當(dāng)前國有企業(yè)公司治理的中心

□ 中國體改研究會(huì)理事 李江寧

李江寧

黨委會(huì)作為國有企業(yè)公司治理的中心，內(nèi)外部條件已經(jīng)基本成熟。絕大多數(shù)國有企業(yè)的黨委書記都兼任了董事長(zhǎng)并兼任法定代表人。多數(shù)黨委委員和董事、經(jīng)理實(shí)行了雙向進(jìn)入，交叉任職。本文認(rèn)為，以黨委會(huì)為治理中心，是符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的。

2015 年8 月，中共中央和國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。其后中辦、國辦和有關(guān)部門又陸續(xù)推出了關(guān)于“管資本”“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”“（公益與商業(yè)）分類界定”“兩類公司（投資與運(yùn)營(yíng)）”“混合所有制經(jīng)濟(jì)”“員工持股改革”“法人治理結(jié)構(gòu)”“市場(chǎng)化選聘”“工資和薪酬”“監(jiān)管合力”“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”等改革。這么多改革措施，哪一項(xiàng)是中心呢？從工作量看，混合所有制經(jīng)濟(jì)是牽動(dòng)面最大的。從監(jiān)管角度或者從出資人角度看，“管資本”是最重要的改革。而筆者認(rèn)為，這些都是從國資國企改革內(nèi)部看的結(jié)果，如果放到中國整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境看，就不太準(zhǔn)確了。新時(shí)期十年，最大的政治變化是什么？無疑是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對(duì)各項(xiàng)工作的統(tǒng)領(lǐng)，包括改革開放，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也包括現(xiàn)代企業(yè)制度。具體到國有企業(yè)改革，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是保證國有企業(yè)改革發(fā)展的正確方向，即為中國式現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，順應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的需要，防止貪污腐敗、利益輸送。二是國有企業(yè)治理體制以黨委會(huì)為中心。三是加強(qiáng)國有企業(yè)黨建工作，包括政治建設(shè)、組織建設(shè)、人才建設(shè)、文化建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等。我們這里主要論述第二個(gè)問題，即當(dāng)前國有企業(yè)公司治理實(shí)際以黨委會(huì)為中心。

國有企業(yè)公司治理中心的歷史演變

中國的國有企業(yè)管理制度，幾經(jīng)演變。2003 年國務(wù)院國資委成立，其后各?。?jí)）、市國資委陸續(xù)成立。國資委成立的最大意義就是建立了明晰的出資人制度。國資委成立之前，國有企業(yè)也有出資人，但出資人極其分散，有原經(jīng)貿(mào)委，有原計(jì)委、財(cái)政，有原勞資部門，還有組織部門，被稱為“多龍治水”。企業(yè)有問題不知道找誰，部門也不知道究竟該誰負(fù)責(zé)任。國資委成立后不久，就把董事會(huì)建設(shè)放到了重要位置，其后又不斷加大力量，成為國資委最重要的工作。時(shí)任國務(wù)院國資委主任李榮融說，國資委要不當(dāng)“婆婆”就必須把董事會(huì)建好，通過董事會(huì)選擇經(jīng)理，決定重大事項(xiàng)。國資委通過委派的董事參與公司重大事項(xiàng)的決定，而不是直接決定重大事項(xiàng)。為此，就必須建立起一個(gè)以外部董事為主的董事會(huì)，依此達(dá)成內(nèi)外部的相互制衡。國資委這些年一直是沿著這樣一條路來推進(jìn)國有企業(yè)的治理改革的，也取得了明顯的進(jìn)展。但是最近幾年，這一治理改革的思路又受到了新的挑戰(zhàn)，就是對(duì)國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)， 黨委會(huì)作用的加強(qiáng)。雖然大家都在講“融合”，講“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有企業(yè)治理體系中”，但究竟怎樣融入融合卻很難說得清楚，總不能只是說“既要又要”吧。即到了今天，應(yīng)該明確地回答到底是“以董事會(huì)為治理中心”還是“以黨委會(huì)為治理中心”。

企業(yè)必須有一個(gè)“治理中心”

股東會(huì)與董事會(huì)，董事會(huì)與經(jīng)理層建立一系列激勵(lì)與約束相容的制度，達(dá)成股東利益的最大化，這就是現(xiàn)在的公司治理結(jié)構(gòu)。這套治理制度在西方國家和地區(qū)已經(jīng)運(yùn)行了幾百年了，是公認(rèn)比較成熟的。我們國家從建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)開始到國資委董事會(huì)試點(diǎn)及外部董事占多數(shù)的普遍要求，也是這么一條路子。一般的治理結(jié)構(gòu)包括：股東、股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)。在這幾者里面誰是治理中心呢？總起來看，現(xiàn)在主張董事會(huì)中心主義的已經(jīng)成為主流。

為什么董事會(huì)會(huì)成為主流的公司治理中心呢？最根本的原因還是效率問題。公司治理的重要基點(diǎn)是不同利益主體的相互制衡，但公司治理不同于國家治理，國家治理的基本目標(biāo)就是相互制衡，但公司治理的最終目的卻是效率和效益，是股東利益最大化或者股東利益與各方利益最大化的結(jié)合。

為了突出效率，英美大企業(yè)上市公司還普遍建立了董事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和首席執(zhí)行官。董事會(huì)執(zhí)行委員由在公司擔(dān)任執(zhí)行事務(wù)的董事組成，一般重要事項(xiàng)由執(zhí)行委員會(huì)決定，甚至由首席執(zhí)行官?zèng)Q定。美國上市公司董事會(huì)平均一個(gè)季度開一次董事會(huì)，對(duì)于董事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和首席執(zhí)行官的決定，董事會(huì)一般不會(huì)予以否定。但是英美等西方國家的董事會(huì)并不是花瓶董事會(huì)，不是可有可無的擺設(shè)，而是戰(zhàn)略性董事會(huì)。董事會(huì)成員一般都是某一相關(guān)方面的專家、名家。董事會(huì)如果首席執(zhí)行官是董事長(zhǎng)，就要設(shè)一個(gè)外部董事的牽頭人。董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)、提名委員會(huì)一般由外部董事?lián)?。外部董事平時(shí)也要深入企業(yè)了解情況，對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和重大事項(xiàng)能夠發(fā)表建設(shè)性意見。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入危機(jī)，執(zhí)行委員會(huì)或首席執(zhí)行官無力回天時(shí)，外部董事就應(yīng)該及時(shí)行動(dòng)，幫助企業(yè)扭轉(zhuǎn)方向，撤換首席執(zhí)行官；如果再不行，股東就要出面改組董事會(huì)了；甚至“野蠻人”出現(xiàn)，改變股東結(jié)構(gòu)，收購企業(yè)。所以，在英美等西方國家，無論是企業(yè)的正常發(fā)展還是企業(yè)的危機(jī)處理，董事會(huì)都是關(guān)鍵。

中國國有企業(yè)一般沒有董事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)，也沒有首席執(zhí)行官制度。中國國有企業(yè)不久之前還普遍設(shè)有外派監(jiān)事會(huì)，最近才逐步撤掉了。中國國有企業(yè)還有一個(gè)不在《公司法》治理框架內(nèi)的職工代表大會(huì)，還有外部審計(jì)、外派財(cái)務(wù)總監(jiān)、派駐紀(jì)檢組等。中國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)差不多是世界上層次最多最復(fù)雜的，而一些民營(yíng)企業(yè)，治理結(jié)構(gòu)則比較簡(jiǎn)單一些。那些大型的民營(yíng)高科技互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則比較流行執(zhí)行委員會(huì)式的制度，流行首席執(zhí)行官。阿里巴巴等企業(yè)甚至建立了限制普通股東投票權(quán)的合伙人制度。民營(yíng)企業(yè)為什么效率高，特別是這些頭部的民營(yíng)企業(yè)？治理結(jié)構(gòu)不同是一個(gè)很大的原因。

國企治理怎樣以黨委會(huì)為中心

目前，國有企業(yè)治理顯然存在兩個(gè)中心，一個(gè)是董事會(huì)，一個(gè)是黨委會(huì)。如果我們長(zhǎng)期不知道怎么選擇，就必然會(huì)引發(fā)困惑、紊亂甚至是混亂。本文認(rèn)為，目前國有企業(yè)黨委會(huì)的作用已經(jīng)越來越突出了，明顯超過了董事會(huì)的作用。

中國的國有企業(yè)，黨委會(huì)從來就沒有放棄過發(fā)揮重要作用，“黨管干部”原則一直是硬杠杠。2010 年，中辦國辦發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，企業(yè)內(nèi)部的落實(shí)主體第一就是黨委會(huì)。2016 年，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議的講話中明確要求黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，國有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定。2017 年黨的十九大修改的《黨章》第三十三條規(guī)定，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。2019 年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》和《黨章》的表述一樣。從這里可以看出，現(xiàn)在國有企業(yè)黨委會(huì)的職責(zé)已經(jīng)不是原來的政治核心作用和監(jiān)督保障作用了，它有了越來越明確的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，而且是全面的領(lǐng)導(dǎo)。

最近幾年，圍繞著黨委會(huì)與董事會(huì)、經(jīng)理層的職責(zé)權(quán)限劃分，各級(jí)國資部門和國有企業(yè)等做了大量工作，有的還出臺(tái)了詳細(xì)的操作指南。但在我看來，這些努力不能說沒有意義，但確實(shí)是很難落實(shí)。我曾經(jīng)在一家中外合資壽險(xiǎn)公司任中方委派的董事長(zhǎng)，外方委派總經(jīng)理。為了厘清董事會(huì)、董事長(zhǎng)與經(jīng)理層、總經(jīng)理的關(guān)系，我組織董事會(huì)辦公室等反復(fù)梳理《公司法》關(guān)于董事會(huì)與經(jīng)理職責(zé)關(guān)系的規(guī)定，形成了一個(gè)董事會(huì)的“議事規(guī)則”。有了這個(gè)“議事規(guī)則”，我們中方在與外方、與經(jīng)理層討論問題時(shí)，有了更多底氣。但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，我們發(fā)現(xiàn)即使在戰(zhàn)略方向問題上，中方和董事會(huì)也很難發(fā)揮多大作用，因?yàn)槲覀儗?duì)壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如他們熟悉。這種詳細(xì)劃分清楚的努力也不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為企業(yè)是一組契約，把剩余控制權(quán)看作是產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，它是在契約中事先不能規(guī)定的那份控制權(quán)的權(quán)力。現(xiàn)在的任正非可以看作是華為公司的剩余控制者，他不參加董事會(huì)決策，但對(duì)董事會(huì)決策有一票否決權(quán)。

很多人熱衷于仔細(xì)劃分黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職責(zé)邊界，隱含的一個(gè)認(rèn)識(shí)前提是決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、執(zhí)行權(quán)能夠明確區(qū)分，認(rèn)為董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，經(jīng)理層是經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)這種認(rèn)識(shí)也是不正確的。無論是歐美國家的實(shí)踐，還是中國《公司法》的規(guī)定，董事會(huì)都是絕對(duì)的經(jīng)營(yíng)層，甚至可以說是執(zhí)行層。歐美董事會(huì)有執(zhí)行委員會(huì)，首席執(zhí)行官、總經(jīng)理是非必要崗位。況且，中國目前的董事長(zhǎng)絕大多數(shù)都是內(nèi)設(shè)的，都在公司從事執(zhí)行事務(wù)，在公司領(lǐng)取薪酬，是企業(yè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者。

黨委會(huì)作為國有企業(yè)實(shí)際的公司治理的中心，現(xiàn)在的內(nèi)外部條件也已經(jīng)基本成熟了。因?yàn)榻^大多數(shù)國有企業(yè)的黨委書記都兼任了董事長(zhǎng)，還兼任了法定代表人。多數(shù)黨委委員和董事、經(jīng)理實(shí)行了雙向進(jìn)入，交叉任職。所以，黨委會(huì)決策了的事項(xiàng)，到董事會(huì)、經(jīng)理層也很好通過、落實(shí)。

目前情況下，以黨委會(huì)作為治理中心，不會(huì)出現(xiàn)大的政治問題。但如果以董事會(huì)為治理中心，就有可能違背國有企業(yè)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的大政方針。如果將董事會(huì)與黨委會(huì)同時(shí)都作為治理中心，會(huì)帶來很多不必要的矛盾和麻煩。我曾經(jīng)擔(dān)任過一家省級(jí)國有企業(yè)的黨委書記、董事長(zhǎng)，實(shí)際的做法就是以黨委會(huì)為中心， 周例會(huì)、季度會(huì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一起參加。多數(shù)重大事項(xiàng)，先由黨委會(huì)作出決策或者基本方向的判斷， 然后再由經(jīng)理層具體落實(shí)。部分重大投資類事項(xiàng)在充分論證、完善程序后交董事會(huì)決定。

以黨委會(huì)為治理中心，是不是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求呢？對(duì)此，本文持肯定態(tài)度。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是委托代理，是激勵(lì)與約束并行，是決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互銜接。對(duì)這些，黨委會(huì)發(fā)揮作用并沒有什么違背。黨委會(huì)作為治理中心并不是黨委書記自己說了算，也不是單純黨委會(huì)說了算。董事會(huì)是集體決策，一人一票。黨委會(huì)也是集體決策，一人一票。目前在出資人監(jiān)督、組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、職工監(jiān)督日益強(qiáng)化的背景下，在業(yè)績(jī)約束越來越重的情況下，國有企業(yè)一把手“一言堂”“一手遮天”的問題已經(jīng)大大減輕。

既然當(dāng)前應(yīng)該以黨委會(huì)作為國有企業(yè)公司治理中心，國資委和國有企業(yè)等有關(guān)方面，也應(yīng)對(duì)自身的改革發(fā)展方針任務(wù)作出適當(dāng)調(diào)整。例如，不宜再擴(kuò)大董事會(huì)規(guī)模了，也不必再強(qiáng)調(diào)外部董事占多數(shù)了。經(jīng)理層市場(chǎng)化、契約化選聘試點(diǎn)也要更加慎重。因?yàn)辄h委會(huì)決定重大事項(xiàng)，黨委會(huì)實(shí)際決定選聘重要經(jīng)營(yíng)管理人員。經(jīng)理層不可能擁有真正獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，也不可能自己決定能否完成經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，更不可能拿到預(yù)計(jì)的市場(chǎng)化薪酬，一時(shí)拿到了也不可持續(xù)。

以黨委會(huì)為國有企業(yè)治理中心，這是當(dāng)前一個(gè)總的趨勢(shì)和方向。對(duì)于一些情況比較特殊的國有企業(yè)， 具體實(shí)行起來還要注意有所區(qū)別。例如國有控股上市公司和金融企業(yè)，有的國有控股企業(yè)還在海外上市。這些企業(yè)市場(chǎng)化程度更高，監(jiān)管更嚴(yán)，更公開透明。因此，董事會(huì)建設(shè)也就需要更加完善。而那些公益類國有企業(yè)，還有最近十幾年廣泛興起的城投類國有企業(yè)，自身決策權(quán)力有限，公司黨委會(huì)治理的中心作用也會(huì)小很多。