全域土地綜合整治與社會(huì)資本的互動(dòng)關(guān)系探討

余 蕓

（合肥市土地整治辦公室，安徽合肥 230071）

經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，我國現(xiàn)在并存耕地碎片化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化、空間布局無序化等多維度問題，單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)無法完全解決綜合性問題。全域土地綜合整治作為一種綜合性的土地管理方式，是解決這些問題的有效途徑。通過發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用，系統(tǒng)優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，整合集聚各類項(xiàng)目、資金和資源要素，因地制宜地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

全域土地綜合整治涉及多個(gè)部門和利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)合作，幾乎貫穿經(jīng)濟(jì)全鏈條，因此其實(shí)施過程面臨著很大的困難。社會(huì)資本是一種非政府性的資源。在當(dāng)前我國社會(huì)資本發(fā)展不平衡和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，如何合理利用社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問題。因此，研究全域土地綜合整治與社會(huì)資本的互動(dòng)關(guān)系，探討其合作模式和機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)土地整治和鄉(xiāng)村振興的科學(xué)化、規(guī)范化、可持續(xù)化具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 全域土地綜合整治內(nèi)涵與實(shí)踐

1.1 內(nèi)涵

全域土地綜合整治的核心思想是“空間整合、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)修復(fù)”，即通過對(duì)城鄉(xiāng)土地資源進(jìn)行綜合規(guī)劃和整合，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。全域土地綜合整治不僅包括農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的土地管理，還包括農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城市的連接區(qū)域、緩沖區(qū)域和生態(tài)區(qū)域等的土地管理，力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。積極搭建各方力量有序參與、各類資源有效整合的全域土地綜合整治平臺(tái)，幫助區(qū)鎮(zhèn)系統(tǒng)解決空間要素配置問題，實(shí)施各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)民集中居住、耕地增量提質(zhì)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多重目標(biāo)[1]。

與傳統(tǒng)土地整治相比，全域土地綜合整治更加關(guān)注時(shí)代訴求與現(xiàn)實(shí)需要，其不是實(shí)施某個(gè)單一的項(xiàng)目，而是旨在搭建一個(gè)政府、市場、公眾有序參與、各類資源有效整合的平臺(tái)。

全域土地綜合整治將實(shí)現(xiàn)區(qū)域一二三產(chǎn)融合發(fā)展的目標(biāo)，項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)高度契合，產(chǎn)業(yè)策劃同時(shí)具備前瞻性和落地性，在同步編制郊野單元村莊規(guī)劃、實(shí)施方案和產(chǎn)業(yè)策劃方案的基礎(chǔ)上，按照產(chǎn)業(yè)策劃進(jìn)行土地整備，優(yōu)化用地布局，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元用地需求，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地量身定制[2]。

1.2 實(shí)踐案例

1）2019—2022 年，廣東省共開展了42 個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目。計(jì)劃投資1 095 億元，其中財(cái)政資金414 億元、社會(huì)資金681 億元；實(shí)施農(nóng)用地整理1 萬hm2，建設(shè)用地整理6 000 hm2，生態(tài)保護(hù)修復(fù)9.53萬hm2，其他鄉(xiāng)村振興和文化保護(hù)等項(xiàng)目1 333 hm2。

2）自2018年以來，浙江省共批準(zhǔn)實(shí)施5批603個(gè)項(xiàng)目，涉及93個(gè)縣（市、區(qū)），2 680個(gè)建制村，計(jì)劃投資2 157億元，目前已完成竣工驗(yàn)收232個(gè)，完成投資934 億元。工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已啟動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾3 533 hm2，盤活存量建設(shè)用地800 hm2；利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，新增集聚農(nóng)村居住用地273 hm2，新增農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地300 hm2，新增農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地133 hm2，新增農(nóng)業(yè)設(shè)施用地147 hm2，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地600 hm2，有力地保障了鄉(xiāng)村振興用地需求。實(shí)施各類生態(tài)系統(tǒng)整治修復(fù)工程9 667 hm2，完成農(nóng)村人居環(huán)境提升工程930 個(gè)，工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)增加森林200 hm2，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到治理修復(fù)和有效改善。工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)共引入農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶700 個(gè)，發(fā)展新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目77 個(gè)，拉動(dòng)投資超過150 億元，農(nóng)民新增土地租金收入達(dá)1.55 億元，消除經(jīng)濟(jì)薄弱村共500 個(gè)，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提升[3]。

3）上海市積極創(chuàng)新吸引和撬動(dòng)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的機(jī)制和模式。2022 年，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所正式開通“全域土地綜合整治鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”服務(wù)平臺(tái)，該平臺(tái)承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)招商信息公開發(fā)布、行業(yè)動(dòng)態(tài)跟蹤及交易撮合等市場化服務(wù)。屬地政府可在平臺(tái)上發(fā)布招商意向信息，吸引中央企業(yè)、市屬國有企業(yè)、民營企業(yè)及外商投資企業(yè)等各類社會(huì)資本參與投資，并依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供統(tǒng)一規(guī)范、高效便捷、陽光透明的交易服務(wù)[4]。2023 年5 月，通過該平臺(tái)簽約3 個(gè)項(xiàng)目，分別為上海東禾九谷開心農(nóng)場有限公司與崇明區(qū)豎新鎮(zhèn)人民政府簽約東禾九谷開心農(nóng)場項(xiàng)目、上海松林食品（集團(tuán)）有限公司與金山區(qū)廊下鎮(zhèn)人民政府簽約松林樓房養(yǎng)豬循環(huán)種養(yǎng)項(xiàng)目、上海航宸體育發(fā)展有限公司與青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)雙祥村簽約金塢半島水上中心項(xiàng)目，總簽約額達(dá)10.37億元。

這些實(shí)踐案例表明，全域土地綜合整治可以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和提高土地利用效率，具有重要的實(shí)踐意義。

2 社會(huì)資本的概念及作用

2.1 概念

社會(huì)資本是指由社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、信任、彼此合作和規(guī)范形成的資源和能力，主要包括人際關(guān)系、社會(huì)信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及社區(qū)合作等方面。社會(huì)資本是社會(huì)組織和社會(huì)行動(dòng)的基礎(chǔ)，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。社會(huì)資本的核心是人際關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，它們提供了社會(huì)資源和信息渠道，促進(jìn)了社會(huì)交往和相互信任。社會(huì)資本的增加可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，有利于政府治理和社會(huì)繁榮[5]；反之，社會(huì)資本的缺失也會(huì)阻礙社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，增加政府治理難度。

最早把社會(huì)資本概念化的是美國斯坦福大學(xué)馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）教授，但學(xué)術(shù)界至今對(duì)何為社會(huì)資本尚未形成統(tǒng)一概念，不同的學(xué)者從其學(xué)科范疇與研究范式出發(fā)，對(duì)社會(huì)資本的概念作出了不同的界定。本文僅采取簡單釋義，指代社會(huì)層面資金和技術(shù)資源。

2.2 作用

引入社會(huì)資本，是指政府部門或者公共機(jī)構(gòu)將社會(huì)上的各種非政府資源（金融、技術(shù)、人才、管理及經(jīng)驗(yàn)等）吸引和融合到公共服務(wù)領(lǐng)域中，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。這種方式被廣泛應(yīng)用于政府和公共機(jī)構(gòu)運(yùn)營和管理公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目等方面。引入社會(huì)資本的優(yōu)點(diǎn)在于可以充分利用社會(huì)上的各種資源和優(yōu)勢，使政府部門和公共機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)更加豐富、多元、高效、便捷，滿足公眾日益增長的需求。同時(shí)，引入社會(huì)資本能夠促進(jìn)政府與市場、社會(huì)各界的合作，推動(dòng)公共服務(wù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)[6]。

3 全域土地綜合整治與社會(huì)資本的互動(dòng)關(guān)系

3.1 社會(huì)資本對(duì)全域土地綜合整治的支持

社會(huì)資本對(duì)于全域土地綜合整治具有重要的支持作用，具體表現(xiàn)在以下3 個(gè)方面。1）減輕籌資壓力。目前，國內(nèi)的全域土地綜合整治項(xiàng)目主要還是依靠財(cái)政資金投入，但是全域土地綜合整治項(xiàng)目周期長、投入大、見效慢，隨著國家對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控，地方財(cái)政資金日趨緊張，實(shí)踐中很多全域土地綜合整治項(xiàng)目擱淺的主要原因就是資金不足，而社會(huì)資本可以作為很好的補(bǔ)充。2）拓寬公眾參與全域土地綜合整治的渠道，使其真正成為項(xiàng)目的實(shí)施者、監(jiān)督者、獲益者。社會(huì)資本可以促進(jìn)社區(qū)成員之間的信任與合作，提高社會(huì)各階層對(duì)全域土地綜合整治的參與度和積極性，共同開展規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督等工作，形成一個(gè)協(xié)作共贏的合作模式，提高整治的效果和可持續(xù)性。3）加強(qiáng)監(jiān)督和管理。通過社會(huì)資本的支持，建立監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，保證整治過程的公正性和透明度。

3.2 全域土地綜合整治對(duì)社會(huì)資本的作用

3.2.1 促進(jìn)社會(huì)資本積累

全域土地綜合整治作為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)，包括增加掛鉤指標(biāo)效益、碳排放指標(biāo)效益、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營效益等。實(shí)踐中，政府與社會(huì)資本的合作案例均明確了社會(huì)資本可以獲得相應(yīng)合理的資本利潤，從而促進(jìn)社會(huì)資本的增長和積累。

3.2.2 釋放政策紅利

國務(wù)院、相關(guān)主管部委均明確提出要大力鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與全域土地綜合整治，因此釋放了很多政策紅利。例如，對(duì)于集中連片區(qū)域開展土地復(fù)墾、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的社會(huì)資本主體，允許其依法依規(guī)取得一定份額的自然資源使用權(quán)；鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將新增的集體農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給參與的社會(huì)資本主體；社會(huì)資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗(yàn)收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標(biāo)可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用；社會(huì)資本在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款后，可將依法取得的國有建設(shè)用地修復(fù)后用于二三產(chǎn)業(yè)；社會(huì)資本可按照市場化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目；社會(huì)資本對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，可采用和政府合作（Public-Private-Partnership,PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、資金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)等。

3.2.3 加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的協(xié)作

全域土地綜合整治可以促進(jìn)政府和社會(huì)組織的協(xié)作和互動(dòng)，增強(qiáng)政府的管理能力和社會(huì)組織的服務(wù)能力。在整治過程中，政府部門可以通過與社會(huì)組織和居民之間的合作，了解社區(qū)的實(shí)際需求和反饋意見，以便及時(shí)調(diào)整工作方向和策略。同時(shí)，社會(huì)組織和居民也可以通過參與全域土地綜合整治，了解政府的政策和工作進(jìn)展，形成合作伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)品牌建設(shè)宣傳，提升企業(yè)傳播力和影響力，增加社會(huì)資本參與的獲得感和榮譽(yù)感。

在實(shí)踐中，全域土地綜合整治與社會(huì)資本的合作可以采用多種模式，包括政府主導(dǎo)、社會(huì)資本主導(dǎo)、政府與社會(huì)資本合作等。雙方的合作模式應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和需求來選擇，政府與社會(huì)資本應(yīng)根據(jù)各自的優(yōu)勢和特點(diǎn)，進(jìn)行相應(yīng)的分工和協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化和優(yōu)化配置。

4 全域土地綜合整治與社會(huì)資本互動(dòng)中的困難和風(fēng)險(xiǎn)

研究發(fā)現(xiàn)，目前全域土地綜合整治仍舊停留在財(cái)政資金主導(dǎo)，社會(huì)資本參與意愿不高、參與程度較低的階段，全域土地綜合整治與社會(huì)資本的良性互動(dòng)還處于萌芽階段。調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，主要利益相關(guān)者為地方政府、社會(huì)資本企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，各方的利益博弈導(dǎo)致利益協(xié)同機(jī)制無法建立。1）對(duì)于社會(huì)資本來說，全域土地綜合整治項(xiàng)目前期投入大，投資周期長，項(xiàng)目成型操作難度大，投資風(fēng)險(xiǎn)難以控制在可接受范圍內(nèi)。同時(shí)，全域土地綜合整治包括土地整理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)等多方面，涉及領(lǐng)域較多，需要投入的資源、資本較大，當(dāng)政策風(fēng)險(xiǎn)因素過高時(shí)，社會(huì)資本必然出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考量，不愿意參與。2）目前的合作模式多采取PPP 模式和“投資人+EPC”、委托代建模式、先建后補(bǔ)模式等，社會(huì)資本單獨(dú)或者以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)加盟等形式參與，前期資本投入較大，資本的流轉(zhuǎn)和靈活度不夠。特別是PPP 模式，受到《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的影響，資本退出受到一定程度的限制，導(dǎo)致社會(huì)資本多數(shù)采取觀望態(tài)度。3）截至目前，社會(huì)資本參與全域土地綜合整治只有國家和省級(jí)政府層面的政策，各地市及縣級(jí)政府均沒有相關(guān)的政策出臺(tái)，參與途徑不明確。雖然國家和省級(jí)政府均出臺(tái)了政策，也大概明確了社會(huì)資本參與全域土地綜合整治工作的渠道，但全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元開展的，負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作的是縣級(jí)政府。目前為止，還沒有縣級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)的配套實(shí)施辦法，因此社會(huì)資本的參與度不太高，預(yù)期不明確。4）基層政府與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的參與意愿不強(qiáng)。社會(huì)資本方與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是主要利益博弈體，雙方都希望通過降低對(duì)方的收益來增加自己的收益，同時(shí)我國農(nóng)村不斷加劇的“空心化”導(dǎo)致社會(huì)資本方和基層治理組織對(duì)全域土地綜合整治的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營缺乏信心。而基層政府的政策不明朗、不具體，工作執(zhí)行過程中不敢作為，導(dǎo)致雙方互動(dòng)還處于試探階段。

5 全域土地綜合整治與社會(huì)資本互動(dòng)建議

案例分析表明，全域土地綜合整治和社會(huì)資本的合作模式在實(shí)際項(xiàng)目中已得到了有效的應(yīng)用和驗(yàn)證。政府和社會(huì)資本企業(yè)的合作，不僅實(shí)現(xiàn)了資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。整治產(chǎn)生的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益，可以用于村莊建設(shè)、美麗田園建設(shè)，也可以在省域內(nèi)調(diào)劑使用。契約型、分紅型、股權(quán)型等聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)模式引導(dǎo)農(nóng)民深度參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富。探索建立生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)資源權(quán)益掛鉤機(jī)制，通過指標(biāo)收購、生態(tài)補(bǔ)償、運(yùn)營管護(hù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投入全域土地綜合整治工作。

政府在推進(jìn)全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的過程中，應(yīng)積極引入社會(huì)資本，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本企業(yè)的合作，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。1）進(jìn)一步研究社會(huì)資本在全域土地綜合整治中的具體作用。不同城市和地區(qū)在資源和經(jīng)濟(jì)條件上存在差異，因此需要針對(duì)不同的情況，探索適合的合作模式。通過實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，深入了解社會(huì)資本企業(yè)在項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施中的貢獻(xiàn)和影響，為政府和社會(huì)資本企業(yè)的合作提供更為科學(xué)的指導(dǎo)和支持。2）出臺(tái)細(xì)化下沉政策。明確市縣一級(jí)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的路徑與權(quán)責(zé)，編制報(bào)批完善村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，從而形成社會(huì)資本和全域土地綜合整治的良性互動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本企業(yè)的溝通和協(xié)調(diào)。3）增強(qiáng)公眾參與的意識(shí)和能力。全域土地綜合整治和社會(huì)資本的合作模式涉及廣泛的社會(huì)群體，因此需要加強(qiáng)公眾參與的意識(shí)和能力，讓更多的人了解和參與到項(xiàng)目中來。政府可以通過舉辦宣傳活動(dòng)、制定相關(guān)政策和法規(guī)等手段，激發(fā)公眾參與的熱情。4）加強(qiáng)政府與社會(huì)資本企業(yè)的溝通和協(xié)調(diào)。政府和社會(huì)資本企業(yè)在項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施中往往存在著信息不對(duì)稱、利益分配不均等問題，因此需要加強(qiáng)交流，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。政府可以設(shè)立相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本企業(yè)的服務(wù)和管理，提高政府工作效率。

6 結(jié)語

科學(xué)合理的全域土地綜合整治和社會(huì)資本合作模式是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一，政府和社會(huì)資本應(yīng)繼續(xù)深化合作，引導(dǎo)和聚合相關(guān)資金，充分發(fā)揮全域土地綜合整治的基礎(chǔ)平臺(tái)作用，盤活農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)，發(fā)展特色化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，激活市場要素，助力鄉(xiāng)村振興。同步加強(qiáng)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的全過程監(jiān)管，確保達(dá)到群眾滿意、社會(huì)認(rèn)可及社會(huì)資本和屬地“雙贏”的效果。