淺談實有資金監(jiān)管的現(xiàn)狀與完善建議
——以湖南省株洲市為例

●楊 婷

“地方財政監(jiān)督創(chuàng)新與探索”專欄

為進一步深化國庫管理制度改革，切實規(guī)范預算單位銀行賬戶管理，建立國庫單一賬戶體系，根據(jù)《湖南省財政廳關(guān)于進一步深化國庫集中支付改革的通知》（湘財庫〔2011〕9 號）要求，自2012 年9 月起， 株洲市財政局撤銷各預算單位的實有資金賬戶后，將單位實有資金統(tǒng)一納入財政特設專戶①， 實行“資金集中、分戶記錄、審核支付”管理。實行財政特設專戶管理后，各單位賬面結(jié)存資金和新增資金仍歸本單位使用。新增的其他資金直接繳入財政特設專戶，發(fā)生支出時經(jīng)市國庫集中支付核算中心（以下簡稱“支付中心”）審核后從財政特設專戶支付。本文基于株洲市特設專戶資金管理的現(xiàn)狀，主要分析賬戶結(jié)構(gòu)、收支審核、支付系統(tǒng)設計中存在的問題，并提出對應的改進建議，以期為株洲市及其他地區(qū)的預算單位實有資金管理工作提供借鑒。

一、株洲市市直預算單位的實有資金監(jiān)管現(xiàn)狀

株洲市的預算單位實有資金代管模式已運行10 余年，對照當初的改革目標，已取得一定成效。 首先，賬戶管理方面：從“一單位一賬戶”到“一單位一子戶”， 真實賬戶變成了虛擬賬戶，每個代理銀行實際只有一個名為 “國庫集中支付核算中心”的賬戶，既符合國庫單一賬戶體系的要求， 也強化了賬戶管理。 其次，資金管理方面：在資金使用權(quán)不變的情況下， 由單位自管變成財政代管統(tǒng)籌。 財政部門既能按銀行情況實施資金調(diào)度， 又能針對存量實有資金采取措施來增加收益。 在政策允許的范圍內(nèi)， 支付中心采用協(xié)定存款等方式提高收益，2012—2022年共上繳國庫利息收入8061 萬元。

支付中心要求并組織預算單位定期清理沉淀資金，2012—2022 年，清理并上繳資金約15 億元，特設專戶資金余額顯著減少。 截至2022 年12 月31日， 共172 家預算單位開設191 個子賬戶（其中，支付中心因管理利息及手續(xù)費、待處理款項需要，在9 家代理銀行共設立12 個子賬戶）， 資金余額約19262 萬元， 主要包括：（1） 往來性資金，如水電費、保險賠付款、職工代扣代繳款等；（2）收入資金，如預算單位暫未納入非稅管理的部分收入；（3）上下級部門撥入的專項及相關(guān)工作經(jīng)費、基金款等。

二、實有資金監(jiān)管中存在的問題與難點

（一）子賬戶運行難獨立，責任主體難區(qū)分

特設專戶的開戶主體是國庫集中支付核算中心，開戶資料、預留印鑒等跟預算單位沒有實質(zhì)關(guān)系，預算單位需要辦理的個性化業(yè)務也全都需要支付中心提供資料并加蓋公章。雖然加強了賬戶管理，但也導致責任主體不清，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛，需由支付中心承擔責任。

此外，主子賬戶模式也導致銀行的收支業(yè)務操作較復雜、繁瑣。由于子賬戶無法獨立運行，所有預算單位實有資金的收款人必須是“國庫集中支付核算中心”，具體收款單位只能在備注中注明。對于付款人忘記備注的款項，如后續(xù)無預算單位提供證明資料認領(lǐng)，則無法找到實際的收款單位， 無法調(diào)整至對應預算單位的子賬戶，資金最終在支付中心的待處理子賬戶上掛賬。經(jīng)過多次清理， 截至2022 年12 月， 仍有待處理款項余額56 萬元。 所有待查資金的退款以及后續(xù)資金處理等，責任主體都變成了支付中心。

（二）未審核資金來源與性質(zhì)，難以恰當匹配支出

株洲市財政局規(guī)定：各單位特設專戶資金僅用于辦理各類往來性資金支付業(yè)務，不再辦理支出業(yè)務。 但在系統(tǒng)中確認收入時，對預算單位實有資金收入實際上并不做審核，資金來源、資金性質(zhì)、具體金額都以單位錄入的為準。 雖然單位虛構(gòu)收入的風險較低，但會導致資金性質(zhì)混亂。單位可能有各種來源的撥款、收入。有些單位的財務人員不清楚或圖方便， 只要是特設專戶的收支，全部列入往來資金。 確認收入是審核支出的基礎，若把關(guān)不嚴，則難以實現(xiàn)支出與收入匹配，無法辨別支出的實際性質(zhì)，導致預算單位易發(fā)生混支、超支。

（三）系統(tǒng)功能不完善、管理辦法未統(tǒng)一，難以控制操作風險

1. 系統(tǒng)的電子化水平低， 僅滿足最基本的管理需求。株洲市目前的實有資金賬戶管理尚停留在半手工化階段， 系統(tǒng)并未將資金支付的各環(huán)節(jié)整合成完整鏈條，實現(xiàn)資金指標、支付、賬務核算、報表功能的無縫對接，現(xiàn)有功能主要是收入確認、支付審核、報表統(tǒng)計，且各模塊的功能并不完善。 以支付審核為例， 存在以下缺陷：（1）按年度分割賬套，跨年度收支數(shù)據(jù)的查詢、核實較困難。 主要涉及設備或工程質(zhì)保金：因財政每年會收回當年剩余指標額度，預算單位通常要求供應商先將質(zhì)保金轉(zhuǎn)至特設專戶，再在預算當年支付完全款，實際退還質(zhì)保金時已跨年。（2）部分支付內(nèi)容體現(xiàn)為支出，實際為往來款，無法在系統(tǒng)中實現(xiàn)自動關(guān)聯(lián)。 主要是單位零余額賬戶支付錯誤后， 對方單位轉(zhuǎn)賬至特設專戶的款項，還需重新支付。

2.資金支付方式難統(tǒng)一，財政、銀行系統(tǒng)脫節(jié)存風險。 目前，市財政局以市國庫集中支付核算中心的名義在8 家代理商業(yè)銀行開設了9 個特設專戶主賬戶，采用“主賬戶+子賬戶”模式，銀行采用手工調(diào)整或銀行內(nèi)部系統(tǒng)自動細分等方式對預算單位子賬戶進行管理。各代理銀行的支付方式并不統(tǒng)一：除建設銀行、工商銀行可直接通過網(wǎng)上銀行支付款項外，其他6 家銀行需由單位填寫支票或業(yè)務委托書，經(jīng)支付中心審核、蓋章后，再到銀行現(xiàn)場辦理業(yè)務。現(xiàn)操作方法存在的缺陷：（1）銀行采用手工記賬方式處理子賬戶發(fā)生額，存在操作風險。（2）銀行接收的支付指令通過外網(wǎng)或紙質(zhì)渠道傳輸，并非由內(nèi)網(wǎng)支付系統(tǒng)傳輸，賬戶管理系統(tǒng)、銀行數(shù)據(jù)系統(tǒng)相互獨立。 每月，預算單位根據(jù)銀行流水在賬戶管理系統(tǒng)中進行收款補錄、支付記錄檢查等，若不及時核查，則可能產(chǎn)生支付系統(tǒng)余額與銀行實際存款余額不一致的情況。

3.銀行推送的基礎數(shù)據(jù)難保正確性，線上支付功能難實現(xiàn)。 自2022 年12 月起，湖南省財政廳擬將特設專戶資金納入財政預算一體化系統(tǒng)（下文簡稱“一體化系統(tǒng)”）管理，其目標包括實現(xiàn)單位與銀行每日對賬，以方便單位實時獲取賬戶收支情況、核查賬實是否相符。 但目前只啟用單位期初資金、 每日收支余數(shù)據(jù)導入功能，且因特設賬戶結(jié)構(gòu)特殊， 銀行雖設置了預算單位子賬戶，但只是掛賬賬戶（虛擬賬戶），賬戶不對外，主賬戶資金可以內(nèi)部相互調(diào)劑，使得賬務處理較獨立賬戶的更復雜、繁瑣，不少代理銀行現(xiàn)有系統(tǒng)的自動化程度、操作及時性捉襟見肘， 存在以下問題：（1） 代理銀行處理業(yè)務時，往往涉及銀行系統(tǒng)內(nèi)部賬戶（如公共賬戶、內(nèi)部待處理賬戶等），但這些賬戶不屬于客戶，不適合在一體化系統(tǒng)中備案。而多層賬戶收付款的清分仍主要采用人工方式，收款進入銀行內(nèi)部賬戶后，若銀行工作人員當日未發(fā)現(xiàn)或未處理， 則主賬戶的系統(tǒng)余額小于實際余額、單位實有資金游離于財政監(jiān)管之外。 （2）主賬戶或銀行內(nèi)部賬戶處理收款時，有三種方式：一是根據(jù)附言等信息識別收款子賬戶，直接調(diào)賬入對應單位的子賬戶。 二是直接原路退回該筆收款。三是先調(diào)入已備案的特定子賬戶，待查明后，由對應單位提交相關(guān)資料申請調(diào)賬；或確定無法查清歸屬的，再原路退回。方式一、三均面臨調(diào)賬責任劃分問題， 方式三還會虛增主賬戶的往來資金規(guī)模。 因收支余等基礎數(shù)據(jù)可能發(fā)生錯誤，為保證資金支付安全， 已開發(fā)的線上支付功能遲遲無法再測試、上線。

4.全省未出臺統(tǒng)一的管理辦法，資金監(jiān)管力度較薄弱。 由于單位往來資金屬于財政代管資金②，湖南省財政廳并未出臺統(tǒng)一、 規(guī)范的資金管理辦法和支付程序，各地的經(jīng)驗介紹中也鮮有提及。 因此，各地市級財政機關(guān)只能根據(jù)當?shù)匦姓c資金管理現(xiàn)狀等選擇管控模式，主要依靠預算單位自身的內(nèi)部控制，以及財政部門對賬戶開立的審批控制，易存在監(jiān)管盲區(qū)或遺漏。

三、加強實有資金監(jiān)管的對策建議

預算單位的往來資金暫時無法全部納入財政性資金管理，因此，預算單位實有資金賬戶有其存在的合理性。 財政部門可考慮從以下方面加強預算單位實有資金監(jiān)管：

（一）與人行加強溝通協(xié)調(diào)，探索賬戶監(jiān)管新模式

自2012 年9 月起，株洲市財政部門耗費了大量的時間、 精力， 從各預算單位中收回其實有資金的管理權(quán)，并建立了適合株洲市的實有資金管理模式。但人民銀行關(guān)于財政專戶主子賬戶業(yè)務的規(guī)定限制了分戶記錄的自動化水平， 在推動特設專戶資金管理納入一體化系統(tǒng)前，各銀行仍主要采取手工調(diào)賬方式。為確保系統(tǒng)每日資金余額數(shù)據(jù)傳送及時、準確，減少待處理款項掛賬的情況， 支付中心目前要求銀行當日處理完待處理款項， 這對于子賬戶數(shù)量多、 收支業(yè)務多的銀行而言，任務較繁重。 但若放棄使用主子賬戶模式，將資金管理權(quán)退還預算單位，則又可能導致私設“小金庫”、資金閑置浪費等現(xiàn)象重現(xiàn)。

財政部門與人民銀行的職能定位不同， 考慮問題的角度也不同。 賬戶結(jié)構(gòu)問題涉及金融風險控制與監(jiān)管，是重要的安全問題，同時也是各地方財政部門在預算單位資金監(jiān)管方面所面臨的共性困難， 建議財政部與央行加強溝通、協(xié)調(diào)，盡早出臺統(tǒng)一的資金管理辦法進行業(yè)務指導與規(guī)范。

（二）明確資金來源與性質(zhì)，采取不同監(jiān)管方式

1.在收入確認方面，務必明確資金歸屬與性質(zhì)。 第一，準確辨認資金的所屬單位是基礎。 目前，各代理銀行要求預算單位提醒付款單位轉(zhuǎn)賬時， 在用途欄內(nèi)備注子賬號，利用銀行內(nèi)部系統(tǒng)自動細分至對應子賬戶，能基本解決資金歸屬問題。 但付款方有時可能遺漏備注， 導致銀行需通知各預算單位認領(lǐng)， 再進行手工調(diào)賬。對實在無法找到歸屬單位的資金，從主賬戶調(diào)整至支付中心子賬戶，再由支付中心授權(quán)銀行原路退回，以避免掛賬問題加劇。

第二，事先甄別資金性質(zhì)，分情況處理預算單位的收款。 對歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、地方政府補助、業(yè)務活動收入，均需上繳國庫，但后續(xù)處理不同：（1）歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金， 在預算中按財政部有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌使用；（2）地方政府補助，在明確來源與用途后，撥付給對應單位?？顚Ｓ?；（3）業(yè)務活動收入，按規(guī)定統(tǒng)籌或追加本單位預算指標。而往來款項可暫時存入特設專戶，無需上繳國庫。

第三，按要求規(guī)范特設專戶收支管理，嚴控新增資金。主要原則：（1）市本級財政預算資金及上級轉(zhuǎn)移支付下達的資金，不得以任何理由轉(zhuǎn)入特設專戶；（2）對口上級部門或其他單位轉(zhuǎn)入的資金收入，若需形成支出，應全額上繳國庫，將資金流轉(zhuǎn)化為指標流，通過國庫集中支付方式支付；（3） 下級財政撥入市本級預算單位的各類保障性工作經(jīng)費： 能通過結(jié)算辦理的，由市財政局預算科在上下級財政體制結(jié)算中采取資金劃轉(zhuǎn)方式追加相關(guān)單位預算指標，實行國庫集中支付管理。

2.實現(xiàn)收支記錄、不同年度賬套的信息相關(guān)聯(lián)。 首先梳理特設專戶收款的常見類型， 現(xiàn)系統(tǒng)中的收入類型（科目名稱）主要有“財政撥款”“上級撥款”“事業(yè)收入”“其他收入”“經(jīng)營收入”“往來款項”，應再增加“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金”。 再新增二級類型，主要是針對“往來款項”，如質(zhì)保金、退款重付、代收其他單位款、員工代收代繳款等。

其次，針對不同“往來款項”的重要內(nèi)容、特點、主要風險點，設置系統(tǒng)控制。 如情形1：某預算單位2020年預收一筆質(zhì)保金，于2022 年實際支付。在2022 年度的系統(tǒng)中， 單位錄入該筆支付申請單時， 必須選擇2020 年的該筆收入關(guān)聯(lián)，且收支必須“一對一”，系統(tǒng)自動比對收入的付款人、支付的收款人，如不一致，系統(tǒng)提示預警，單位到支付中心面審時需補充證明資料。而支付中心專管員審核時， 可查看到該筆業(yè)務的所有關(guān)聯(lián)信息。 然而，有些往來款項的支付情況更為復雜，難以同時設置多項監(jiān)控規(guī)則。 如情形2： 某預算單位2022 年7 月收到單位零余額賬戶當年支付錯誤的退款，2022 年10 月申請支付。 可能包括多種情形：原退款人、新收款人相同，金額相同，但收款賬戶不同；原退款人、新收款人不同，金額相同；原退款人、新收款人不同，金額也不同。 故讓單位在錄入支付申請單時，先選擇對應的退款收入，系統(tǒng)僅設置對應支付累計功能，累計支出額超過已收退款時，無法再申請支付。

（三）升級一體化系統(tǒng)，提升實有資金監(jiān)管水平

2023 年1 月，湖南省財政廳要求各市州預算單位將所有銀行賬戶在一體化系統(tǒng)中備案， 并授權(quán)對應的開戶銀行將所有銀行賬戶的收支余信息及時傳送至系統(tǒng)，并實現(xiàn)每月按時對賬。株洲市國庫集中支付核算中心積極響應省財政廳的工作部署， 努力推進將特設專戶資金納入一體化系統(tǒng)管理。

1.確保收支余、對賬單數(shù)據(jù)完整、準確。 解決特設專戶“信息孤島”問題，連接銀行業(yè)務系統(tǒng)。 沿用“分戶記錄” 模式， 由代理銀行每日推送子賬戶的收支余數(shù)據(jù)、交易明細至系統(tǒng)，方便單位實時了解、監(jiān)控子賬戶資金變動情況，避免月中賬實不符的情況。 為此，在特設賬戶備案與管理中，需同時滿足以下條件：（1）主賬戶不在系統(tǒng)中備案，避免數(shù)據(jù)冗余；（2）主賬戶下的所有子賬戶均在系統(tǒng)中備案；（3）若主賬戶有入賬，且當日無法清分待處理款項， 應直接原路退回或暫時計入特定子賬戶待以后處理。 建議代理銀行在業(yè)務處理憑據(jù)中增設信息項“分戶賬戶”（即子賬號），供付款人填寫，未寫明或填寫有誤的，銀行系統(tǒng)自動退回收款，資金不進入主賬戶，直接避免后續(xù)繁雜的手工操作環(huán)節(jié)。

2. 完善線上支付功能。 具體要求包括且不限于：（1）自動生成資金指標。 正式啟用線上支付功能后，選定基準日，以當日的子賬戶余額作為初始指標。指標模塊掛接收入模塊，單位確認收款時，系統(tǒng)自動將收入轉(zhuǎn)為指標。付款時，系統(tǒng)則會自動減少對應指標。（2）統(tǒng)一銀行支付方式， 取消預算單位和代理銀行間的紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)。實現(xiàn)線上支付功能后，預算單位在一體化系統(tǒng)錄入資金支付申請單，經(jīng)單位內(nèi)部審核、支付中心審批后， 再由支付中心每日統(tǒng)一發(fā)送電子支付指令給銀行辦理支付、清算業(yè)務，實現(xiàn)由財務人員“路跑”到支付數(shù)據(jù)“網(wǎng)跑”的轉(zhuǎn)變，提高辦事效率。 （3）單位支付信息自動掛接子賬戶余額。與財政預算資金不同，單位實有資金主要是往來款項， 其支付額應以子賬戶實時余額為限，杜絕發(fā)生透支主賬戶資金的現(xiàn)象。 （4）準確反映退款信息。 參照零余額賬戶支付模式， 支付失敗后，自動生成對應的負數(shù)金額支付申請單，并恢復指標額度。

四、結(jié)語

自2012 年實施單位實有資金賬戶管理改革以來，株洲市市本級實施實有資金代管模式， 嚴控預算單位賬戶開立、集中管理單位非財政性資金、嚴把往來收支關(guān)，使得特設專戶資金余額長期保持在較低水平，減少了資金沉淀、盤活了財政存量資金。但現(xiàn)有的實有資金賬戶管理系統(tǒng)仍存在很多不足， 未來還可從以下方面發(fā)力： 其一， 新增往來資金憑證和分錄的自動生成功能，減輕預算單位記賬人員的工作量、減少人為差錯；其二，連接財政票據(jù)綜合管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政票據(jù)的開具、傳送“無紙化”，方便預算單位通過特設專戶上繳非稅收入、收付行政事業(yè)單位往來款項，也利于財政、審計等部門實施監(jiān)督。財政工作者應做善于發(fā)現(xiàn)、解決問題的“有心人”，持續(xù)優(yōu)化、完善預算單位實有資金管理系統(tǒng)，推動各項工作走深、走實。