礦產(chǎn)超量開采行為的定性

林峰

一、基本案情

創(chuàng)某輝石場自2007年3月15日成立以來，在廣東省惠州市惠陽區(qū)露天開采建筑用花崗巖。該市場于2016年1月29日取得新的采礦許可證，有效期至2031年1月29日，礦區(qū)范圍累計查明建筑用花崗巖儲量為1508.51萬立方米，批準(zhǔn)的年度開采規(guī)模是15萬立方米，總開采規(guī)模為225萬立方米。犯罪嫌疑人曾某某為石場法定代表人，負(fù)責(zé)管理石場的日常事務(wù)。2020年，當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T發(fā)現(xiàn)該石場存在超規(guī)模開采行為，將線索移送至公安機關(guān)。廣東省核工業(yè)地質(zhì)局某大隊出具的已開采礦產(chǎn)資源量估算報告顯示，創(chuàng)某輝石場自2016年1月29日至2021年8月3日累計已采出建筑用花崗巖礦石量552.46萬立方米，損失率為3%，實際開采消耗資源儲量礦石量535.89萬立方米，超量開采310.89萬立方米。經(jīng)惠州市惠陽區(qū)價格認(rèn)證中心認(rèn)定，建筑用花崗巖年度均價分別是：2016年為43.73元/立方米，2017年為42.66元/立方米，2018年為43.24元/立方米，2019年為43.80元/立方米，2020年1月至4月為44.60元/立方米，以上時間段平均價為44.15元/立方米，創(chuàng)某輝石場超出總開采規(guī)模范圍的礦產(chǎn)價值共計137257935元。經(jīng)電話傳喚，犯罪嫌疑人曾某某于2021年8月5日到公安機關(guān)接受調(diào)查。案發(fā)后，創(chuàng)某輝石場被依法追繳礦產(chǎn)出讓收益共計42910962元。

二、分歧意見

創(chuàng)某輝石場及犯罪嫌疑人曾某某超出采礦許可證規(guī)定的開采規(guī)模超量開采，能否適用“兩高”《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》 （以下簡稱《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》）第2條的規(guī)定，認(rèn)定為“未取得采礦許可證”，以非法采礦罪定罪處罰？關(guān)于本案的定性存在三種意見：

第一種意見認(rèn)為，超量開采行為可以認(rèn)定為非法采礦罪。司法實踐中，對于礦產(chǎn)資源的非法開采，主要是盜采和濫采。超量開采礦產(chǎn)資源是盜采行為，且容易上升到濫采等破壞性開采。第一，非法采礦罪是盜竊罪的特別條款，在早期盜采礦產(chǎn)資源往往被認(rèn)定為盜竊罪。由于定量開采繳納的礦產(chǎn)資源開采費用是固定的，超量開采等于少繳礦產(chǎn)資源開采費用，該行為與盜竊罪無異，其表面上具有許可證，但實際上是超越了許可證批準(zhǔn)的開采量，需要取得新的行政許可，因此，該情形屬于《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第2條規(guī)定的“超越許可證規(guī)定的開采范圍”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“未取得采礦許可證”。第二，采礦許可證規(guī)定定量開采，主要是為了保護礦產(chǎn)資源，超量開采容易引發(fā)濫采行為。非法采礦罪的保護法益具有多樣性，除了國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，還包括對礦產(chǎn)資源的合理開采和保護性開采，超量開采在大多數(shù)場合破壞了國家對礦區(qū)的保護。第三，行為人被自然資源部門發(fā)現(xiàn)超量開采后又繳納開采費用的，屬于事后退賠退贓的問題，不影響非法采礦罪的認(rèn)定。第四，超量開采與超越礦區(qū)范圍開采具有相當(dāng)?shù)纳鐣：π?，行為人在礦區(qū)范圍內(nèi)超量開采，只繳納較少的開采費用，在受到行政處罰前往往超量開采數(shù)量巨大，獲利頗豐，而行政處罰的力度明顯不夠，在被處罰后，行為人仍有巨大獲利。如本案涉案石場超量開采310多萬立方米，礦產(chǎn)價值1億3千多元，案發(fā)后僅追繳其礦產(chǎn)出讓收益4千多萬元。

第二種意見認(rèn)為，超量開采行為可以認(rèn)定為盜竊罪。既然《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》沒有對超量開采行為是否屬于“未取得采礦許可證”情形作出規(guī)定，就不能適用非法采礦罪；但超量開采行為人以非法占有為目的，將超出許可證規(guī)定的生產(chǎn)規(guī)模的國家礦產(chǎn)資源秘密竊取占為己有，符合盜竊罪的構(gòu)成要件且數(shù)額特別巨大。

第三種意見認(rèn)為，超量開采行為不能認(rèn)定為非法采礦罪或盜竊罪。首先，超量開采與非法采礦罪有著本質(zhì)區(qū)別。非法采礦罪主要打擊的是未取得采礦許可證擅自采礦的無證開采行為，對于依法取得許可證的主體有權(quán)進(jìn)行開采，對其在采礦許可證明確劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)開采超出總量的行為應(yīng)當(dāng)由行政部門進(jìn)行處罰，未達(dá)到刑事規(guī)制的程度。因我國刑法以及相關(guān)司法解釋等均未將超量開采明確規(guī)定為非法采礦罪，根據(jù)“罪刑法定原則”，法無明文規(guī)定不為罪，故超量開采行為不構(gòu)成非法采礦罪。其次，非法采礦罪屬于盜竊罪的特別規(guī)定，非法采礦行為不能用盜竊罪進(jìn)行評價，而且如果按照盜竊罪的量刑幅度進(jìn)行處罰也違反罪責(zé)刑相適應(yīng)的刑法原則。

三、評析意見

本案的爭議焦點是礦產(chǎn)超量開采行為是否屬于非法采礦罪客觀方面所要求的“未取得采礦許可證”情形。礦產(chǎn)超規(guī)模開采或稱超量開采行為，在法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋中并無明確定義［1］，正因如此，此類行為是否需要納入刑法規(guī)制范圍存在爭議。本文認(rèn)同第三種意見，分析如下：

（一）將超量開采行為認(rèn)定為非法采礦罪有違罪刑法定原則

根據(jù)刑法第343條第1款規(guī)定，非法采礦罪的罪狀主要為“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦”，“情節(jié)嚴(yán)重”。“未取得采礦許可證”是論處非法采礦罪的前提條件，缺失即不入本罪?！兜V產(chǎn)資源犯罪解釋》第2條規(guī)定列舉了“未取得采礦許可證”的四種情形，并設(shè)置了兜底條款。［2］顯而易見，行為人獲得采礦許可證但超越其規(guī)定的生產(chǎn)規(guī)模采礦的行為，不屬于上述規(guī)定所列舉的無許可證；許可證被注銷、吊銷、撤銷；超出許可證規(guī)定的礦種這三種情形。那么，需要重點研究的是該行為是否屬于上述規(guī)定所列舉的“超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開采范圍的”情形。從國家頒發(fā)的采礦許可證所載明的內(nèi)容看，礦區(qū)范圍和生產(chǎn)規(guī)模是兩個并列的事項，礦區(qū)范圍指的是由拐點坐標(biāo)和開采深度圈定的立體空間區(qū)域。［3］根據(jù)自然資源部門的相關(guān)文件，開采范圍指的是礦區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)專業(yè)單位設(shè)計并由有關(guān)部門確認(rèn)的開采平面范圍和開采深度范圍?？梢?，礦區(qū)范圍和開采范圍的概念均不包含開采量，因此上述規(guī)定的“超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開采范圍”情形，難以解釋為包括了超生產(chǎn)規(guī)模即超量開采的行為。

（二）超量開采行為的違法性不足以被評價為非法采礦罪

從違法性上來說，超量采礦與無證采礦存在本質(zhì)區(qū)別。采礦許可證明確的礦種、礦區(qū)范圍、開采方式，以及開采方案中的開采范圍，是礦產(chǎn)資源國家所有的體現(xiàn)，是“確定的允許”。但采礦許可證上規(guī)定的生產(chǎn)規(guī)模是由專業(yè)單位在綜合考慮礦石品位、礦床、地址環(huán)境以及開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率等因素，在合理開采、綜合利用的方針下形成的建議方案，是“可變的建議”。超過了建議的量，可能對礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境造成危害，但其違法性不足以與突破國家許可侵犯礦產(chǎn)所有權(quán)和破壞礦產(chǎn)管理制度劃等號。對單純超量開采的行為，實踐中部分行政主管部門采取補繳礦產(chǎn)出讓收益，或者相應(yīng)縮短開采年限的方式進(jìn)行處理。上述處理方式可以看出行政主管部門以實際行為承認(rèn)了采礦權(quán)人的超量開采行為。本案創(chuàng)某輝石場采礦許可證范圍內(nèi)累計查明儲量為1508.51萬立方米，實際出讓量僅為225萬立方米，屬于“發(fā)大證”情形［4］，行政主管部門對此本身存在失職行為，采礦權(quán)人在開采范圍內(nèi)超量開采屬于市場行為，要求采礦權(quán)人遵守實際出讓量的限制很難有期待可能性。而且。司法解釋逐一列舉未取得采礦許可證的各種情形，卻對實踐中更為常見的超出生產(chǎn)規(guī)模開采的情形只字不提，與其說是未意識到或者視而不見，遠(yuǎn)不如說有其他特別考慮更令人信服。因此，盡管《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第2條設(shè)置了“其他未取得許可證的情形”的兜底條款，但從該規(guī)定列舉的其他四種情形的違法相當(dāng)性來看，超量開采都不足以適用兜底條款。

（三）將超量開采認(rèn)定非法采礦罪不符合行政犯的定罪原則

非法采礦罪屬于行政犯，以違反行政法為前提特征。國家通過《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等法律法規(guī)，形成了對礦產(chǎn)資源勘探、開采的專門管理制度。上述法律法規(guī)列舉了未取得采礦許可證擅自采礦、超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦、買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源、采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源等行政違法行為的法律責(zé)任，卻沒有規(guī)定更為常見的超量開采行為的法律責(zé)任。雖然地方性法規(guī)有權(quán)力增設(shè)處罰事項，但是以《廣東省礦產(chǎn)資源管理條例》為例，其也未將超量開采行為明確規(guī)定為違法行為予以處罰。對于法律及行政法規(guī)明確規(guī)定的違法行為，以違法情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪予以刑事處罰沒有爭議，但對法律及行政法規(guī)都沒有明確屬于違法行為的超量開采行為，用刑法予以定罪處罰有“越俎代庖”之嫌，不符合行政犯的定罪原則。

（四）超量開采河砂的司法案例及最高法典型案例不具有借鑒意義

經(jīng)查詢中國裁判文書網(wǎng)，司法實踐中確有將超量采礦認(rèn)定為非法采礦罪的案例，但大多是超量開采河砂的案例，像本案這種礦區(qū)超量開采認(rèn)定為非法采礦罪的案例極少。司法機關(guān)將超量開采河砂認(rèn)定為非法采礦罪有兩種方式，一種是將超量開采河砂認(rèn)定為未取得采礦許可證擅自采礦［5］，一種是將超量開采河砂認(rèn)定為超越許可證規(guī)定的開采范圍［6］。但是，超量開采河砂案件與本案這種礦區(qū)超量開采案件有著明顯不同之處。首先，許可證載明事項不同。國家頒發(fā)的河道采砂許可證與采礦許可證不同，采礦許可證上載明年開采量、有效期限、礦區(qū)范圍，沒載明開采總量，而河道采砂許可證上載明許可開采總量、開采河道、有效期。其次，法規(guī)規(guī)定不同。雖然《中華人民共和國河道管理條例》或者《長江河道采砂管理條例》等行政法規(guī)也沒有將超量開采河砂規(guī)定為違法行為或者規(guī)定法律責(zé)任，但我國部分地方性法規(guī)卻有規(guī)定河砂累計開采量達(dá)到許可證規(guī)定的開采總量的將導(dǎo)致河道采砂許可證自行失效，或者采砂權(quán)終止，或者發(fā)證機關(guān)應(yīng)當(dāng)注銷河道采砂許可證等法律后果。［7］有的河道采砂許可證上（如《河南省河道采砂許可證》）還明確載明累計采砂量達(dá)到許可開采總量后本許可證自行失效。因此，從違反法規(guī)規(guī)定及采砂許可證載明事項的角度，將超量開采河砂認(rèn)定為未取得采礦許可證或者超越開采范圍，尚有一定的論證空間。但對于本案這種礦區(qū)超量開采案件，無論從行政法規(guī)層面亦或是采礦許可證載明事項上都難以找到論證依據(jù)。

此外，在2018年最高法發(fā)布的“人民法院服務(wù)保障新時代生態(tài)文明建設(shè)十大典型案例”中的被告人梁理德、梁特明非法采礦案中，判決書除認(rèn)定被告人越界開采的犯罪事實外，也將被告人超量開采的數(shù)量納入非法采礦犯罪事實的評價范圍，即認(rèn)定涉案礦場超越審批許可數(shù)量采礦界內(nèi)采挖量合計415756噸，界外采挖量合計829830噸，扣除國土資源局審批許可的27.31萬噸及風(fēng)化層等，共非法采礦822585噸，價值13161360元。但應(yīng)注意的是，該案判決對非法采礦罪的認(rèn)定是以行為人越界開采為前提的，不是單純的超量開采行為，因此對本案亦無直接借鑒意義。

（五）超量開采不宜以盜竊罪進(jìn)行定罪處罰

首先，非法采礦罪與盜竊罪屬于刑法特別規(guī)定和一般規(guī)定的關(guān)系，特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定的適用，超量采礦行為即使能入罪，也應(yīng)定非法采礦罪，而不宜認(rèn)定為盜竊罪。其次，從刑罰幅度來看，按照本案超量采礦的價值，如果認(rèn)定盜竊罪則最高刑罰可達(dá)到無期徒刑，而如果認(rèn)定非法采礦罪最高刑罰僅為有期徒刑7年，以盜竊罪定罪處罰將導(dǎo)致罪責(zé)刑不相適應(yīng)。再次，實踐中越界開采的危害性比超量開采的危害性大，而按照司法解釋規(guī)定，超界開采構(gòu)成非法采礦罪，如對危害性較小的超量開采反以盜竊罪重判，同樣違反罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。最后，司法解釋對非法采礦罪“情節(jié)嚴(yán)重”規(guī)定了“開采的礦產(chǎn)品價值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價值在十萬元至三十萬元以上”的入罪標(biāo)準(zhǔn)，如果對超量開采以盜竊罪定罪處罰，意味著對未達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)的無證開采行為也可以盜竊罪定罪處罰，而且刑罰可能比非法采礦罪更重，則同樣將出現(xiàn)罪責(zé)刑不相適應(yīng)的情況。

依據(jù)以上評析意見，檢察機關(guān)辦案人員依法對犯罪嫌疑人曾某某作出了不起訴決定，案件處理結(jié)果得到當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T的認(rèn)可。在檢察機關(guān)的建議下，當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T加強了對礦山企業(yè)的審批和監(jiān)管，有效保護了國家礦產(chǎn)資源。