顯出國企相較于地方職能部門、特殊項(xiàng)目相對(duì)于常態(tài)屬地事務(wù)的區(qū)分度。在初始的權(quán)責(zé)配置中，地方政府角色的配合性、執(zhí)行性和從屬性便以制度化的方式被確立下來，奠定了雙方不平衡關(guān)系的基調(diào)。當(dāng)然，地方政府絕無同外來國企對(duì)等博弈的動(dòng)機(jī)和能力，因此該不平衡關(guān)系隨著項(xiàng)目合作的推進(jìn)將走向固化。

4.2 客觀約束與主觀約束：治理嵌入性下平行監(jiān)督的弱化

治理嵌入性表明地方政府充分嵌入屬地內(nèi)的常態(tài)化治理事務(wù)，受到繁雜治理任務(wù)和在地治理規(guī)則的雙重驅(qū)動(dòng)。繁雜治理任務(wù)提供問題導(dǎo)向，在地治理規(guī)則構(gòu)成路徑依賴，二者共同促進(jìn)屬地管理模式的慣常化和內(nèi)在化。在項(xiàng)目合作過程中，地方政府基于對(duì)屬地事項(xiàng)的深度參與，自然地帶入屬地思維。從合作關(guān)系出發(fā)，青島市交通運(yùn)輸局對(duì)濟(jì)青高鐵公司雖無縱向監(jiān)管的權(quán)限，但卻有平行監(jiān)督的責(zé)任。然而，地方政府的屬地平行監(jiān)督在主客觀約束下不斷弱化，乃至失去效用。

“青島市交通部門與我們濟(jì)青高鐵公司不存在隸屬關(guān)系，所以它不會(huì)對(duì)我們進(jìn)行行政監(jiān)管。但雙方作為合作伙伴，這種平行的監(jiān)督（也包括提醒和建議）是正常存在的?！保?0211112Q02）

在客觀約束方面，權(quán)責(zé)范圍的模糊化和具體事項(xiàng)的復(fù)雜化，使青島市交通運(yùn)輸局失去可信的監(jiān)督依據(jù)。地方政府與外來國企在宏觀上的權(quán)責(zé)配置固然清晰，但在微觀上卻無法實(shí)現(xiàn)完全的權(quán)責(zé)分割。比如面臨項(xiàng)目審批和環(huán)評(píng)中地方政府的參與、建設(shè)方案在實(shí)際施工中的調(diào)試等兼具項(xiàng)目獨(dú)立性和屬地責(zé)任性的事項(xiàng)，原則上需要雙方共同銜接起責(zé)任鏈條。但工程建設(shè)本身也存在諸多未知因素和不可控因素[31]。地方政府在切實(shí)的壓力感知下，充分考慮監(jiān)督過強(qiáng)引發(fā)的重復(fù)博弈和作為失當(dāng)帶來的體制問責(zé)等不利因素，其可能傾向于機(jī)械地發(fā)揮好配合者的作用，竭力規(guī)避同外來國企既定方案相悖的意見，使利益損失最小化。鑒于客觀約束，地方政府弱化平行監(jiān)督既是保全自身、但求無過的相機(jī)決策，又是受困于結(jié)構(gòu)化限制的無奈之舉。

“作為地方部門，和濟(jì)青高鐵公司的溝通存在體制性障礙。與其為項(xiàng)目主體建設(shè)提供實(shí)質(zhì)性意見，不如集中精力搞好配套建設(shè)來得重要。要想讓紅島站早些開通，求同存異是必須的。”（20211203Z02）

在主觀約束方面，地方主政人員的更迭，間接造成政策資源的再分配和議題關(guān)注度的轉(zhuǎn)移。任期影響著行為，行為也反映著任期[32]。任期內(nèi)，主政人員通常綜合主觀判斷和地方需要，對(duì)能塑造顯性政績的事項(xiàng)給予穩(wěn)定關(guān)注和資源傾斜。但對(duì)于前任遺留的棘手問題，其傾向于疏離和擱置，以劃清責(zé)任界限。在紅島站延期的過程中，青島市經(jīng)歷主政人員的變動(dòng)，局部行政區(qū)劃有所調(diào)整，發(fā)展重心往西海岸新區(qū)轉(zhuǎn)移。這進(jìn)一步降低了紅島站在諸多屬地事項(xiàng)中的顯著性，削弱了政府行動(dòng)者尋求平行監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，使原本可能存在的監(jiān)督和關(guān)注難以持續(xù)。

“紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)，也包括這個(gè)高鐵站，都是上任市委書記主推的。這里原本隸屬于高新區(qū)，現(xiàn)在又劃歸城陽區(qū)管轄了，整體處于待開發(fā)的狀態(tài)?！保?0211208J03）“我覺得新領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)后，發(fā)展重點(diǎn)可能變了，紅島站何時(shí)開通真不好說?！保?0211208G02）

4.3 形式嵌入與行動(dòng)脫嵌：嵌入式合作中注意力真空的產(chǎn)生

奉行不同行為邏輯的外來國企和地方政府，在特定的項(xiàng)目場域內(nèi)發(fā)生交集，開展嵌入式合作。雙方的相互嵌入僅是形式上的嵌入，即淺表化的合作關(guān)系。項(xiàng)目管理模式和屬地管理模式形塑了不同的行動(dòng)邏輯。國企基于政治嵌入性，傾向于項(xiàng)目獨(dú)立運(yùn)作，在獲得配合方有效支持的同時(shí)，免受其對(duì)獨(dú)立性的不必要干擾，致力于追求量化的經(jīng)濟(jì)效益。政府基于治理嵌入性，局限于完成給定的任務(wù)，在履行清晰事項(xiàng)、懸置模糊事項(xiàng)的同時(shí)，避免與外來國企的直接對(duì)立和正面博弈，致力于規(guī)避可能的縱向問責(zé)。不同行為邏輯的張力在紅島站的項(xiàng)目合作中未得到顯著的彌合，反而存在強(qiáng)化的趨勢，最終導(dǎo)致核心主體行動(dòng)的脫嵌。

項(xiàng)目本身作為有機(jī)整體，其順利推進(jìn)和如期完成自然需要行為體的有機(jī)嵌入和充分合作。但外來國企的行動(dòng)邏輯，客觀上增強(qiáng)了項(xiàng)目對(duì)于合作方的封閉性，提高介入、對(duì)話的門檻和成本。地方政府的行動(dòng)邏輯，客觀上收縮了自身在合作中主動(dòng)作為的空間，阻礙具有地方特性的反饋流輸送。由于行動(dòng)的脫嵌，政企合作中的互動(dòng)性和互補(bǔ)性受到嚴(yán)重影響。面對(duì)職責(zé)交叉的任務(wù)，地方政府為避免“雙管”導(dǎo)致的正面摩擦，可能更傾向于遵從既定安排。但考慮到單主體注意力的有限性，面對(duì)國企未充分考慮的事項(xiàng)，地方政府也可能選擇性忽視。由此，雙方的責(zé)任鏈條發(fā)生局部斷裂，容易使部分應(yīng)予以考慮的事項(xiàng)陷入“雙放”的境地。不論主體客觀忽視還是主觀忽視，項(xiàng)目中均會(huì)產(chǎn)生注意力真空。

“這么大的工程，各方應(yīng)該都很重視，很不理解為何沒考慮到安全距離的問題。當(dāng)然肯定還存在別的問題， 希望能快些解決、 早日開通吧?！保?0211215M03）

未執(zhí)行《公路安全保護(hù)條例》，就是紅島站注意力真空中所容納的關(guān)鍵事項(xiàng)。只是其與紅島站延期開通直接相關(guān)，其他事項(xiàng)與結(jié)果的關(guān)聯(lián)性相對(duì)較低。如果雙方在前置規(guī)劃環(huán)節(jié)密切合作，使更熟悉地方情況的職能部門切實(shí)參與并發(fā)聲，或者在沉沒成本積累的初期及時(shí)糾正，紅島站延期按期開通的概率將大為提升。無論哪個(gè)環(huán)節(jié)的具體問題導(dǎo)致條例的忽視，其均反映出行為體之間責(zé)任鏈條斷裂所形成的注意力真空。在真空環(huán)境中，注意力缺失帶來平行監(jiān)督和主體責(zé)任的缺位，從而加劇政企項(xiàng)目合作的困境。

4.4 機(jī)制的合力：政企項(xiàng)目合作困境的生成

合作關(guān)系的失衡、平行監(jiān)督的弱化、注意力真空的產(chǎn)生，是理解政企項(xiàng)目合作困境何以生成的關(guān)鍵機(jī)制。合作關(guān)系的失衡，表明地方政府與外來國企的初始合作便處于不對(duì)等的狀態(tài)，由此形塑關(guān)系角度的隱患。平行監(jiān)督的弱化，表明地方政府對(duì)外來國企的平行監(jiān)督喪失了驅(qū)動(dòng)效應(yīng)和規(guī)制效應(yīng)，由此形塑制度角度的隱患。注意力真空的產(chǎn)生，表明地方政府與外來國企的未能關(guān)注和重視項(xiàng)目所有的關(guān)鍵事項(xiàng)，由此形塑注意力角度的隱患。多重角度隱患的疊加，促使項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)由量變過渡到質(zhì)變，直接催生項(xiàng)目合作的困境。

5 結(jié)語

前期的過程追蹤與后期的深度訪談相輔相成，共同指明紅島站延期的因果機(jī)制，探討了地方政府與外來國企間的合作困境何以生成。本研究將紅島站項(xiàng)目合作的性質(zhì)界定為——地方政府與無隸屬關(guān)系的外來國企，因項(xiàng)目載體構(gòu)成了形式上的合作。政企項(xiàng)目合作困境的生成機(jī)制可系統(tǒng)地提煉為：國企憑借政治嵌入性實(shí)現(xiàn)壓力傳遞，被地方政府主動(dòng)感知，造成合作關(guān)系的初始失衡；地方政府的屬地治理思維自然帶入項(xiàng)目并轉(zhuǎn)化為平行監(jiān)督，但監(jiān)督在主客觀約束下不斷弱化乃至失效，使困境生成得以加速；雙方在項(xiàng)目場域內(nèi)開展嵌入式合作，但不同行動(dòng)邏輯的張力使二者形式上嵌入、行動(dòng)上脫嵌，從而產(chǎn)生關(guān)鍵事項(xiàng)的注意力真空，最終導(dǎo)致政企雙方陷入項(xiàng)目合作困境。

本研究與學(xué)界的理論對(duì)話可從主體和結(jié)構(gòu)兩大角度展開討論。從主體角度出發(fā)，研究聚焦地方政府與外來國企的互動(dòng)過程，對(duì)豐富政企關(guān)系的類型研究有所裨益。文獻(xiàn)中的政企研究多從政府私企關(guān)系入手，且政府在政企關(guān)系中多為主導(dǎo)者形象。政府國企關(guān)系雖有研究，但主要圍繞屬地內(nèi)的地方政府與地屬國企，政府仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。本案例中地方政府與外來國企不存在隸屬關(guān)系，排除隸屬關(guān)系變量可增加政企關(guān)系研究的客觀性。從結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，研究深入剖析屬地管理與項(xiàng)目管理模式之間的張力，充實(shí)學(xué)界對(duì)兩種管理模式的關(guān)系研究。原則上地方政府屬地內(nèi)的一切公共事務(wù)都由其管理，但外來國企的建設(shè)項(xiàng)目卻形成國企的屬地，尤其是鐵路等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。國企的項(xiàng)目屬地中，地方政府既難以進(jìn)入，又難以進(jìn)行有效監(jiān)督。項(xiàng)目一旦在屬地內(nèi)出現(xiàn)問題，地方政府還要面臨追責(zé)的壓力。屬地管理模式和項(xiàng)目管理模式客觀上存在矛盾之處，其內(nèi)在張力成為兩者管理主體間合作的重要阻力。因此，本研究借助對(duì)兩種管理模式的認(rèn)知，以案例為依托探索出兩者的張力所在，試圖紓解項(xiàng)目合作實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)防控難題。

破解項(xiàng)目合作困境，需創(chuàng)造條件將監(jiān)督落到實(shí)處。實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，不僅需要地方政府與外來國企內(nèi)部的專門機(jī)構(gòu)，還需要相對(duì)獨(dú)立于兩者、但又結(jié)合兩者體制性特點(diǎn)的綜合部門。此外，增強(qiáng)政府政務(wù)和企業(yè)運(yùn)營的透明度、強(qiáng)化互信和共享理念，也是優(yōu)化政企合作的良方[33]。中國的大項(xiàng)目建設(shè)相較于西方而言，雖存在局部的技術(shù)短板，但更存在體制優(yōu)勢，高層直管的大項(xiàng)目生產(chǎn)方式相對(duì)減少了推進(jìn)中的阻礙。若能在大項(xiàng)目建設(shè)中構(gòu)建地方政府與外來國企的良好合作關(guān)系與監(jiān)督關(guān)系，中國的體制優(yōu)勢將更易轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。