行政信賴保護原則的要件適用研究

盧政峰，張 墩

（大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023）

一、問題的提出

隨著公共行政理念的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代國家已然不拘泥于對社會秩序進行規(guī)制的單一指向功能，國家治理逐步由傳統(tǒng)的消極形態(tài)向積極形態(tài)轉(zhuǎn)變。在“守夜者”到“服務(wù)者”的身份轉(zhuǎn)換過程中，公權(quán)與私權(quán)的壁壘被不斷弱化，為實現(xiàn)社會資源的有效配置以及公共服務(wù)的高效運行，給付行政、分配行政等新型行政行為應(yīng)運而生。但公共利益的實現(xiàn)并非是線性穩(wěn)定發(fā)展的過程，在一定的時空范圍內(nèi)，公共利益與私人利益的實現(xiàn)常常是以此消彼長的狀態(tài)而存續(xù)。行政主體作為行政職能的實施者，天然具有實現(xiàn)自身職能的優(yōu)先傾向，因此實踐中有關(guān)行政主體隨意裁撤行政行為造成公民特別犧牲的行為層出不窮?，F(xiàn)代行政的首要目的為限制公權(quán)、保障私權(quán)，行政主體作為政府公信力之代表，理應(yīng)恪守該項目的之基本要求，涵射至行政行為的裁撤上，便是對公民正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)嬗枰员Ｗo的問題。行政信賴保護原則作為公民信賴救濟的基本理念，最早發(fā)端于德國，于20 世紀(jì)在我國學(xué)界初見端倪，歷經(jīng)演化最終形成公法領(lǐng)域最重要的基本原則之一。行政主體對行政行為的撤銷與廢止，均會對相對人處境的改善亦或權(quán)利的持有造成一定的貶損，因此信賴保護原則在對相對人的救濟中有著不可替代的作用。

雖信賴保護原則在我國歷經(jīng)沉浮，以為實務(wù)與理論界所接受和采納，《行政許可法》亦通過立法證成了信賴保護原則于公法領(lǐng)域適用的正當(dāng)性。但法律移植并非簡單的法規(guī)流動，其與一國制度的本土環(huán)境與內(nèi)生資源休戚相關(guān)。作為我國法制移植的產(chǎn)物，信賴保護原則于初期并未構(gòu)建起本土適用的規(guī)范環(huán)境，適用與否主要依賴于法官的心證取向。應(yīng)在移植的過程中摒棄固化的“西方主義思想”，從實證研究角度出發(fā)矯正本土移植偏離的問題。2004 年《行政許可法》頒布并實施，其中第8 條和第69 條被視為是信賴保護原則于我國實定法中的體現(xiàn)，但此種“散落式規(guī)定”的方式，并不能有效涵蓋信賴保護原則的具體內(nèi)涵。若不對信賴保護原則予以規(guī)范位階性解釋，則難免法律適用的沖突[1]。而且在構(gòu)成要件的設(shè)定上，學(xué)界存在著“三要件說”“四要件說”等多種觀點，均無法成為主要的觀點為司法適用所正確采納，最終加深了實務(wù)適用的困惑。因此，有必要從信賴保護原則的理論淵源出發(fā)，厘清信賴保護原則適用所存在的問題，據(jù)此提出構(gòu)建我國信賴保護原則體系的完善措施。

二、信賴保護原則的理論淵源

信賴保護原則源起于德國，是指對行政主體業(yè)已作出的行政行為，在行政相對人產(chǎn)生正當(dāng)合理之信賴時，行政主體不得撤銷該行政行為，如撤銷則應(yīng)當(dāng)予以補償相對人之信賴損失。其最早可追溯到二戰(zhàn)結(jié)束時期，彼時德國學(xué)界深刻反省戰(zhàn)時納粹強權(quán)主義對私權(quán)的限制與剝奪，據(jù)此要求重塑法治思想與制度[2]。得益于戰(zhàn)后經(jīng)濟的發(fā)展與民眾思想的啟蒙，“有限政府”理念與“福利國家”理念開始于公民社會蔓延。政府不再是“事無巨細(xì)”的管家，其職能空間不斷受到壓縮與削減，并悄然實現(xiàn)了由“管理式”服務(wù)向“合作型”服務(wù)的轉(zhuǎn)變，愈來愈多的私人主體參與至行政管理之中，共同完成對公共事務(wù)的經(jīng)營。在此種高度契合的管理模式下，行政主體與公民的關(guān)系不再是簡單的“命令—依從”關(guān)系，而是體現(xiàn)為互相依存、高度融合的合作關(guān)系，類似于私法領(lǐng)域的“合同”關(guān)系，誠信原則逐步成為類型化行政行為所不可或缺的基本要素。此外，行政公定力思想在此過程中占據(jù)著不可或缺的作用。行政公定力，是指行政主體業(yè)已作出的行政行為，無論該行為是否合法，均應(yīng)推定為合法有效，相對人也應(yīng)恪守尊重服從的義務(wù)。以行政行為的效力范圍為依據(jù)，行政公定力可區(qū)分為有限公定力和完全公定力，有限公定力認(rèn)為在行政行為具有明顯且重大的瑕疵時，公民得以拒絕遵從該行政行為，其公定力之效力范圍僅限于合法行政行為；完全公定力則主張行政行為的合法與否均不影響行政公定力的產(chǎn)生。行政公定力理論蘊含著豐富的學(xué)理價值，在行政行為不斷增多、公民對行政主體效能要求提高的背景下，完全公定力強調(diào)行政效率的優(yōu)先，已然成為學(xué)界的主流觀點。不僅促進了行政主體職能的高效行使，更以行為合法的預(yù)設(shè)性，產(chǎn)生了基于行政公定力所產(chǎn)生的社會信任損失應(yīng)予救濟補正的觀點，為行政行為的信賴保護原則提供了效力依據(jù)[3]。

在具備了信賴保護原則理論生成的法制土壤后，早期德國并未顯現(xiàn)有關(guān)信賴保護原則立法的蹤跡，而是在判例的領(lǐng)域得以晨光初現(xiàn)。德國信賴保護原則之伊始最早可溯源至1956 年的“寡婦撫恤金案”，彼時柏林民政局向一位寡婦作出承諾，只要該寡婦由民主德國遷往柏林居住便可領(lǐng)取一定的福利補貼。隨后寡婦基于對該承諾行為的確信實施了遷居行為，并于一定時期內(nèi)獲取了相應(yīng)的補貼。但后來柏林民政局發(fā)覺寡婦實質(zhì)并不享有取得補貼的資格，隨之終止了補貼的發(fā)放并要求寡婦返還已取得的補貼。對此寡婦將柏林民政局訴至法院，法院在審理后認(rèn)為雖停止發(fā)放補貼是合法行政的基本要求，但寡婦已產(chǎn)生對獲得財政補貼的合理信任，該信任行為應(yīng)予保護，隨之支持了寡婦的訴訟請求。據(jù)此開啟了德國學(xué)界研究信賴保護原則的先河，與之相關(guān)的理論研究如雨后春筍般涌現(xiàn)。德國亦隨后在《聯(lián)邦行政程序法》等法律中對信賴保護原則予以制度化，逐步構(gòu)筑起體系化的規(guī)范。如《聯(lián)邦行政程序法》第48條、49 條規(guī)定，行政主體撤銷或廢止行政行為時，對相對人所產(chǎn)生的信賴?yán)?，?yīng)當(dāng)與撤銷所要保護的公共利益進行權(quán)衡[4]。日本在1989 年規(guī)定的《行政程序法綱要案》中，將信賴保護原則作為行政程序法的立法目的之一予以規(guī)范化?？剂坑蛲庑刨嚤Ｗo原則立法后，將視野轉(zhuǎn)向域內(nèi)立法的現(xiàn)狀，不難發(fā)覺我國在信賴保護原則的制度化上，落后于域外國家的立法。學(xué)界普遍認(rèn)可的我國信賴保護原則之立法雛形，為行政許可法第8 條和第69 條規(guī)定。但這兩項規(guī)定僅就信賴保護原則于行政行為中的適用范圍做了列舉式規(guī)定，并未就信賴保護原則的構(gòu)成要件以及具體適用作闡釋或詳盡性規(guī)定，落后于域外立法之規(guī)定。

三、信賴保護原則適用的困境厘清

（一）法理依據(jù)的賦權(quán)沖突

從信賴保護原則的理論源起出發(fā)，其并未具有明確且統(tǒng)一的法理依據(jù)，存在著“誠實信用說”“法安定說”等不同的依據(jù)。依據(jù)層級的不同以及價值取舍的差異，不僅導(dǎo)致了司法適用的躊躇，更難以為信賴保護原則的立法以及適用提供實定化準(zhǔn)據(jù)。故有必要對信賴保護原則的法理依據(jù)進行厘清，從中擇取適宜我國適用的法理依據(jù)。

1.誠實信用說

考民法誠實信用原則之內(nèi)涵，不難看出信賴保護原則與誠實信用原則二者在范疇上有著異曲同工之妙。民法上亦存在信賴保護之說辭，最早可追溯至16 世紀(jì)時期，明顯先于行政信賴保護原則之萌芽時期[5]。因此，不少學(xué)者認(rèn)為行政法上之信賴保護原則乃民法之衍生，共同奠基于民法誠實信用之學(xué)理。日本鹽野宏指出，信賴保護原則是私法領(lǐng)域誠實信用原則于行政法領(lǐng)域的適用[6]。亦有部分學(xué)者指出，行政主體實施“出爾反爾”的行政行為類同于民法的規(guī)定，可視為行政主體對相對人的不誠實行為，證成了信賴保護原則之民法規(guī)范于公法領(lǐng)域適用的可行性①Vg1.stich,Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht.S.169.。中國的臺灣行政法院在行政程序法的制定過程中指出，行政行為，應(yīng)以誠實信用之方法為之，并保護人民正當(dāng)合理之信賴。亦有部分學(xué)者持反對論調(diào)，認(rèn)為行政法上的信賴保護原則理論明顯區(qū)別于民法之理論，二者不可作等同之理解。但因?qū)W界部分觀點認(rèn)為行政信賴保護原則之依據(jù)在于民法誠實信用原則，故有必要對該依據(jù)進行梳理分析，以達問題分析之實質(zhì)效果。早期以誠實信用原則構(gòu)建行政信賴保護原則范疇的方式，在一定程度上緩解了信賴保護原則理論依據(jù)空缺的問題，也增進了民眾對行政信賴保護原則適用的理解。但類推適用民法基本原則的做法已然無法面對法解釋學(xué)的質(zhì)疑，誠實信用原則當(dāng)屬民法領(lǐng)域的一項基本原則，盲目將私法領(lǐng)域原則引介至公法領(lǐng)域之中，有突破部門法哲學(xué)范疇之嫌。而且允許誠實信用原則的引介，則開啟了私法原則引介的先河，易產(chǎn)生法秩序的混亂。以私法平等原則為例，公法領(lǐng)域為高權(quán)關(guān)系，行政主體與相對人均處于不平等之主體地位，平等原則的引入將忽視對行政主體高權(quán)的限制，相對人的權(quán)益將難以得到有效保障，產(chǎn)生更為實質(zhì)的不平等關(guān)系。此外在法律位階層面，欲要使信賴保護原則較好地救濟相對人的信賴損失，甚至于允許違法行政行為的存續(xù)，則其應(yīng)當(dāng)上升到與依法行政行為同階的程度。緣由在于存續(xù)保護明顯是對依法行政原則的違背，若依據(jù)誠實信用原則，則信賴保護原則仍停留在部門子原則層面，將產(chǎn)生部門子原則違反憲法性原則的沖突。

2.法的安定性原則

法的安定性原則是指，法律的適用實施必須具有可預(yù)測性，應(yīng)能使社會達到安定有序的狀態(tài)。其緣起最早可追溯至1946 年。囿于戰(zhàn)時納粹政府出爾反爾、政令朝令夕改使得民眾苦不堪言，德國學(xué)界痛定思痛，分析戰(zhàn)時納粹強權(quán)對法律的踐踏問題，以期完善立法而得以約束強權(quán)。法學(xué)家拉德布魯赫教授發(fā)表了《法律的不法與超法律的法》一文，強調(diào)民眾的行為應(yīng)交由實在穩(wěn)定的法律所規(guī)制，不應(yīng)受政府意識的偏離而左右，倘若民眾跟隨不安定之法律而行為，則難以有效保障公民正當(dāng)預(yù)測之權(quán)利[2]。隨之，法的安定性思想走進德國法學(xué)界的視野。區(qū)別于單純通過限制國家權(quán)力的早期法治國思想，現(xiàn)代法治國更為強調(diào)社會安定與公民權(quán)利的保障。故隨著大量給付行政等民眾參與度更高的行政行為出現(xiàn)，單純倚靠權(quán)利的克減與限制以滿足公共管理需要的行政行為已然被法治國所摒棄。法治國亟需構(gòu)建新的理論體系以應(yīng)對新型行政行為的出現(xiàn)，而這恰巧給予了法的安定性原則生成的土壤。在此種相互成就的發(fā)展歷程中，法的安定性原則賦予了在法治國框架內(nèi)救濟公民對政府信賴落空的可能性，開始登上信賴保護原則的舞臺。

法的安定性原則與法治國思想相輔相成，作為憲法性原則而占據(jù)著統(tǒng)攝的地位。通過法的安定性原則的援引，看似解決了誠實信用原則適用位階層級欠缺的難題，但卻引發(fā)了更為深層的詰問。緣由在于法的安定性意指公民對于政令的變更以及變更帶來的不利后果應(yīng)能夠合理預(yù)見并及時做出調(diào)適，在此基礎(chǔ)上政令本身不能遭到破壞，否則違法的政令并不能使公民自身做出合理的預(yù)見。而實踐中大量的信賴損失案件，均是行政主體事先設(shè)定違法行政行為，隨后以行為違法為由隨意裁撤的。在違法行政行為中，法的安定性原則并不能被援引用以救濟公民的信賴損失，這無異于是對公民救濟權(quán)利的不合理限制與剝奪，猶如陷入了“一邊高談權(quán)利保障，一邊高談權(quán)利貶損”的怪圈，形成了不可調(diào)和的矛盾。

（二）構(gòu)成要件的實證脫離

承接前述，囿于我國早期行政立法缺失，行政訴訟多參照民事訴訟之規(guī)定的緣由，信賴保護原則于萌芽初期是以法律移植的方式所引介而來。法律移植可分為主動型移植與被動型移植，主動型移植意指受植主體積極、主動地進行法律移植；被動型移植是指受植主體消極、被動地進行移植。在此基礎(chǔ)上，移植性立法雖能借鑒域外先進經(jīng)驗，在短暫時期內(nèi)迅速構(gòu)建信賴保護原則適用的基本體系與立法規(guī)定，但其適用不當(dāng)亦存在一定的弊端。影射至我國信賴保護原則的構(gòu)建上，便是過分注重移植的外源性以及全盤性，忽視本土性與內(nèi)生性的建構(gòu)導(dǎo)向。我國信賴保護原則仍沿用較為傳統(tǒng)的“三要件”學(xué)說，于適用中卻存在一定的局限性。

1.負(fù)擔(dān)行政行為的規(guī)制缺失

信賴基礎(chǔ)，本質(zhì)為使公民產(chǎn)生信賴的各種行政行為與意思表示，其作為信賴保護原則的前提已為學(xué)界所認(rèn)可，但在范疇研究上卻存在著一定的爭議。如部分學(xué)者指出，應(yīng)將信賴基礎(chǔ)首先限定于授益行政行為，緣由在于只有在為行政相對人設(shè)定權(quán)益或免除義務(wù)的授益行政行為中，方能產(chǎn)生撤銷行為限制或剝奪相對人權(quán)益的法律效果。而對于行政主體對行政相對人設(shè)定義務(wù)或限制、剝奪相對人權(quán)益的負(fù)擔(dān)行政行為，行政主體撤銷行為后相對人的不利地位會得到一定的改善或減免，故學(xué)界認(rèn)為負(fù)擔(dān)行政行為并不存在信賴?yán)鎿p失的問題，因為相對人較行為裁撤前處境已然得到優(yōu)化。其實不然，在行政主體裁撤不合法負(fù)擔(dān)行政行為后，仍舊可能存在信賴?yán)鎿p失的問題，如公民實施負(fù)擔(dān)義務(wù)的過程中，亦有可能放棄自身本就合法的生產(chǎn)、自由出行等權(quán)利，造成自身財產(chǎn)、自由的不合理受損。

2.利益衡量要件的規(guī)范沖突

以三要件學(xué)說為基底搭建的信賴保護原則，于施行初期適應(yīng)了法治國理念下對政府誠信行政的現(xiàn)實要求。但隨著現(xiàn)代行政任務(wù)的變遷、政府職能的下放，愈來愈多的私人主體參與至公共事業(yè)的經(jīng)營之中，行政衡量已非簡單的權(quán)益相加，而是以公私交融等更為混雜的情形出現(xiàn)。對此，部分學(xué)者主張應(yīng)將利益衡量要素置于信賴保護原則的構(gòu)成要件之中，作為信賴保護原則的第四個要件而存續(xù)。其在信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、信賴值得信任的前三個要件上與三要件學(xué)說并無二致，僅增設(shè)了利益衡量的第四個要件。探討的是在公共利益與信賴?yán)娈a(chǎn)生沖突時，應(yīng)當(dāng)如何進行價值取舍的問題。根據(jù)利益衡量的結(jié)果，信賴保護原則衍生出了兩種權(quán)益保障的方式：其一，若信賴?yán)娲笥诠怖?，則應(yīng)當(dāng)予以存續(xù)保護；其二，若信賴?yán)嫘∮诠怖?，則應(yīng)當(dāng)予以財產(chǎn)保護。至此有關(guān)三要件學(xué)說與四要件學(xué)說的學(xué)理之爭便不絕于耳。三要件論者主張利益衡量僅為信賴保護原則適用的方法，不應(yīng)升格為單一構(gòu)成要件；其次，公益與私益的衡量蘊含著豐富的主觀色彩，基于主觀閱歷、生活經(jīng)驗等的偏差，二者的相較是一個“仁者見仁、智者見智”的問題，利益衡量要件難以客觀實在化。雖利益衡量升格為構(gòu)成要件將極大證成利益衡量于信賴保護原則中的重要性，但衡量基準(zhǔn)的匱乏亦使得利益衡量的不確定性驟增，最終給予不正當(dāng)衡量可趁之機[7]。

四、信賴保護原則適用的體系構(gòu)建

（一）基本權(quán)利保障說的引介

盡管信賴保護原則溯源于民法的誠實信用原則，但是作為公法上的基本原則，其并非是私法上平等主體之間的簡單套用，應(yīng)從公法之法理邏輯出發(fā)，反映主體地位之不平等性，使得權(quán)利保障向私人主體傾斜，最終達到限制公權(quán)、救濟私權(quán)的基本價值取向。而且在賦權(quán)依據(jù)的位階上，誠實信用原則僅作為部門子原則而存在，并不能使得信賴保護原則產(chǎn)生憲法性依據(jù)，達到統(tǒng)攝公法領(lǐng)域行為的法律效果。此外，法安定性原則作為現(xiàn)代法治國的產(chǎn)物，要求行政主體不得隨意裁撤行政行為，避免造成法秩序的混亂；而依法行政原則要求法律施行的純潔性，要求對違法行政行為采取撤銷等“零容忍”的法律態(tài)度。兩者雖均涵蓋憲法性依據(jù)的法律地位，但于信賴保護原則的適用中卻存在著不可調(diào)和的局限性。那么我們是否能夠從其他法理依據(jù)層面建構(gòu)信賴保護原則的憲法性地位呢？答案顯然是肯定的，信賴保護原則的實質(zhì)在于救濟相對人的信賴損失，而信賴損失亦可客觀化為財產(chǎn)損失與人身損失，循憲法基本權(quán)利保障說的基本原則，便可賦予信賴保護原則憲法位階之法律地位。

基本權(quán)利保障說可分為財產(chǎn)權(quán)說與自由權(quán)說，其中財產(chǎn)權(quán)保護說最先源于德國公法領(lǐng)域的一則判例，聯(lián)邦法院在該判決中明確指出，基于作為憲法的《基本法》第14 條對公民財產(chǎn)權(quán)保障的指涉，只有在公民對法律的修改可得預(yù)見并未產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的信賴，且立法者具有合理理由時，方才考慮對公民信賴損失予以保護的問題。至此，聯(lián)邦法院通過判例的方式，賦予了信賴保護原則財產(chǎn)權(quán)保護的憲法性地位。我國憲法第十三條亦規(guī)定，公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)。因此，透過我國憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)定，將其作為信賴保護原則的理論基礎(chǔ)，將使得信賴保護原則的構(gòu)建具有憲法位階的地位，解決傳統(tǒng)信賴保護原則位階沖突的問題。但財產(chǎn)權(quán)保護的適用也存在著一定的局限性，其僅能在公民自身財產(chǎn)性權(quán)益受損時提供規(guī)制措施。信賴損失也存在著非財產(chǎn)性的損害，如婚姻家庭、職業(yè)自由、學(xué)校教育等方面亦存在著行政規(guī)制的身影。以“田勇訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”為例，被訴學(xué)校按照學(xué)校規(guī)章制度，依法對考試作弊的田勇給予開除處分的處罰決定，這本無可厚非。但退學(xué)處理涉及田勇的受教育權(quán)，從保障相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，學(xué)校理應(yīng)送達、宣布及聽取當(dāng)事人的申辯意見，而被告既未給與程序保護，也未實際給田勇辦理遷移學(xué)籍、戶籍、檔案等退學(xué)應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)。致使田勇受到處分后，其依舊在學(xué)校享有參與教學(xué)、住宿以及學(xué)習(xí)的權(quán)利，在此種與其他學(xué)生并無二致的“處分”情形下，田勇已然產(chǎn)生了學(xué)校并未實際給予退學(xué)處分的合理信賴，學(xué)校未頒發(fā)學(xué)位證與畢業(yè)證的行為已然構(gòu)成對信賴?yán)娴馁H損。但此種基于受教育權(quán)而衍生出的取得學(xué)位證、畢業(yè)證的權(quán)利，具有人身依附性以及人格性的特征，并不能客觀化為財產(chǎn)上的損失。因此財產(chǎn)保護說并不能涵蓋所有信賴?yán)鎿p失的問題，學(xué)者們依舊在憲法基本原則中尋覓能補充財產(chǎn)保護說不足的憲法性依據(jù)，隨之自由權(quán)說開始走入學(xué)者們的視野。

所謂自由權(quán)說，是指行政主體不得肆意干涉公民對行政行為合理信賴的自由，公民享有不得被非法限制和剝奪自由的權(quán)利。在德國公法領(lǐng)域中，有關(guān)自由權(quán)的憲法性規(guī)范規(guī)定在《基本法》第2 條第1 款中，其核心在于規(guī)定公民享有不負(fù)擔(dān)憲法未規(guī)定不利狀態(tài)的請求權(quán)，且不問這種不利狀態(tài)的表現(xiàn)形式。德國學(xué)者格雷貝茨指出，基于該規(guī)定涵攝的廣泛性，作為貶損相對人信賴?yán)娴男姓袨樽匀蛔鳛椤安焕麪顟B(tài)的表現(xiàn)形式”之一為該條款所歸納，隨之證成了憲法基本自由權(quán)作為信賴保護原則的理論基礎(chǔ)。我國憲法亦在條文之中規(guī)定了人身自由權(quán)的規(guī)定，如憲法第三十七條指出，公民的人身自由不受侵犯，禁止以非法拘禁和以其他方法非法剝奪或限制公民的人身自由等。此外，我國憲法對人身自由權(quán)并非采取消極承認(rèn)方式，其亦通過責(zé)任的分配強調(diào)了國家積極保護公民人身自由權(quán)的必要性，即當(dāng)行政主體隨意裁撤行政行為造成公民自由受限時，便是違反了對憲法財產(chǎn)權(quán)保障的基本要求。

因此通過基本權(quán)利保障說的援引，可使得財產(chǎn)權(quán)說與自由權(quán)說相得益彰，彌補信賴保護原則法理依據(jù)不足的問題，共同構(gòu)筑起信賴保護原則的憲法位階地位。在憲法財產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)的雙重引用下，也使得信賴保護原則居于與依法行政原則同等位階的憲法性地位，二者將無法產(chǎn)生位階沖突的法律問題，進而轉(zhuǎn)化為依法行政原則與基本權(quán)利保障說如何取舍擇一適用的問題。而依照法律原則適用的最優(yōu)性，依法行政原則與信賴保護原則并非是非此即彼的沖突方式，可根據(jù)個案情形的不同進行選擇，在此茲不贅述。

（二）四要件學(xué)說的重構(gòu)

針對信賴保護原則的行政法適用問題，當(dāng)前我國仍舊是以三要件學(xué)說為主流觀點。在三個適用要件的構(gòu)成上，學(xué)界卻存在著不同的論斷。主流觀點參照中國臺灣地區(qū)的規(guī)定，認(rèn)為三要件應(yīng)當(dāng)由信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)以及正當(dāng)性構(gòu)成。但無論從既有的三要件學(xué)說還是四要件學(xué)說出發(fā)，均是對信賴基礎(chǔ)（行政主體的原行為）、信賴表現(xiàn)（相對人產(chǎn)生信賴）以及正當(dāng)性（信賴是否合理）進行闡述，已然無法適應(yīng)日新月異的行政審判實務(wù)需要。對此學(xué)界有學(xué)者指出，三要件應(yīng)當(dāng)由信賴基礎(chǔ)、信賴行為與國家行為的偏離構(gòu)成[8]。劉飛教授亦指出，傳統(tǒng)學(xué)理對行政行為偏離這一實質(zhì)化要件的忽視，造成了信賴保護原則構(gòu)成要件的割裂，難以統(tǒng)一為完整的學(xué)說，應(yīng)當(dāng)對行政主體作出新行政行為造成信賴基礎(chǔ)的偏離加以關(guān)注。因此有必要對信賴保護原則的構(gòu)成要件體系進行完善，將行政行為的偏離列入構(gòu)成要件之中，完善信賴保護原則之構(gòu)成要件體系，推動法律邏輯的整合與司法實務(wù)的適用。

1.信賴基礎(chǔ)

信賴基礎(chǔ)是指行政主體做出的任一行政行為亦或意思表示，是信賴保護原則得以搭建的前提性要求。通說認(rèn)為，邁耶以行政活動為根基，不受抽象行政行為與具體行政行為兩分法的掣肘，創(chuàng)設(shè)了行政行為的概念，賦予了行政行為安定性的法治國要求[9]。信賴保護原則孕育于法治國理念，理應(yīng)囊括所有行政行為。但在負(fù)擔(dān)行政行為的準(zhǔn)用上，絕對排除與絕對適用的觀點均不可取，應(yīng)當(dāng)進行具體分析：其一，在行政主體作出更為有利的負(fù)擔(dān)行政行為中，如屬幅度不同的同一處罰種類，則不存在信賴保護原則的必要。例如某行政主體在對相對人依法處以一千元罰款后，發(fā)現(xiàn)該罰款的作出違法，相對人已然構(gòu)成罰款一萬元的幅度，在撤銷前一處罰行為后，是否應(yīng)予更為嚴(yán)重的處罰。部分學(xué)者認(rèn)為，相對人已然對罰款千元的處罰產(chǎn)生了合理的信賴，行政主體不可因處罰的不當(dāng)而施以更為嚴(yán)重的處罰，否則將造成相對人信賴?yán)娴膿p失。其實不然，在此種情形下，相對人基于錯誤的處罰在一定期限內(nèi)免除了繳納較大罰款的義務(wù)，已然享受了如利息等的緩繳利益[1]。若基于相對人的信賴而免除繳納應(yīng)繳罰款的義務(wù)，顯然有失偏頗，難以達到懲戒與公平正義之法效，故應(yīng)當(dāng)排除信賴保護原則的適用。其二，若是相對人在信賴原行政行為基礎(chǔ)上，已經(jīng)處分了自身的權(quán)利亦或某項財產(chǎn)性利益，即使行政主體作出撤銷原行政行為的決定，仍然無法恢復(fù)至撤銷前的原本狀態(tài)，損失已經(jīng)無法避免的情形下，公民的信賴損失仍應(yīng)得到救濟。最典型的莫過于資格罰，如某行政主體對某果品加工企業(yè)作出了責(zé)令限期整改的處罰決定，企業(yè)因信賴整改后可恢復(fù)生產(chǎn)，因此仍舊與供貨商簽訂供貨合同。但隨后行政主體認(rèn)定該行政處罰決定違法，對涉案企業(yè)作出了責(zé)令關(guān)閉等更為嚴(yán)重的處罰，企業(yè)因此造成了大量鮮果的積壓與腐爛，產(chǎn)生了信賴損失。在此基礎(chǔ)上，基于信賴損失與公共利益的衡量，該企業(yè)鮮果積壓腐爛的損失為合理的損失有著不可歸責(zé)性，因此應(yīng)當(dāng)對其予以信賴保護。反觀前述的短期免除繳納義務(wù)的行為，經(jīng)與公共利益的衡量，我們不難得出保護信賴?yán)嫘∮诠怖?，偏向信賴?yán)鎸⑹沟霉怖嬖庥鰳O大貶損的結(jié)論，因此應(yīng)當(dāng)不予信賴保護。故對于負(fù)擔(dān)行政行為所產(chǎn)生的信賴保護原則問題，應(yīng)當(dāng)持審慎的實證態(tài)度，充分檢視行為撤銷后是否產(chǎn)生了信賴?yán)娴膿p失，再結(jié)合利益權(quán)衡理論，得出有無信賴保護的必要，是否應(yīng)予救濟的結(jié)論，而不應(yīng)一昧采取全盤排除亦或全盤適用的錯誤思想。同理還應(yīng)將信賴基礎(chǔ)擴張至違法的授益行政行為，依據(jù)在于合法授益行為的作出以及撤銷的補償通常存在實定法上的依據(jù)，相對人完全可以基于實定法的規(guī)定請求補償，而違法的授益行政行為往往缺乏實定法的保護，理應(yīng)適用信賴保護原則達到保障私權(quán)的法律效果。

2.信賴基礎(chǔ)的偏離

信賴基礎(chǔ)的偏離是指行政主體變更作為信賴基礎(chǔ)的行政行為，使得行政行為傾向或偏離預(yù)設(shè)的軌道。究其根源，信賴保護的產(chǎn)生實質(zhì)是以國家偏離行為的作出為軸的。易言之，唯有國家作出了新的行政行為，偏離了原有的信賴基礎(chǔ)，方能產(chǎn)生信賴?yán)鎿p失乃至啟動信賴保護原則的問題。因此行政行為的偏離作為信賴保護原則的連接點，發(fā)揮著承前啟后的關(guān)鍵作用。若國家并未作出新的行政行為偏離信賴基礎(chǔ)，信賴?yán)鎰t自始不受貶損并不產(chǎn)生救濟的問題。

而且在信賴保護原則的立法方面，其亦得到了實定法規(guī)范的一定體現(xiàn)。目前有關(guān)的信賴保護原則的規(guī)定指涉，公認(rèn)的是《行政許可法》的第8條與第69 條。這兩項規(guī)定均彰顯了行政主體改變原行政行為，造成信賴基礎(chǔ)變更，應(yīng)當(dāng)對相對人的信賴損失予以救濟的立法意圖。從法解釋學(xué)的角度出發(fā)，立法將行政主體變更行政行為偏離的寫入，表明了信賴基礎(chǔ)偏離在信賴保護原則中作為連接點的重要性。而且信賴基礎(chǔ)的偏離與相對人的損失之間是否具有因果關(guān)系，也實質(zhì)影響著信賴損失的認(rèn)定問題。假若相對人的損失并非由信賴基礎(chǔ)的偏離所造成，而是由于可歸責(zé)于自身的原因，則不具有信賴保護原則的問題。

3.信賴表現(xiàn)

意指相對人基于對行政主體的信任，針對行政主體業(yè)已作出的行政行為，調(diào)適亦或處分自身的權(quán)益以契合行政需要的行為。首先信賴表現(xiàn)成立的前提為相對人知曉該行政行為，原因在于行政主體作出的行政行為，必須是意思表示明確的行政行為。若行政行為屬于過程性的內(nèi)部行政行為，其并未對外公開，處于程序過程之中，行政主體的意思必定存在模糊、易變之可能，公民不可能得知并產(chǎn)生對政府公權(quán)之信任，進而作出與之配套的信賴表現(xiàn)行為。此外，若準(zhǔn)予在過程性的內(nèi)部行政行為中適用信賴保護原則，將極大貶損行政主體在此過程中調(diào)適自身不合理行為之權(quán)能，剝奪行政主體糾正自身行為之能動性[10]。其次，針對信賴保護原則無需對信賴表現(xiàn)進行審查，僅需相對人知曉信賴基礎(chǔ)的存在的觀點。其實不然，信賴保護原則的規(guī)范指向在于保障相對人的合理信任行為，進而促進政府威信的樹立。若僅要求相對人知曉行政行為，則無異于摒棄了信賴保護原則產(chǎn)生之根基。在此基礎(chǔ)上，要求相對人知曉并無法滿足信賴保護原則之要求。主觀上的信任并不能產(chǎn)生實際損失，倘若信賴表現(xiàn)之成立不以相對人實際處分為成立要件，則人人得以基于“主觀上信任”而請求行政主體補償損失。易言之，相對人對行政行為的信賴是以客觀行為所證實的，如在“寡婦案”中，若沒有相對人遷往西柏林的行為來推定主觀意愿，法院也無法得出寡婦是否產(chǎn)生信賴的結(jié)論，進而作出公正合理的判決[11]。故信賴表現(xiàn)不是信任本身，而是相對人將信任作為行為依據(jù)，方可值得保護[12]。因此相對人惡意欺詐、脅迫或者以其他不正當(dāng)方法而獲得信賴的行為，作為信賴保護原則的阻卻事由而存在。追本溯源，信賴表現(xiàn)要件的提出與民法誠實信用原則的引介休戚相關(guān)。作為道德要求規(guī)范化的產(chǎn)物，誠實信用原則以交易雙方的忠實義務(wù)為本質(zhì)要求，因而轉(zhuǎn)引至信賴保護原則中便體現(xiàn)為行政主體與相對人之間互負(fù)誠信之義務(wù)，信賴應(yīng)當(dāng)正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

4.利益權(quán)衡

反對者認(rèn)為，利益權(quán)衡僅可作為補償標(biāo)準(zhǔn)而存在，本身并不對信賴保護原則的適用與否產(chǎn)生影響，不應(yīng)當(dāng)作為構(gòu)成要件而存在。其實不然，利益權(quán)衡理論有必要作為第四個構(gòu)成要件而存在，以求行政信賴保護原則體系的完善。當(dāng)前我國《行政許可法》第8 條及第69 條，僅是建構(gòu)了行政主體撤銷行政行為造成信賴損失，應(yīng)當(dāng)予以補償?shù)囊?guī)范化路徑。換言之，立法并未規(guī)定違法行政行為存續(xù)保護以及公益與信賴?yán)孢M行權(quán)衡比較的問題。在此基礎(chǔ)上，立法的空缺也進一步造成了實務(wù)適用的混亂問題，甚至有觀點認(rèn)為，行政許可法僅就行政行為存續(xù)對公民損失予以賠償進行規(guī)定，表明了信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)全盤讓位于公共利益的立法指向。但此種機械適用依法行政原則的做法顯然違背了權(quán)益保障的基本要求，如蔣成旭學(xué)者指出，行政許可法條款的設(shè)立彰顯了立法者尊崇信賴保護原則的本意，只是未能詳盡列明而導(dǎo)致規(guī)定不全，否則對于信賴?yán)婷黠@大于公共利益的情形規(guī)定實在有些以偏概全[1]。因此，在現(xiàn)有規(guī)定無法擴張解釋到利益權(quán)衡、存續(xù)保護與財產(chǎn)保護時，應(yīng)將利益權(quán)衡作為信賴保護原則的第四個要件，證成利益權(quán)衡于信賴保護原則中適用的重要性與必要性，推動利益權(quán)衡理論于司法實務(wù)的適用。

結(jié)語

觀行政訴訟適用沿革，從行政公定力出發(fā)，行政主體所作出的各項行為均受政府公信之依托，信賴保護原則作為憲法性原則進行規(guī)制的地位昭然若揭。首先，對于依法行政原則與信賴保護原則的位階沖突問題，究其根源均是為了滿足公民權(quán)利的可救濟性與行政公權(quán)的可規(guī)制性。通過財產(chǎn)權(quán)說與自由權(quán)說的引入，可使得信賴保護原則超越部門法原則的基礎(chǔ)地位，上升為公法領(lǐng)域普遍適用的基本原則。其次，在傳統(tǒng)三要件學(xué)說與四要件學(xué)說的爭議上。對于信賴基礎(chǔ)偏離的忽視以及利益權(quán)衡實定法規(guī)定不足的問題，在完善構(gòu)成要件學(xué)說的基礎(chǔ)上，便可解決立法規(guī)制空缺的問題。綜上所述，通過從法理位階到構(gòu)成要件的完善，可從形式上和實質(zhì)上完成對案件審理邏輯的推進，最終完善行政信賴保護原則的構(gòu)成要件，證成其適用的可行性。