上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中空間管控方案的常見(jiàn)問(wèn)題及對(duì)策建議

曹正楠

（中智上海經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作股份有限公司，上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233）

引言

在我國(guó)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍布國(guó)土南北、沿海內(nèi)陸，為國(guó)家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)作出了重要的貢獻(xiàn)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃中的特定區(qū)域，也是一種政策性的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時(shí)它也是環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的集中區(qū)[1-2]。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷深入，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)得到很大發(fā)展，同時(shí)也伴隨著一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

為此，需要通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)園區(qū)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出防范對(duì)策或優(yōu)化建議，促進(jìn)生態(tài)效益提升，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)質(zhì)發(fā)展[3-5]。2006年產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)首次被納入環(huán)評(píng)體系[6]，其后《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2020〕65號(hào)）、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 產(chǎn)業(yè)園區(qū)》（HJ131-2021）等文件先后發(fā)布，進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)程序[1，6]。

空間管控方案是規(guī)劃環(huán)評(píng)最重要的成果，其從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導(dǎo)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)，為園區(qū)管理部門提供建議，實(shí)現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)[7-8]。但在實(shí)際的規(guī)劃環(huán)評(píng)文件編制中，空間管控沒(méi)有完全落到實(shí)處，內(nèi)容相對(duì)弱化，缺少針對(duì)性，作用未能充分發(fā)揮。

本文以上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)為例，梳理空間管控中存在的五項(xiàng)問(wèn)題，提出相應(yīng)的優(yōu)化和完善建議，旨在能夠充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的指導(dǎo)作用。

1 常見(jiàn)問(wèn)題

1.1 空間管控方案缺少配套的計(jì)算依據(jù)

2021年上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的《上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局管控要求編制技術(shù)指南（試行）》（下稱《技術(shù)指南》）中明確，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)在生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的基礎(chǔ)上，結(jié)合園區(qū)實(shí)際，分類提出空間布局管控要求。具體要求為：石化化工園區(qū)周邊設(shè)環(huán)境緩沖區(qū)，其它產(chǎn)業(yè)園區(qū)針對(duì)環(huán)境敏感用地設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。其中環(huán)境緩沖區(qū)由環(huán)評(píng)確定，產(chǎn)業(yè)控制帶細(xì)分為0～50米和50～200米兩個(gè)區(qū)域，即一類重點(diǎn)管控單元和二類重點(diǎn)管控單元。

目前對(duì)于產(chǎn)業(yè)控制帶的具體設(shè)置范圍，《技術(shù)指南》中并沒(méi)有給出配套的計(jì)算方法和細(xì)則，僅提到“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”。在實(shí)際操作中，規(guī)劃環(huán)評(píng)往往統(tǒng)一按50米和200米的范圍設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，即不能充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)作用，也與“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”的要求相違背，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局管控將流于形式。

1.2 敏感目標(biāo)保護(hù)過(guò)度

產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置應(yīng)充分考慮敏感目標(biāo)的規(guī)模和性質(zhì)，在保護(hù)敏感目標(biāo)的同時(shí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。

目前產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置并沒(méi)有考慮敏感用地的性質(zhì)和規(guī)模，居住區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院是同樣的標(biāo)準(zhǔn)；大型居住社區(qū)和零散農(nóng)戶也是同樣的要求。由于歷史原因，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)常有零星的農(nóng)村居民點(diǎn)，其周邊半徑200米，面積12.6公頃的區(qū)域?qū)⒈辉O(shè)為產(chǎn)業(yè)控制帶，農(nóng)村居民點(diǎn)往往具有規(guī)模小且分散的特點(diǎn)，若產(chǎn)業(yè)控制帶沒(méi)有設(shè)置門檻，大量的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)將受到限制，大大提高了環(huán)境保護(hù)成本，而且產(chǎn)業(yè)控制帶呈“補(bǔ)丁狀”分布在園區(qū)之中，不但沒(méi)有起到優(yōu)化空間布局的作用，反而破壞了建設(shè)用地的布局，不利于園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集。

2021年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱《實(shí)施意見(jiàn)》）中鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)將產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目配套用地用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房。若上述宿舍型保障性租賃住房周邊設(shè)置200米以上的產(chǎn)業(yè)控制帶，很大程度上將影響園區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用；反之，管理部門也很難在開(kāi)發(fā)程度較高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)找到滿足產(chǎn)業(yè)控制帶要求的地塊建設(shè)保障性租賃住房。

規(guī)劃環(huán)評(píng)中通常會(huì)要求園區(qū)內(nèi)未來(lái)新建的敏感目標(biāo)周邊自動(dòng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，筆者認(rèn)為這種“一刀切”的做法不甚合理，會(huì)加劇不合理規(guī)劃所引起的矛盾。如閔行區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)和奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分別于2018年和2021年引進(jìn)某醫(yī)院項(xiàng)目和某學(xué)校項(xiàng)目，按規(guī)劃環(huán)評(píng)要求自動(dòng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶后，其周邊現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)均被判定為不合規(guī)企業(yè)，生產(chǎn)受到嚴(yán)重限制，50米范圍內(nèi)的排污企業(yè)被要求搬遷，造成了企業(yè)和管理部門之間的嚴(yán)重矛盾。

1.3 空間管控方案形式化、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重

工業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響主要來(lái)自廢氣，而廢氣污染物的影響范圍除了與污染源強(qiáng)有關(guān)，還和大氣擴(kuò)散條件密切相關(guān)，包括地形、氣象條件等因素。上海東臨東海北靠長(zhǎng)江，受海洋性氣候影響較為明顯，尤其沿江沿海地區(qū)有明顯的海陸風(fēng)，產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置不應(yīng)僅僅以敏感地塊邊界外擴(kuò)，應(yīng)考慮園區(qū)所在區(qū)域的大氣擴(kuò)散條件。另外，規(guī)劃環(huán)評(píng)中雖然有環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測(cè)章節(jié)，但在空間管控方案制定時(shí)卻很少會(huì)結(jié)合上述章節(jié)的結(jié)論，環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測(cè)章節(jié)對(duì)園區(qū)空間管控方案的指導(dǎo)作用有限。

規(guī)劃環(huán)評(píng)空間管控方案中的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入主要針對(duì)廢氣排放和風(fēng)險(xiǎn)Q值做限制，《技術(shù)指南》中規(guī)定：Ⅰ類重點(diǎn)管控區(qū)不新增大氣污染源和涉氣風(fēng)險(xiǎn)源；Ⅱ類重點(diǎn)管控區(qū)不新增大氣環(huán)境評(píng)價(jià)等級(jí)為一、二級(jí)的污染源，不新增涉氣風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)Q值大于等于1的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源。改擴(kuò)建項(xiàng)目不突破現(xiàn)有污染物排放量與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平。而對(duì)于惡臭異味物質(zhì)、有毒有害大氣污染物的排放，提出的則是“嚴(yán)格控制”的要求。上述要求并未考慮產(chǎn)排污的行業(yè)特點(diǎn)，大氣環(huán)境評(píng)價(jià)等級(jí)同為一級(jí)，不同行業(yè)的特征污染物不同，產(chǎn)生的環(huán)境影響也是不同的，一視同仁并不合理。相反，對(duì)某些污染物排放量不大，但對(duì)人體危害較大的有毒有害物質(zhì)，或是感官刺激強(qiáng)烈的惡臭異味物質(zhì)的準(zhǔn)入要求僅為“嚴(yán)格限制”，且并沒(méi)有明確多么嚴(yán)格，如何限制，在實(shí)際操作中等同于沒(méi)有限制，規(guī)劃環(huán)評(píng)所提出的措施難以落實(shí)。

規(guī)劃環(huán)評(píng)制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求時(shí)，甚少考慮園區(qū)的定位和主導(dǎo)行業(yè)。如崇明區(qū)某以船舶海工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評(píng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的項(xiàng)目”，與園區(qū)實(shí)際脫節(jié)。園區(qū)內(nèi)不同地塊的準(zhǔn)入要求也無(wú)區(qū)別，忽視了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)劃和污染濃度分布。不同園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求往往又高度雷同，可謂是“萬(wàn)園一面”，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入趨于形式化、同質(zhì)化。

1.4 空間管控邊界不夠具體化

空間管控方案不但需要精準(zhǔn)的分析計(jì)算，同時(shí)也要結(jié)合周邊區(qū)域的實(shí)際情況。目前規(guī)劃環(huán)評(píng)往往直接在衛(wèi)星圖、地形圖或是規(guī)劃圖上劃定管控范圍（產(chǎn)業(yè)控制帶或防護(hù)距離），甚少依托現(xiàn)實(shí)中的參照物，可以說(shuō)是簡(jiǎn)單粗暴。最終成圖時(shí)一兩個(gè)像素的誤差對(duì)應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中可能就是數(shù)米的距離，甚至有可能影響一個(gè)企業(yè)的存續(xù)。在實(shí)際執(zhí)行中，由于沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的參照物，容易產(chǎn)生扯皮而難以落實(shí)。

以奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，園區(qū)南部的防護(hù)距離邊界從某企業(yè)廠區(qū)內(nèi)穿過(guò)，企業(yè)南車間被劃入了防護(hù)距離，而北車間則在防護(hù)距離外。該企業(yè)在辦理擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)時(shí)，不得不將南車間內(nèi)原有生產(chǎn)內(nèi)容搬遷至北車間，才能滿足規(guī)劃環(huán)評(píng)中“防護(hù)距離內(nèi)無(wú)廢氣污染物排放”的準(zhǔn)入要求。另一個(gè)例子是松江區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)北部劃有300米的產(chǎn)業(yè)控制帶，并“禁止引進(jìn)排放生產(chǎn)性工藝廢氣的項(xiàng)目”。某企業(yè)在辦理環(huán)評(píng)手續(xù)時(shí)，通過(guò)將廢氣排放管道延伸至鄰近廠區(qū)，在產(chǎn)業(yè)控制帶外設(shè)置排氣筒的方式規(guī)避規(guī)劃環(huán)評(píng)限制。

1.5 公眾參與不充分

目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與的征求相關(guān)管理部門和行業(yè)專家意見(jiàn)較多，對(duì)于普通公眾的意見(jiàn)征集，主要通過(guò)在指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行信息公開(kāi)的方式。但是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息公開(kāi)缺少針對(duì)性，大部分公眾并不具備專業(yè)背景，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)缺少比較清晰的概念，而且公眾意見(jiàn)反饋渠道單一，大多數(shù)為郵件形式[9]，而園區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民則缺少專門的發(fā)聲渠道。

綜上，現(xiàn)行的規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與并不能充分地起到公眾參與和監(jiān)督的作用，公眾參與方法還需進(jìn)一步探索。

2 對(duì)策建議

2.1 研究配套的計(jì)算方法

筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)組織“產(chǎn)業(yè)控制帶的計(jì)算方法”（下稱“計(jì)算方法”）的研究，并早日發(fā)布實(shí)時(shí)，為規(guī)劃環(huán)評(píng)的空間管控提供更多的政策和技術(shù)依據(jù)。對(duì)于“計(jì)算方法”，本文提出兩點(diǎn)建議：

第一，建議參考排污許可證的成功經(jīng)驗(yàn)，按行業(yè)的產(chǎn)排污特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，制定不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)控制帶計(jì)算方法。規(guī)劃環(huán)評(píng)編制過(guò)程中，編制單位可根據(jù)目標(biāo)敏感地塊周邊的規(guī)劃和周邊現(xiàn)狀企業(yè)，選擇不同的產(chǎn)業(yè)控制帶計(jì)算方法，體現(xiàn)出不同園區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的特點(diǎn)。

第二，建議產(chǎn)業(yè)控制帶的具體范圍可在計(jì)算結(jié)果的基礎(chǔ)上有一定的浮動(dòng)空間，給予規(guī)劃環(huán)評(píng)一定的自主權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行必要的調(diào)整。如此，產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置能夠更有彈性、更加精細(xì)，對(duì)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚也更為有利，做到“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”。

2.2 制定敏感目標(biāo)保護(hù)方案

建議研究針對(duì)零散的農(nóng)村居民點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)控制帶設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，滿足條件的超小規(guī)模居民點(diǎn)可不設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，減少園區(qū)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的限制。而對(duì)于已有明確搬遷計(jì)劃的敏感目標(biāo)，在搬遷計(jì)劃落實(shí)前應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置，以此倒逼搬遷計(jì)劃按期落實(shí)，落實(shí)搬遷后產(chǎn)業(yè)控制帶自動(dòng)取消。園區(qū)內(nèi)為企業(yè)配套的宿舍區(qū)和租賃保障房無(wú)論用地性質(zhì)如何，皆可不設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。園區(qū)內(nèi)新設(shè)敏感目標(biāo)則不應(yīng)自動(dòng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，以此倒逼敏感項(xiàng)目的選址更謹(jǐn)慎、更合理，避免因?yàn)樵趫@區(qū)內(nèi)不合理地引入敏感目標(biāo)而造成廠群矛盾。

2.3 空間管控方案應(yīng)與園區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合

上海市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍都有數(shù)年至數(shù)十年的開(kāi)發(fā)過(guò)程，各個(gè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)程度各不相同，污染排放強(qiáng)度和污染源分布也有所差異，不同的條件和開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀也使得每個(gè)園區(qū)內(nèi)大氣污染物的濃度分布呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。若忽略了園區(qū)內(nèi)污染物分布的實(shí)際情況，不但難以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)源頭防控作用，還會(huì)錯(cuò)估園區(qū)開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響。因此，空間管控方案應(yīng)結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測(cè)章節(jié)的結(jié)論，對(duì)于已經(jīng)形成一定開(kāi)發(fā)規(guī)模的園區(qū)，優(yōu)化調(diào)整時(shí)應(yīng)充分考慮開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)形成的企業(yè)布局，在環(huán)境空氣污染物高濃度區(qū)適當(dāng)提高準(zhǔn)入要求，低濃度區(qū)適當(dāng)降低準(zhǔn)入要求，在環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)區(qū)則應(yīng)實(shí)行限制準(zhǔn)入等措施。

針對(duì)園區(qū)內(nèi)的敏感目標(biāo)，可通采用軟件預(yù)測(cè)反向推導(dǎo)出對(duì)其所受到的廢氣污染影響主要來(lái)自于哪些地塊，進(jìn)而對(duì)這些地塊上的現(xiàn)有企業(yè)提出更嚴(yán)格的環(huán)保要求，對(duì)擬引進(jìn)的項(xiàng)目提出更嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求。

由于每個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)目標(biāo)都迥然不同，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)突出園區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，提出有針對(duì)性的、切合園區(qū)實(shí)際的準(zhǔn)入要求和詳細(xì)合理的負(fù)面清單，切不可簡(jiǎn)單仿照其它園區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，影響規(guī)劃環(huán)評(píng)準(zhǔn)確性。

2.4 空間管控邊界應(yīng)固定化、可視化

規(guī)劃環(huán)評(píng)的空間管控的邊界應(yīng)盡可能依托廠界、道路、河道、管廊等現(xiàn)實(shí)的物理邊界，實(shí)現(xiàn)固定化和可視化，避免出現(xiàn)穿越企業(yè)廠區(qū)或廠房的情況。如前文所述的“計(jì)算方法”發(fā)布實(shí)施后，規(guī)劃環(huán)評(píng)可在計(jì)算得出結(jié)果后，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，在“計(jì)算方法”所許可的浮動(dòng)范圍內(nèi)，選擇現(xiàn)實(shí)的物理邊界作為產(chǎn)業(yè)控制帶的邊界，避免不合理邊界對(duì)企業(yè)和園區(qū)日常環(huán)境管理造成影響。

2.5 加大公眾參與力度

除了現(xiàn)有程序上的信息公開(kāi)以外，建議加大對(duì)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的宣傳，讓更多的公眾了解規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容和作用，并將意見(jiàn)征集對(duì)象擴(kuò)大到園區(qū)企業(yè)，尤其是規(guī)劃環(huán)評(píng)空間管控方案所涉及企業(yè)和居民的意見(jiàn)。只有保證他們的知情權(quán)和參與權(quán)，公眾參與才是充分的、全面的、有代表性的。

公眾參與的形式同樣也可以多種多樣，可以邀請(qǐng)相關(guān)管理部門、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜?、園區(qū)主管部門、園區(qū)企業(yè)代表、普通民眾代表共同參與座談會(huì)，積極利用基層組織密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，交流園區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，探討規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議，不但可以保證公眾的知情權(quán)，也可以增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)。

3 結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃環(huán)評(píng)中的空間管控方案從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導(dǎo)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)、外的協(xié)調(diào)，為園區(qū)管理部門提供建議，實(shí)現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的空間管控方案與園區(qū)高水平管理需求還存在差距，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位需要秉持實(shí)事求是的原則，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)際出發(fā)，制定合理可行的空間管控方案，使規(guī)劃環(huán)評(píng)能夠起到推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、引導(dǎo)園區(qū)與環(huán)境協(xié)調(diào)和諧的作用。