現(xiàn)代化背景下公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理能力提升研究

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題?，F(xiàn)代化背景下公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)由之前的管理朝向治理轉(zhuǎn)變，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之意和重要組成部分。本文首先分析公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)化的主要特征，從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面剖析公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理的邏輯內(nèi)容，深入探討檔案數(shù)據(jù)治理能力的演進(jìn)過(guò)程，并就現(xiàn)代化背景下公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理能力提升提出具體對(duì)策建議，對(duì)進(jìn)一步提升新時(shí)代公安業(yè)務(wù)檔案管理水平具有一定積極的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公安業(yè)務(wù)；檔案管理；大數(shù)據(jù)；治理現(xiàn)代化

概述

警務(wù)輔助服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）承擔(dān)著為公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)警務(wù)工作提供服務(wù)，涉及公安警務(wù)活動(dòng)中通信保障、信息管理、文化宣傳、信息查詢、材料編寫(xiě)、財(cái)會(huì)、裝備、被裝、車輛、檔案等后勤輔助性事務(wù)。按業(yè)務(wù)職能劃分，全國(guó)公安有20余類警種部門(mén)，且公安工作還涉及民航、海關(guān)、銀行、稅務(wù)等對(duì)外業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)與交流產(chǎn)生大量業(yè)務(wù)檔案[1]。近年來(lái)，隨著公安事業(yè)發(fā)展，中心保管的公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，搶占數(shù)字時(shí)代戰(zhàn)略先機(jī)，加快推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，成為大國(guó)間戰(zhàn)略博弈重要內(nèi)容和必然選擇[2]。

2021年1月1日正式實(shí)施的《檔案法》第五章“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)中明確提出“各級(jí)人民政府應(yīng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”“保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”。中辦國(guó)辦印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也明確提出要“加快檔案資源數(shù)字轉(zhuǎn)型”，要求大力推進(jìn)“增量電子化”、繼續(xù)做好“存量數(shù)字化”“提升檔案數(shù)字資源安全管理能力”。檔案數(shù)據(jù)治理是指以檔案部門(mén)為主導(dǎo)、社會(huì)參與為協(xié)同，遵照一定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，對(duì)檔案數(shù)據(jù)生成、采集、管理、存儲(chǔ)、利用全生命周期進(jìn)行管理，挖掘檔案數(shù)據(jù)價(jià)值，滿足社會(huì)利用需求，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治的活動(dòng)和過(guò)程[3]。十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科學(xué)技術(shù)四個(gè)現(xiàn)代化之后的第五現(xiàn)代化。這些都為公安檔案數(shù)據(jù)治理能力的提升提供了強(qiáng)有力的支撐。

1? 公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)化

公安業(yè)務(wù)檔案是公安機(jī)關(guān)在依法對(duì)犯罪、犯罪嫌疑對(duì)象實(shí)施偵查、調(diào)查、拘留、逮捕、審訊和處罰，以及進(jìn)行治安行政管理工作中形成的具有保存價(jià)值的專用文件材料。公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)化就是將這些檔案以數(shù)字形式重新組織，形成有結(jié)構(gòu)的、標(biāo)準(zhǔn)性的、開(kāi)放化的、能夠用的數(shù)據(jù)對(duì)象，并根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)象不同樣態(tài)、類別展開(kāi)對(duì)應(yīng)機(jī)器操控行為[4]。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)化有著獨(dú)特的特點(diǎn)。

1.1 數(shù)量大

隨著公安部在全國(guó)實(shí)施金盾工程以來(lái)，刑事、戶籍、出入境、機(jī)動(dòng)車、交通等業(yè)務(wù)辦理均實(shí)現(xiàn)信息化，由此也產(chǎn)生海量的公安檔案業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)量龐大的公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)資源成為公安“信息高速公路”中重要組成部分[5]。

1.2 類型多

公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)包括刑事偵查類、預(yù)審案類、治安處罰類、監(jiān)所在押人員管理類、調(diào)查類、法律救助類、出入境類、交通管理類、戶籍類等。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)及呈現(xiàn)形式看也呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

1.3 涉密強(qiáng)

由于工作性質(zhì)特殊，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)涉及大量黨、國(guó)家和當(dāng)事人的核心秘密，涉密性強(qiáng)，保密要求高[6]。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、局域網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，要求承載著的公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)載體與互聯(lián)網(wǎng)要進(jìn)行物理隔離，非涉密計(jì)算機(jī)不得與涉密互聯(lián)網(wǎng)相連，嚴(yán)格把好存儲(chǔ)公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)涉密載體保密關(guān)、安全關(guān)。

2 公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理邏輯解析

我國(guó)“數(shù)據(jù)治理”蘊(yùn)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)升級(jí)與研究領(lǐng)域擴(kuò)展[7]。公安業(yè)務(wù)檔案是公安機(jī)關(guān)履行其職責(zé)過(guò)程中直接產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的歷史記錄。海量、低密度而保密性又很強(qiáng)的公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)其數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行有效、全生命周期管理，涉及數(shù)據(jù)治理主體、客體、目標(biāo)、手段、過(guò)程及內(nèi)容等諸要素（見(jiàn)表1）。需要公安業(yè)務(wù)檔案管理部門(mén)協(xié)同合作，根據(jù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系要求，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等，保障公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)真實(shí)、完整、可靠，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理的增值，達(dá)到業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)善治效果。（1）微觀上，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理就是對(duì)檔案數(shù)據(jù)的管理。以公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)全生命周期為管理手段，綜合運(yùn)用各種信息技術(shù)做好業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)的收集、加工、開(kāi)發(fā)、利用等。（2）中觀上，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理就是對(duì)檔案數(shù)據(jù)的治理。從治理的規(guī)則分析，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)管理與檔案數(shù)據(jù)治理都離不開(kāi)完備的數(shù)據(jù)治理體系，如公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全等，中觀上的治理是微觀治理的重要保證。（3）宏觀上，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理是對(duì)檔案數(shù)據(jù)生態(tài)治理。既包括業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理，也包括組織內(nèi)部產(chǎn)生、保管檔案數(shù)據(jù)利用評(píng)估，涉及頂層規(guī)劃、具體實(shí)施、監(jiān)督優(yōu)化等綜合治理體系。

3? 公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理能力演進(jìn)

檔案數(shù)據(jù)治理能力是治理主體通過(guò)充分利用各種治理要素和資源，優(yōu)化治理過(guò)程，從而達(dá)到治理目標(biāo)的能力[8]?，F(xiàn)代化背景下公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的信息化到數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)據(jù)治理能力呈現(xiàn)出進(jìn)階性和演變性特征（見(jiàn)圖1[9]）。

3.1 治理主體

從公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理主體的演進(jìn)來(lái)看，由單獨(dú)治理向著協(xié)同眾治演進(jìn)。經(jīng)歷了由業(yè)務(wù)科室治理到部門(mén)治理，再到網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展階段。由最初的檔案部門(mén)為主治理，發(fā)展到多個(gè)部門(mén)的扁平化治理，最終借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)多頭主體共同參與治理，打破傳統(tǒng)公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)“信息孤島”。其中公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于公安部門(mén)，文書(shū)檔案移交至所在地檔案館，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部縱向與外部橫向的網(wǎng)絡(luò)化治理合力——眾治，極大地提升新時(shí)代公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理效能。

3.2 治理客體

從公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理客體演進(jìn)來(lái)看，由分散治理向著數(shù)據(jù)慧治演進(jìn)。在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持下，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的分散式發(fā)展到現(xiàn)在的價(jià)值治理。傳統(tǒng)公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理主要是分散于刑偵、交警、治安、戶政等若干部門(mén)，部門(mén)之間的數(shù)據(jù)無(wú)法共享，造成若干“數(shù)據(jù)孤島”，產(chǎn)生“數(shù)據(jù)壁壘”。隨著信息技術(shù)，尤其是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展，通過(guò)信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用，多源、異構(gòu)、海量的公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)匯集，并利用信息技術(shù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、關(guān)聯(lián)分析、數(shù)據(jù)挖掘、知識(shí)圖譜、機(jī)器學(xué)習(xí)等，深度開(kāi)發(fā)和挖掘公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)潛在價(jià)值。

3.3 治理手段

公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理由人工治理向著技術(shù)智治演進(jìn)。所謂檔案數(shù)據(jù)治理手段，就是在檔案數(shù)據(jù)治理過(guò)程中運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)的技術(shù)、方法，處理檔案數(shù)據(jù)的手段。從治理方式演進(jìn)來(lái)看，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理經(jīng)歷了由最初的人工手段治理為主，逐漸邁向以技術(shù)智治手段為主的演進(jìn)過(guò)程。人工開(kāi)展收集、整理、分類、編目、鑒定和利用公安業(yè)務(wù)檔案效率低下、手段單一，耗時(shí)耗力。隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，尤其是數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)和現(xiàn)代信息檢索技術(shù)的應(yīng)用，治理手段由之前的人工手段實(shí)體處理邁向自動(dòng)化信息管理。公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)字化處理能力顯著加快，身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)備份、數(shù)據(jù)簽名等數(shù)據(jù)治理技術(shù)應(yīng)用，提升了治理手段的現(xiàn)代化，也實(shí)現(xiàn)了公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理的智能化。尤其是信息技術(shù)應(yīng)用，公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)產(chǎn)生量呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，治理的手段由數(shù)字化向數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變，由人工著錄朝著數(shù)據(jù)自動(dòng)著錄、智能編研和智慧服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.4 治理過(guò)程

公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理的最終目的是走向善治，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享（見(jiàn)圖2[10]），由單一治理向著整體治理演進(jìn)。1987年頒布的《檔案法》歷經(jīng)1996、2016、2020年三次修訂，在此期間為適應(yīng)檔案數(shù)字化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，陸續(xù)出臺(tái)一系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《電子檔案移交接收操作規(guī)程》《電子檔案移交接收操作規(guī)程》，用以指導(dǎo)和解決包括公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)在內(nèi)的檔案數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的安全保障問(wèn)題、權(quán)利歸屬問(wèn)題、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問(wèn)題。不斷完善的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的頒布實(shí)施，使公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理由單一治理逐漸朝著系統(tǒng)化、整體化的共治善治目標(biāo)邁進(jìn)。

4 現(xiàn)代化視角下公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理能力提升對(duì)策

4.1 樹(shù)牢檔案數(shù)據(jù)治理思維模式

公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及普通檔案管理人員，都要牢固樹(shù)立大數(shù)據(jù)治理思維。在智慧警務(wù)推進(jìn)下，辦公辦案信息化系統(tǒng)的應(yīng)用，網(wǎng)上便民服務(wù)大廳的建立，等等。在此時(shí)代變革背景下，要樹(shù)牢公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理思維，這是提升檔案數(shù)據(jù)治理能力的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。要把檔案數(shù)據(jù)治理納入局工作規(guī)劃，與公安業(yè)務(wù)同部署、同落實(shí)、同考核。

4.2 完善檔案數(shù)據(jù)治理制度體系

要積極構(gòu)建符合大數(shù)據(jù)時(shí)代公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理制度體系。既要立足數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字公安建設(shè)，有宏觀的檔案數(shù)據(jù)治理遠(yuǎn)景規(guī)劃和頂層方案設(shè)計(jì)，也要有中觀的檔案數(shù)據(jù)治理的制度安排，還要有微觀的當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)治理制度的具體制定。根據(jù)公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理全生命周期，建立健全完備的制度體系。要確保治理制度的完備、公平和可執(zhí)行性。

4.3 確立檔案數(shù)據(jù)治理組織體系

公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)來(lái)源于內(nèi)設(shè)不同部門(mén)、不同科室，因此，業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理涉及到每一個(gè)部門(mén)。為此，要成立檔案數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)全局公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)治理工作。小組組成人員有局領(lǐng)導(dǎo)、檔案管理人員、信息技術(shù)人員，以及其他兼職資料員。小組組成部門(mén)以檔案部門(mén)為中心，信息中心和其他業(yè)務(wù)部門(mén)為輔的工作格局，構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)治理“大格局”。

4.4 創(chuàng)新檔案數(shù)據(jù)治理參與機(jī)制

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用，推動(dòng)了公安業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)流、信息流，打破了傳統(tǒng)“信息壁壘”弊端和不足，檔案數(shù)據(jù)信息不再是“孤島”。為此，要積極創(chuàng)新多方參與治理機(jī)制，搭建參與平臺(tái)，如在局域網(wǎng)開(kāi)通需要身份認(rèn)證的檔案查詢系統(tǒng)，在辦事大廳建立可對(duì)外公開(kāi)的檔案數(shù)據(jù)查詢。將檔案數(shù)據(jù)資源庫(kù)嵌入辦案系統(tǒng)，讓辦案人員在專業(yè)資源庫(kù)中方便查詢，發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)聚合效應(yīng)，助力辦公辦案。

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作者簡(jiǎn)介：何穎（1975— ），大學(xué)學(xué)歷，明溪縣警務(wù)輔助服務(wù)中心館員，主要從事公安業(yè)務(wù)檔案管理。