雙維度下歐盟國(guó)家援助審查制度新發(fā)展及外溢效應(yīng)
——以玻璃纖維織物案及不銹鋼冷軋板案為視角

劉俊梅

（1.伊犁師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 伊寧 835000；2.伊犁師范大學(xué) 新疆社會(huì)治理與發(fā)展研究中心，新疆 伊寧 835000）

隨著當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，歐盟發(fā)現(xiàn)來(lái)自非歐盟成員國(guó)的政府補(bǔ)貼（以下簡(jiǎn)稱“外國(guó)補(bǔ)貼”），通過(guò)向歐盟企業(yè)提供不公平的優(yōu)勢(shì)，使其得以在歐盟收購(gòu)企業(yè)或獲得公共采購(gòu)合同，從而損害公平競(jìng)爭(zhēng)。雖然歐盟有可用的工具（國(guó)家援助審查規(guī)則）來(lái)解決成員國(guó)補(bǔ)貼對(duì)單一市場(chǎng)造成的扭曲，但跨國(guó)補(bǔ)貼卻不受該規(guī)則的限制，從而導(dǎo)致了一定的監(jiān)管空白，歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“歐委會(huì)”）也因此面臨來(lái)自利益相關(guān)者的巨大壓力。為彌補(bǔ)這一監(jiān)管空白，歐盟調(diào)整了關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼的審查制度，并制定了《關(guān)于扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)政府補(bǔ)貼條例》（以下簡(jiǎn)稱“外國(guó)補(bǔ)貼條例”或“條例”）。自此，歐盟形成了獨(dú)有的雙維度公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，即基于內(nèi)部維度的歐盟國(guó)家援助審查規(guī)則和基于外部維度的歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管草案，其中前者主要規(guī)制其成員國(guó)政府或公共機(jī)構(gòu)的行為，后者則針對(duì)其成員國(guó)以外國(guó)家政府或公共機(jī)構(gòu)的行為。

歐盟有關(guān)“外國(guó)補(bǔ)貼”的解釋，十分接近于歐盟現(xiàn)行國(guó)家援助規(guī)則中有關(guān)“援助”概念的內(nèi)涵和外延，為便于理解，文章將歐盟對(duì)成員國(guó)援助以及外國(guó)補(bǔ)貼的審查統(tǒng)稱為“國(guó)家援助審查”。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)條例給予了高度關(guān)注，并從該制度的規(guī)制動(dòng)因及審查規(guī)則［1］、改革趨勢(shì)［2］、外溢化［3］、我國(guó)應(yīng)對(duì)措施［4］等方面進(jìn)行了深入研究，但對(duì)其外溢效應(yīng)如何影響國(guó)際規(guī)則變革的全面系統(tǒng)研究則較少。此外，歐盟已在審查實(shí)踐中就外國(guó)補(bǔ)貼、跨國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題展開調(diào)查，以期維護(hù)其內(nèi)部市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)并擴(kuò)大其制度的域外影響力，同時(shí)遏制我國(guó)“一帶一路”倡議實(shí)施，而國(guó)內(nèi)缺乏基于案例分析視角對(duì)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例具體適用的研究。鑒于歐盟國(guó)家援助審查制度的這一新發(fā)展趨勢(shì)，將對(duì)全球貿(mào)易與投資產(chǎn)生重大影響，故而有必要將該制度置于宏觀層面，對(duì)歐盟雙維度下審查制度的新發(fā)展及其外溢效應(yīng)，進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，以期為我國(guó)政府及企業(yè)提出具有建設(shè)性的應(yīng)對(duì)策略。

一、歐盟對(duì)涉我國(guó)政府的外國(guó)補(bǔ)貼審查典型案例

目前歐盟與第三國(guó)之間的自由貿(mào)易協(xié)定不涉及國(guó)家援助審查條款，但包含基于WTO 的反補(bǔ)貼條款。簡(jiǎn)言之，當(dāng)歐盟企業(yè)無(wú)法獲得同等補(bǔ)貼時(shí)，歐委會(huì)將無(wú)法向其公眾解釋為什么歐洲企業(yè)會(huì)面臨來(lái)自可能享受政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等措施的外國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。為確保歐盟企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，歐盟對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼必然會(huì)逐步加大審查力度，例如將對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的審查進(jìn)一步擴(kuò)大到對(duì)涉案第三國(guó)的“跨國(guó)補(bǔ)貼”審查。歐盟近期的兩個(gè)征收反補(bǔ)貼的案例即反映了這一立場(chǎng)。

（一）歐盟對(duì)中埃玻璃纖維織物的跨國(guó)補(bǔ)貼審查

2020 年6 月，歐委會(huì)發(fā)布了第2020/776 號(hào)實(shí)施條例，對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)和埃及的某些機(jī)織/縫合玻璃纖維織物征收反補(bǔ)貼稅（以下簡(jiǎn)稱“玻璃纖維織物案”）［5］，這是歐盟首次對(duì)享受第三國(guó)（中國(guó)）補(bǔ)貼的另一國(guó)家（埃及）進(jìn)口商品征收反補(bǔ)貼稅，歐盟將這種補(bǔ)貼稱為“跨國(guó)補(bǔ)貼”。

近年來(lái)，歐盟對(duì)他國(guó)進(jìn)口商品多次進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。在本案中，歐委會(huì)確定了中埃兩國(guó)政府簽署的合作協(xié)議，為兩國(guó)在中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的合作提供了明確的書面框架，并以此作為中國(guó)政府向埃及企業(yè)提供優(yōu)惠的書面證明。為了更進(jìn)一步確定優(yōu)惠融資等補(bǔ)貼的存在，歐委會(huì)審查了經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠貸款和出口信用擔(dān)保，認(rèn)為向特區(qū)內(nèi)提供優(yōu)惠貸款的銀行以及提供出口信用擔(dān)保的中國(guó)信保均為中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，其資源可以受中國(guó)政府支配。雖然歐委會(huì)并未從中國(guó)15 家銀行和中國(guó)信保那里得到任何提供優(yōu)惠措施的信息，但依然堅(jiān)持認(rèn)為，通過(guò)優(yōu)惠貸款和出口信用擔(dān)保而提供的補(bǔ)貼源自我國(guó)政府的優(yōu)惠措施。不難發(fā)現(xiàn)，本案對(duì)埃及進(jìn)口商品的新反補(bǔ)貼稅擴(kuò)大了歐盟反補(bǔ)貼制度的范圍。

（二）歐盟對(duì)印尼不銹鋼冷軋板的跨國(guó)補(bǔ)貼審查

無(wú)獨(dú)有偶，歐委會(huì)于2022年3月發(fā)布了第2022/433 號(hào)實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱“2022 年實(shí)施條例”），歐盟當(dāng)前啟動(dòng)了第二起與上述案件相同的對(duì)來(lái)自中國(guó)的跨國(guó)補(bǔ)貼審查（以下簡(jiǎn)稱“不銹鋼冷軋板案”）［6］。這起案件是針對(duì)印尼通過(guò)我國(guó)“一帶一路”倡議獲取優(yōu)惠融資采取的反補(bǔ)貼調(diào)查。歐委會(huì)在2022 年實(shí)施條例中指出，中國(guó)政府通過(guò)“一帶一路”倡議下的優(yōu)惠融資形式，向印尼承諾為其創(chuàng)造一個(gè)從無(wú)到有的國(guó)內(nèi)不銹鋼產(chǎn)業(yè)，印尼政府則為中國(guó)投資者提供低價(jià)獲得鎳礦石的機(jī)會(huì)。得益于其實(shí)施的各項(xiàng)出口限制以及跨國(guó)補(bǔ)貼的存在，印尼在短短幾年內(nèi)就成為世界領(lǐng)先的低價(jià)不銹鋼出口國(guó)。最終，印尼出口至歐盟的不銹鋼冷軋板產(chǎn)品遭遇了來(lái)自歐盟的反補(bǔ)貼稅征收。

在先前首次涉及跨國(guó)補(bǔ)貼的玻璃纖維織物案中，歐委會(huì)確立了一項(xiàng)審查原則，即在跨國(guó)補(bǔ)貼案件中，第三國(guó)為向出口生產(chǎn)者和出口國(guó)政府提供商定的財(cái)政支持，而采取的支持行動(dòng)之間應(yīng)存在明確的聯(lián)系。歐委會(huì)在2022 年實(shí)施條例中重申了這一審查原則，并進(jìn)一步明確了適用于跨國(guó)補(bǔ)貼的證明原則和標(biāo)準(zhǔn)。但與玻璃纖維織物案不同的是，本案中，歐委會(huì)無(wú)法獲得印尼和我國(guó)政府之間任何明確的書面協(xié)議，以證明出口（印尼）生產(chǎn)商經(jīng)營(yíng)所在地——莫瓦利工業(yè)園區(qū)因此受惠。為證明跨國(guó)補(bǔ)貼的存在，歐委會(huì)表示，一個(gè)國(guó)家承認(rèn)和采納第三國(guó)（授予資助）的行為可能是明示的，也可能是從有關(guān)國(guó)家的行為中推斷出來(lái)的。因此，此類國(guó)家行為可能以言行的形式出現(xiàn)，這需要對(duì)出口國(guó)的行為進(jìn)行具體審查，對(duì)政府間在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上的雙邊合作進(jìn)行逐案審查，并對(duì)所有口頭或行為證據(jù)進(jìn)行徹底評(píng)估。本案中，印尼政府與中國(guó)政府一起參與了莫瓦利工業(yè)園區(qū)的監(jiān)測(cè)和運(yùn)營(yíng)，印尼的言行足以證明其承認(rèn)并接受了中國(guó)政府提供的優(yōu)惠融資，從而間接提供補(bǔ)貼。

歐洲學(xué)者將上述案例視為具有里程碑意義的審查案例，因?yàn)樗鼈冊(cè)谖磥?lái)可能對(duì)其他行業(yè)和其他國(guó)家產(chǎn)生影響，并且在當(dāng)前全球脆弱的多邊環(huán)境中，將促使歐盟在使用現(xiàn)有多邊規(guī)則方面具有足夠的創(chuàng)新性［7］。由此可見(jiàn)，歐盟通過(guò)其外國(guó)補(bǔ)貼條例，將他國(guó)之間正常的雙邊經(jīng)貿(mào)合作納入了所謂的跨國(guó)補(bǔ)貼范圍。

二、歐盟國(guó)家援助審查制度雙維度規(guī)制路徑

（一）內(nèi)部維度：歐盟國(guó)家援助審查規(guī)則

從微觀視角分析，歐盟國(guó)家援助審查是指歐盟國(guó)家援助規(guī)則對(duì)于成員國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)不當(dāng)行為的禁止與處罰，對(duì)其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)制度安排、公共政策或措施，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，提前予以分析、評(píng)估和審查，清理和廢除其中妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的部分［8］，進(jìn)而維護(hù)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。為了這一目標(biāo)，歐盟成員國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循競(jìng)爭(zhēng)中立原則，避免由于公權(quán)力濫用或不當(dāng)使用而導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制扭曲的產(chǎn)生［9］。該制度主要包括歐盟國(guó)家援助規(guī)則及其例外豁免。

1.被禁止的國(guó)家援助規(guī)則

被禁止的國(guó)家援助是指《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1 款所定義的非法國(guó)家援助，“除條約另有規(guī)定外，任何由成員國(guó)或借助國(guó)家資源以任何形式提供的援助，如果有利于某些企業(yè)或商品的生產(chǎn)從而扭曲或威脅扭曲競(jìng)爭(zhēng)，并且影響成員國(guó)之間的貿(mào)易，則與內(nèi)部市場(chǎng)不一致?！痹摋l款延續(xù)了《歐共體條約》第87（1）條確立的國(guó)家援助規(guī)則的原則性規(guī)定，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展和實(shí)踐，歐盟理事會(huì)和歐委會(huì)制定的一系列條例，以及歐洲法院的判例，對(duì)該條款進(jìn)行了細(xì)化和完善，彌補(bǔ)了相關(guān)概念不清晰的局限性。該條款也是歐盟國(guó)家援助審查規(guī)則的一般標(biāo)準(zhǔn)，圍繞該條款，歐盟已經(jīng)形成了一個(gè)完整的國(guó)家援助審查規(guī)則體系。

2.國(guó)家援助規(guī)則例外豁免規(guī)定

而《歐盟運(yùn)行條約》第107 條第2 款和第3 款則屬于國(guó)家援助審查規(guī)則的特殊豁免標(biāo)準(zhǔn)，即第1 款適用的例外情形。其中，第2 款明確了三類自動(dòng)免于國(guó)家援助規(guī)則限制的援助類型，并宣稱這三類援助與“內(nèi)部市場(chǎng)相一致”。第3 款則重點(diǎn)補(bǔ)充了“可能被視為與共同市場(chǎng)一致”的五類援助措施。上述兩條款均為國(guó)家援助豁免條款，二者的區(qū)別在于：第2 款規(guī)定的歐委會(huì)自由裁量權(quán)范圍，通常被理解為小于第3 款規(guī)定的范圍［10］。在前者中，歐委會(huì)僅限于確認(rèn)一項(xiàng)措施是否實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)之一。在后者中使用動(dòng)詞“可能（may）”則為歐委會(huì)提供了更大的自由度，確定援助措施必須滿足哪些條件才能獲得豁免。

（二）外部維度：歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例

盡管歐盟有嚴(yán)格的規(guī)則來(lái)限制成員國(guó)補(bǔ)貼歐盟企業(yè)的情況，但世界其他地區(qū)卻沒(méi)有。歐委會(huì)認(rèn)為這種差異是不公平的，因?yàn)樗鼤?huì)扭曲歐盟及全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。基于進(jìn)一步維護(hù)其一體化目標(biāo)和歐洲共同利益目標(biāo)，歐盟開始將“競(jìng)爭(zhēng)中立”納入相關(guān)審查制度，并嘗試將其推廣到國(guó)際經(jīng)貿(mào)制度領(lǐng)域和其他司法管轄區(qū)。

1.以競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則為核心

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則核心理念是競(jìng)爭(zhēng)中立（competitive neutrality）原則，一般被認(rèn)為是指民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)應(yīng)在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)理念源于市場(chǎng)上的任何參與者都不應(yīng)受到無(wú)根據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)的影響。

關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)中立”最全面的解釋主要是在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的《2021 年競(jìng)爭(zhēng)中立建議》中，現(xiàn)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家審查各國(guó)國(guó)有企業(yè)以及政府措施的主要工具。經(jīng)合組織將“競(jìng)爭(zhēng)中立”廣泛定義為：“根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立，所有企業(yè)，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)、國(guó)內(nèi)企業(yè)還是外國(guó)企業(yè)，都面臨著相同的規(guī)則，政府在市場(chǎng)中的聯(lián)系、所有權(quán)或參與，無(wú)論是事實(shí)上還是法律上，都不會(huì)給市場(chǎng)參與者帶來(lái)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！边@意味著競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則不僅涉及國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的相互作用，還可以涵蓋國(guó)家給予特定私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，如國(guó)家龍頭企業(yè)［11］。奧地利聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)管理局在2020 年10 月19 日第八次聯(lián)合國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者保護(hù)審查圓桌會(huì)議上提出，競(jìng)爭(zhēng)中立理念最簡(jiǎn)單地說(shuō)就是一項(xiàng)政策，旨在為所有商業(yè)參與者提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，無(wú)論它們是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)［12］。不難看出，所有關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立定義的核心思想都是，參與商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)，無(wú)論其所有權(quán)狀況如何，都應(yīng)面臨相同的法律規(guī)則。換言之，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則是“一項(xiàng)旨在消除競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的政策，這些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)可能僅僅因?yàn)閲?guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的所有權(quán)差異而產(chǎn)生”［13］。

2.補(bǔ)充國(guó)家援助審查規(guī)則空白

歐委會(huì)于2020 年6 月17 日通過(guò)了一份關(guān)于歐盟監(jiān)管外國(guó)補(bǔ)貼的白皮書（以下簡(jiǎn)稱“白皮書”），其目標(biāo)是在外國(guó)補(bǔ)貼方面“公平競(jìng)爭(zhēng)”并確?！案?jìng)爭(zhēng)中立”。該框架旨在解決在歐盟市場(chǎng)上的企業(yè)因獲得外國(guó)補(bǔ)貼而造成的扭曲，并將審查擴(kuò)張至從外國(guó)補(bǔ)貼中受益的歐盟企業(yè)收購(gòu)及招投標(biāo)領(lǐng)域［14］。與此同時(shí)，白皮書強(qiáng)調(diào)，在歐盟對(duì)全球貿(mào)易和投資保持開放的同時(shí)，它將奉行開放的戰(zhàn)略自主模式，以確保歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的所有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)條件和“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”［15］。

外國(guó)補(bǔ)貼條例即建立在白皮書基礎(chǔ)上，根據(jù)該條例，歐委會(huì)將有權(quán)調(diào)查非歐盟國(guó)家政府向活躍在歐盟的企業(yè)提供的財(cái)政補(bǔ)貼。如果歐委會(huì)發(fā)現(xiàn)此類財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成扭曲性補(bǔ)貼，就可以采取措施糾正其扭曲影響［16］。條例賦予了歐委會(huì)新的自由裁量權(quán)，從而再次使得草案的法律確定性蒙上陰影。此外，條例還規(guī)定，歐委會(huì)可以采取救濟(jì)措施或提供承諾來(lái)糾正實(shí)際或潛在的扭曲，并列出了可能的承諾或救濟(jì)措施清單，例如獲得基礎(chǔ)設(shè)施、提供許可證、公布研發(fā)成果等。值得注意的是，該清單包括“減少產(chǎn)能和市場(chǎng)存在”，這意味著歐委會(huì)可以強(qiáng)制減少（甚至排除）相關(guān)企業(yè)在歐盟市場(chǎng)的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)。措施清單還包括向第三國(guó)追回外國(guó)補(bǔ)貼，根據(jù)目前的提議，對(duì)第三國(guó)的款項(xiàng)追回必須是透明的，并考慮到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)［17］。

三、歐盟擴(kuò)張其審查制度的域外適用路徑

歐盟與全球經(jīng)濟(jì)緊密相連，是世界上最大的貿(mào)易區(qū)之一。歐盟通過(guò)塑造全球經(jīng)濟(jì)治理體系和發(fā)展互利的雙邊關(guān)系，以保護(hù)其內(nèi)部市場(chǎng)免受不公平和濫用行為的侵害，其追求的是開放的戰(zhàn)略自主模式。

（一）歐盟與他國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域制度安排的合作

完善國(guó)際補(bǔ)貼規(guī)則向來(lái)是歐委會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)之一。2020 年初，歐委會(huì)與美國(guó)和日本就改進(jìn)WTO反對(duì)有害補(bǔ)貼的規(guī)則達(dá)成一致，同意加強(qiáng)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，并譴責(zé)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的做法。

1.歐美日貿(mào)易部長(zhǎng)聯(lián)合聲明

2020 年1 月14 日，在華盛頓特區(qū)舉行的一次會(huì)議上，歐美日貿(mào)易部長(zhǎng)就如何加強(qiáng)WTO關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)行規(guī)則問(wèn)題，發(fā)布了《歐美日貿(mào)易部長(zhǎng)三方會(huì)議聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)合聲明”）［18］。聯(lián)合聲明認(rèn)為，目前WTO規(guī)則禁止的補(bǔ)貼清單不足以解決某些司法管轄區(qū)存在的扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易的補(bǔ)貼問(wèn)題。從而得出結(jié)論，必須在WTO《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中增加新類型的無(wú)條件禁止的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼包括：（1）無(wú)限擔(dān)保；（2）在沒(méi)有可信的重組計(jì)劃的情況下，向無(wú)力償債或處于困境的企業(yè)提供補(bǔ)貼；（3）為無(wú)法從產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)或行業(yè)的獨(dú)立商業(yè)來(lái)源獲得長(zhǎng)期融資或投資的企業(yè)提供補(bǔ)貼；（4）直接免除債務(wù)。

2.中歐在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度領(lǐng)域的合作

歐盟對(duì)促進(jìn)全球公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)有著濃厚的興趣，而我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，也是歐盟第二大貿(mào)易伙伴，歐盟對(duì)與我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)審查制度領(lǐng)域的合作十分期待，并與我國(guó)一起建立了在該領(lǐng)域的協(xié)商機(jī)制和對(duì)話合作。

中歐雙方競(jìng)爭(zhēng)主管部門十分強(qiáng)調(diào)在競(jìng)爭(zhēng)審查領(lǐng)域合作的重要性，為了進(jìn)一步增進(jìn)相互了解和促進(jìn)合作，2017 年6 月2 日，我國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局簽署了關(guān)于國(guó)家援助審查規(guī)則對(duì)話的諒解備忘錄，為中歐在競(jìng)爭(zhēng)審查領(lǐng)域建立了協(xié)商、合作和透明的機(jī)制。該機(jī)制一方面用于同我國(guó)分享歐洲在國(guó)家援助審查規(guī)則實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，另一方面將用于交流討論我國(guó)2016 年新構(gòu)建的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況。2019 年4 月7 日至11 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局訪問(wèn)歐委會(huì)，與歐委會(huì)共同簽署了新的《中國(guó)與歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)話框架協(xié)議》和《關(guān)于在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和國(guó)家援助控制制度領(lǐng)域建立對(duì)話機(jī)制的諒解備忘錄》，旨在為所有經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）推行競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

歐盟法體系沒(méi)有明確使用“競(jìng)爭(zhēng)中立”一詞，而是主要通過(guò)其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則來(lái)處理扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題［19］。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)行和實(shí)踐，歐盟模式的“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則已經(jīng)相對(duì)完善，并成為歐盟將其國(guó)內(nèi)規(guī)則擴(kuò)張到國(guó)際規(guī)則的基礎(chǔ)。

1.通過(guò)最新貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)政策影響國(guó)際規(guī)則變革

鑒于全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境的變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，歐委會(huì)于2021 年2 月18 日發(fā)布了貿(mào)易政策審查報(bào)告（Trade Policy Review），作為歐盟在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和地緣政治不穩(wěn)定期間的因應(yīng)策略，同時(shí)為《2030 年歐盟貿(mào)易政策》提前做準(zhǔn)備。新報(bào)告將若干全球重要轉(zhuǎn)變與趨勢(shì)列入考量，如全球化、技術(shù)升級(jí)、中國(guó)崛起、氣候變化、數(shù)字轉(zhuǎn)型等，并期望于WTO 第十二屆部長(zhǎng)會(huì)議（Ministerial Conference，MC 12）達(dá)成六項(xiàng)目標(biāo)，其中一項(xiàng)便是針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立制定規(guī)則［20］。

歐盟和美國(guó)繼2021 年6 月15 日在布魯塞爾舉行的歐盟-美國(guó)峰會(huì)之后，發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，題為“邁向新的跨大西洋伙伴關(guān)系”，詳細(xì)闡述了后疫情時(shí)代的跨大西洋聯(lián)合議程，包括雙方計(jì)劃建立“聯(lián)合技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)話”。對(duì)話重點(diǎn)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)法的方法，旨在加強(qiáng)歐盟和美國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域的合作研究和創(chuàng)新交流，以及制定共同標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。不難看出，歐盟將繼續(xù)致力于將其競(jìng)爭(zhēng)中立推向貿(mào)易政策及跨境技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

2.通過(guò)雙邊或區(qū)域協(xié)定納入“歐盟模式”競(jìng)爭(zhēng)條款

改革國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則最有力的支持者是歐盟，多年來(lái)，歐盟一直主張將競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則納入國(guó)際條約。目前，一些雙邊協(xié)定開始借鑒歐盟國(guó)家援助規(guī)則，并加強(qiáng)了執(zhí)法機(jī)制，例如獨(dú)立的國(guó)家援助機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、單邊措施等；而其他雙邊協(xié)定則規(guī)定禁止最具扭曲性的補(bǔ)貼類型以及更多有限的執(zhí)行機(jī)制，例如透明度、協(xié)商和爭(zhēng)端解決機(jī)制。

越來(lái)越多的國(guó)際條約，尤其是近年來(lái)的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中幾乎都包括競(jìng)爭(zhēng)政策章節(jié)。歐盟在其簽訂的幾乎所有自由貿(mào)易協(xié)定中均納入了競(jìng)爭(zhēng)政策章節(jié)，推行其包含國(guó)家援助規(guī)則在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則及其競(jìng)爭(zhēng)中立理念。譬如，在歐盟-加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定（CETA）中，第17 章“競(jìng)爭(zhēng)政策”即強(qiáng)調(diào)了“自由和不受扭曲的競(jìng)爭(zhēng)在雙方貿(mào)易關(guān)系中的重要性”。歐盟-哈薩克斯坦加強(qiáng)伙伴關(guān)系和合作協(xié)定第11章“競(jìng)爭(zhēng)”和歐盟-新加坡自由貿(mào)易協(xié)定第11章“競(jìng)爭(zhēng)及相關(guān)事宜”中也強(qiáng)調(diào)了這一重要性。特別是歐盟-哈薩克斯坦加強(qiáng)伙伴關(guān)系和合作協(xié)定第11章明確指出，“包括補(bǔ)貼在內(nèi)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為和國(guó)家干預(yù)可能會(huì)扭曲市場(chǎng)的正常運(yùn)作并破壞自由貿(mào)易帶來(lái)的好處”。

大多數(shù)雙邊或區(qū)域協(xié)定中的競(jìng)爭(zhēng)條款不具有強(qiáng)制約束力，而是取決于各締約方的善意遵守才能產(chǎn)生有意義的效果，但這畢竟代表了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一個(gè)變化趨勢(shì)，并為各締約方提供了一個(gè)可以構(gòu)建或提升其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則或競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)會(huì)。這些國(guó)際協(xié)定都標(biāo)志著，“競(jìng)爭(zhēng)中立”已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則變革的必然趨勢(shì)。

3.推動(dòng)WTO規(guī)則體系改革引入競(jìng)爭(zhēng)中立

對(duì)于歐盟推行其競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的立場(chǎng)，有學(xué)者認(rèn)為歐盟國(guó)家援助審查法律制度和法律程序的設(shè)計(jì)均遵從了這一立場(chǎng)［21］，也有學(xué)者指出了國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼干擾市場(chǎng)供求、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)等體制性的弊端，因此，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)中立審查，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的協(xié)同［22］。還有學(xué)者指出經(jīng)合組織關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以考慮借鑒歐盟國(guó)家援助規(guī)則［23］。

然而，不是所有國(guó)家和地區(qū)都有類似國(guó)家援助規(guī)則這樣的制度框架來(lái)確保競(jìng)爭(zhēng)中立，相比較而言，歐盟以外的國(guó)家和地區(qū)幾乎都受到WTO 補(bǔ)貼規(guī)則的約束。盡管現(xiàn)有的WTO 補(bǔ)貼規(guī)則也部分涉及實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立，但相較于歐盟規(guī)則而言，前者對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立的維護(hù)力度依然較弱，使得歐盟企業(yè)與其他國(guó)家的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于劣勢(shì)地位。因此，近幾年，在美國(guó)力推之下，歐盟也逐漸開始在國(guó)際舞臺(tái)推行競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，為WTO規(guī)則體系中納入競(jìng)爭(zhēng)中立埋下了伏筆［21］。鑒于美歐均為WTO改革的重要推手，雙方立場(chǎng)的趨同將左右未來(lái)WTO 改革的成果，因此，可以大膽預(yù)測(cè)的是，WTO 補(bǔ)貼規(guī)則納入競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則只是時(shí)間問(wèn)題。

四、我國(guó)對(duì)歐盟國(guó)家援助審查制度新發(fā)展的應(yīng)對(duì)措施

幾乎可以肯定的是，隨著歐盟這一補(bǔ)貼條例的正式生效，受益于外國(guó)補(bǔ)貼或國(guó)家支持的企業(yè)將很快在歐盟面臨更多審查，這可能會(huì)影響包括我國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家的企業(yè)。特別是前文提及的典型案例中，盡管條例在當(dāng)時(shí)尚未生效，但歐盟已經(jīng)開始啟動(dòng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼、跨國(guó)補(bǔ)貼的審查。歐盟的立場(chǎng)是必須確保在競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家援助方面的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，因?yàn)檫@對(duì)于它而言是一條“不可逾越的紅線”。由此可見(jiàn)，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼（援助）審查制度，甚至可能成為未來(lái)中歐之間任何深度和特殊貿(mào)易關(guān)系的關(guān)鍵性條款，對(duì)此，我國(guó)需及早采取相關(guān)應(yīng)對(duì)措施。

（一）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)近幾年新加入或正在申請(qǐng)加入的國(guó)際貿(mào)易投資協(xié)定幾乎全部包含競(jìng)爭(zhēng)條款或競(jìng)爭(zhēng)政策章節(jié)。以《中歐全面投資協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“中歐CAI”）為例，雖然其批準(zhǔn)程序目前被歐洲議會(huì)凍結(jié)，但協(xié)定部分內(nèi)容可以作為我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策及國(guó)企改革未來(lái)走向的信號(hào)。協(xié)定雖未涉及“競(jìng)爭(zhēng)中立”一詞，但在序言中出現(xiàn)了“公平競(jìng)爭(zhēng)”之語(yǔ)，并且中歐雙方在談判中多次申明就公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則達(dá)成了一致意見(jiàn)。我國(guó)簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP）文本中沒(méi)有明確使用“競(jìng)爭(zhēng)中立”“公平競(jìng)爭(zhēng)”等措辭，但在第十三章“競(jìng)爭(zhēng)”的條款規(guī)定中，要求各締約方引入和制定競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管法律法規(guī)，并可配套制定適當(dāng)?shù)幕砻庖?guī)則，不難發(fā)現(xiàn)其中所體現(xiàn)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念。我國(guó)當(dāng)前正在申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTPP），其在第13 章“電信”以及第17 章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”中提及競(jìng)爭(zhēng)中立，多處涉及“公平競(jìng)爭(zhēng)”；第16 章“競(jìng)爭(zhēng)政策”要求各締約方將國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法適用于領(lǐng)土內(nèi)所有商業(yè)活動(dòng)，并允許締約方規(guī)定某些免于適用國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法的情況，前提是“透明的且基于公共政策或公共利益理由”。

我國(guó)積極加入上述國(guó)際協(xié)定，不僅體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的信心，也彰顯了我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的決心，同時(shí)還有利于我國(guó)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定及提高國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。因此，為更好地適應(yīng)上述歐盟趨勢(shì)并對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，完善和強(qiáng)化我國(guó)雙維度的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施無(wú)疑是非常重要的一環(huán)。我國(guó)自2016 年正式構(gòu)建并實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，已取得卓越的階段性成效，但這一制度在實(shí)施過(guò)程中也凸顯了一些問(wèn)題，亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。特別是有關(guān)例外豁免的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，使得其適用觸發(fā)條件較模糊。我國(guó)應(yīng)盡快制定基于競(jìng)爭(zhēng)中立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外豁免制度，為協(xié)調(diào)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系提供法律依據(jù)。

（二）加快制定對(duì)外公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，填補(bǔ)現(xiàn)行審查制度真空

同歐盟類似，我國(guó)現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度只針對(duì)我國(guó)政府限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，并不涉及域外適用問(wèn)題。歐盟擴(kuò)張其國(guó)家援助制度的做法，雖然有一定的政治考量，但的確為歐洲企業(yè)在內(nèi)部市場(chǎng)上與全球企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。我國(guó)也應(yīng)考慮外國(guó)企業(yè)在我國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)上與本國(guó)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)議題，完善現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，或在我國(guó)投資立法中對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼、跨國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行對(duì)等監(jiān)管審查［2］，抑或重新制定涉外國(guó)補(bǔ)貼、跨國(guó)補(bǔ)貼的審查制度，構(gòu)建對(duì)歐盟國(guó)家援助審查制度域外適用風(fēng)險(xiǎn)的制衡機(jī)制。這將有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)也可作為與歐盟協(xié)商談判的基礎(chǔ)，借助中歐競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則合作框架機(jī)制，在雙方均支持多邊主義貿(mào)易規(guī)則立場(chǎng)下，加強(qiáng)與歐盟的對(duì)話協(xié)商，敦促歐盟盡快重啟中歐BIT的簽訂。

歐盟關(guān)于國(guó)家援助審查的豁免制度已自成體系，且隨著時(shí)間推移及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，歐盟建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷地更新和修訂其中一些豁免法規(guī)。從近期的立法趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)歐盟可能將基于能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等考慮，將其援助豁免的范圍擴(kuò)大至一些產(chǎn)業(yè)政策。例如，歐委會(huì)于2020 年11 月啟動(dòng)了對(duì)《2014—2020 國(guó)家環(huán)境保護(hù)和能源援助指南》的修訂（目前正在進(jìn)行公眾咨詢），允許政府投資于減少碳排放的技術(shù)，此類資助不屬于非法國(guó)家援助。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也包含涉社會(huì)公共利益、產(chǎn)業(yè)政策等的例外豁免法規(guī)，從形式和目的上看，中歐在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的審查規(guī)則和例外豁免標(biāo)準(zhǔn)具有相似性。并且歐盟在其雙邊經(jīng)貿(mào)談判方面非常積極，中歐之間依然有不少談判合作空間。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)嘗試與歐盟構(gòu)建新的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施方面的雙邊協(xié)定，進(jìn)一步推動(dòng)中歐雙方對(duì)彼此產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)審查豁免制度的互認(rèn)等。

（三）鼓勵(lì)涉案企業(yè)尋求相應(yīng)司法救濟(jì)，強(qiáng)化其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)

除上述舉措之外，在受到歐委會(huì)的外國(guó)補(bǔ)貼、跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)，涉案企業(yè)也可以尋求在歐盟法體系下的司法救濟(jì)［2］。根據(jù)歐盟法，歐盟理事會(huì)、歐委會(huì)通過(guò)的決定等規(guī)范性法令，其合法性受歐盟法院的司法審查?！稓W盟運(yùn)行條約》第263 條規(guī)定，歐盟普通法院對(duì)于由成員國(guó)、歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)或歐委會(huì)等提出的訴訟擁有司法管轄權(quán)。除歐盟成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)擁有起訴資格之外，該條第4 款規(guī)定，任何自然人或法人也可就規(guī)范性法令提起訴訟，前提是這些規(guī)范性法令是針對(duì)其本人的或與其有直接的和個(gè)別聯(lián)系的，或直接關(guān)系到其本人但未包含實(shí)施措施的。

可見(jiàn)，《歐盟運(yùn)行條約》第263 條規(guī)定直接賦予歐洲法院審查規(guī)范性法令（除建議或意見(jiàn)外）的權(quán)限。例如，在內(nèi)部維度下的國(guó)家援助審查案件中，歐委會(huì)對(duì)成員國(guó)的援助措施進(jìn)行行政審查之后作出的各項(xiàng)決定，其有效性和合法性受到歐盟普通法院的司法審查，該決定約束的對(duì)象以及利益相關(guān)方，也均有權(quán)就決定的合法性問(wèn)題或廢止問(wèn)題向歐洲法院提起訴訟。這意味著，各國(guó)受到歐盟援助審查制度影響的自然人或法人均可向歐盟普通法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷歐委會(huì)的審查決定。以前述兩個(gè)典型案例為例，涉案企業(yè)可以在歐盟法體系下尋求相應(yīng)的司法救濟(jì)。例如，在中埃玻璃纖維織物案中，埃及受損企業(yè)即就歐委會(huì)的反補(bǔ)貼稅決定向歐盟普通法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷歐委會(huì)的決定。目前該案件尚在審理之中，但可預(yù)見(jiàn)的是，如果歐盟普通法院作出反對(duì)歐委會(huì)立場(chǎng)的裁定，則歐委會(huì)將必須在后續(xù)類似審查案件中修改其做法。

從上述分析不難看出，歐盟國(guó)家援助審查制度的新發(fā)展趨勢(shì)對(duì)我國(guó)的外溢效應(yīng)十分明顯。近年來(lái)，美歐作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序改革的重要推手，一直致力于推動(dòng)WTO改革議程納入競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，同時(shí)通過(guò)歐盟與第三國(guó)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，將其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和援助審查理念貫徹其中，從而間接影響了其他多邊貿(mào)易協(xié)定的競(jìng)爭(zhēng)條款和競(jìng)爭(zhēng)中立的引入。例如，我國(guó)已加入的RCEP 以及正在申請(qǐng)加入的CPTPP 中均涉及競(jìng)爭(zhēng)條款，這對(duì)締約方的競(jìng)爭(zhēng)政策和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定提出了較高要求。質(zhì)言之，歐盟國(guó)家援助審查制度及其新發(fā)展所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，一方面直接影響了國(guó)際經(jīng)貿(mào)制度的變革趨勢(shì)，從而使得國(guó)家援助規(guī)則與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則具有一定程度的共性；另一方面也影響到了我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定以及對(duì)多邊貿(mào)易體制的融入。因此，有必要從宏觀層面對(duì)歐盟雙維度下審查制度的新發(fā)展及其外溢效應(yīng)進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，提煉歐盟國(guó)家援助審查制度的雙維度模式，深入分析其適用和解釋方法，以及歐盟最新關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼和跨國(guó)補(bǔ)貼的審查動(dòng)向，這對(duì)我國(guó)對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、參與國(guó)際規(guī)則制定及應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革挑戰(zhàn)具有一定借鑒價(jià)值。