“三權(quán)”分置下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的思考

李庭瑞 聶童鑫

河北師范大學(xué)匯華學(xué)院，河北 石家莊 050020

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)。在此背景下，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資進(jìn)行研究顯得頗為必要。筆者從“三權(quán)”分置下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入手，探究學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性與債權(quán)屬性的爭(zhēng)議，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資制度規(guī)定與實(shí)踐中在抵押法律關(guān)系、抵押登記制度、土地價(jià)值評(píng)估等方面面臨的困境進(jìn)行思考，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村改革試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出法律規(guī)范與制度建設(shè)等方面的建議。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)屬性

2014 年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！保?］之后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)’分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)……抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式?！保?］目前，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義為土地承包方對(duì)集體所有的農(nóng)地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并進(jìn)行收益的權(quán)利。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有目的性、流動(dòng)性、收益性等顯著法律特征。而關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜，主要有物權(quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)、物權(quán)兼?zhèn)鶛?quán)說(shuō)、債權(quán)兼物權(quán)說(shuō)等。筆者主要對(duì)物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)進(jìn)行分析，并提出自己的觀點(diǎn)。

1.1 物權(quán)說(shuō)

由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法理上應(yīng)歸類于物權(quán)，故認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)的新型的用益物權(quán)。鄭志峰［3］認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)將其確立為物權(quán)，可以是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平行的用益物權(quán)，也可以是次級(jí)用益物權(quán)。蔡立東等［4］提出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級(jí)用益物權(quán)。孫憲忠［5］指出，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán)更有利于對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)，因?yàn)槲餀?quán)具有對(duì)世性，在一定程度上能對(duì)抗第三人，進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)展。

1.2 債權(quán)說(shuō)

支持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是將使用權(quán)出借，且出借人可以取得出借收益，因此其本質(zhì)上應(yīng)屬于租賃。單平基［6］指出，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視作物權(quán)，則始終會(huì)存在“一個(gè)物上不能有兩個(gè)同一類型的物權(quán)”的障礙，這違反了物權(quán)原則。申惠文［7］在研究中提出，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲取的權(quán)利為債權(quán)屬性。

結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐，筆者更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性歸于物權(quán)，理由主要有以下兩點(diǎn)。第一，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）明確規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。由此可見(jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限5 年以上的采取登記對(duì)抗主義，是典型的物權(quán)登記方式。由于目前我國(guó)法律體系中只有物權(quán)屬于登記范疇，而債權(quán)并不在登記范疇內(nèi)，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸為債權(quán)則可能造成登記制度混亂。第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等被歸入《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）物權(quán)編中，屬于“未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”范疇。由此可見(jiàn)，立法者更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸納為物權(quán)屬性。綜上所述，雖然《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)規(guī)定均未明確說(shuō)明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)還是屬于債權(quán)，但從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)的便捷性、保障性、安全性等方面綜合考慮，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更易發(fā)揮其價(jià)值。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資模式

筆者根據(jù)我國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)踐情況，總結(jié)出3 種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資模式，即直接貸款融資、擔(dān)保貸款融資和反擔(dān)保貸款融資。

2.1 直接貸款融資

此模式以福建省明溪縣、河南省安陽(yáng)縣為代表，主要特點(diǎn)在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中只有抵押人和抵押權(quán)人互相聯(lián)系。農(nóng)戶或其他抵押人與銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)人通過(guò)互相協(xié)商，確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押規(guī)模、抵押期限及貸款預(yù)期額度等問(wèn)題，然后銀行等金融機(jī)構(gòu)會(huì)委托資產(chǎn)評(píng)估公司等對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，以最終確定貸款額度。待抵押人向銀行提出正式的書(shū)面申請(qǐng)，并出示以村委會(huì)為代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）的抵押同意書(shū)或確認(rèn)書(shū)，銀行則簽字放貸。此種模式所需時(shí)間短，是試點(diǎn)初期大部分試點(diǎn)區(qū)域認(rèn)可的方法［8］。但此種模式也存在諸多弊端：第一，由于只有抵押人和抵押權(quán)人簽訂抵押合同，抵押人一旦出現(xiàn)無(wú)法償還貸款及利息的情況，就會(huì)面臨“失地”風(fēng)險(xiǎn)；第二，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)此種貸款申請(qǐng)通過(guò)率相對(duì)較低。因此，農(nóng)戶、銀行等采用此模式參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性不高。

2.2 擔(dān)保貸款融資

此模式以貴州省鳳岡縣為代表，主要特點(diǎn)在于以擔(dān)保公司為“中心”。在此種模式下，抵押人和抵押權(quán)人都通過(guò)擔(dān)保公司這個(gè)中介進(jìn)行交流，即抵押人有抵押需求或意愿時(shí)，不但需要向銀行等金融機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，還需要找一家擔(dān)保公司作為中介。抵押人委托擔(dān)保公司作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的被委托人，與銀行進(jìn)行直接商討，待意見(jiàn)達(dá)成一致后簽訂抵押擔(dān)保合同，擔(dān)保公司收取相應(yīng)費(fèi)用［9］。此模式的優(yōu)點(diǎn)如下：由于存在擔(dān)保方，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款申請(qǐng)的通過(guò)率相對(duì)較高，且農(nóng)戶等抵押人無(wú)須過(guò)多地親自參與中間過(guò)程；假定抵押人無(wú)法償還貸款或利息，發(fā)生了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法定情形，銀行也能第一時(shí)間從擔(dān)保公司拿回相應(yīng)貸款及利息，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則交由擔(dān)保公司；擔(dān)保公司可以選擇采取保留、轉(zhuǎn)讓、出租、拍賣等手段處置相應(yīng)權(quán)利，也可等待農(nóng)戶以相應(yīng)價(jià)格贖回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此模式的弊端：擔(dān)保公司作為“中間商”使本就無(wú)統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押更難獲取更高額度的貸款；農(nóng)戶需要向擔(dān)保公司交納一定的費(fèi)用，提升了融資成本。

2.3 反擔(dān)保貸款融資

此種模式以寧夏回族自治區(qū)同心縣為代表，其特點(diǎn)在于以土地協(xié)會(huì)作為抵押模式的“中心”。在此種模式下，農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“入股”土地協(xié)會(huì)（后更名為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社），成為會(huì)員；會(huì)員向信用社申請(qǐng)貸款時(shí)，選擇三戶加入?yún)f(xié)會(huì)的村民和一名常務(wù)會(huì)員作為貸款擔(dān)保人，同時(shí)用入股土地向協(xié)會(huì)提供反擔(dān)保，并簽訂協(xié)議；然后，土地協(xié)會(huì)為貸款的會(huì)員向信用社提供擔(dān)保［10］。如遇到農(nóng)戶無(wú)法償還貸款及利息的情況，則先由土地協(xié)會(huì)與貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成且抵押人未提前購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)的，則由擔(dān)保人代償；擔(dān)保人不代償?shù)?，則由協(xié)會(huì)先行賠付，同時(shí)協(xié)會(huì)取得對(duì)貸款者入股土地的處分權(quán)。此模式最大的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)了雙重?fù)?dān)保，即農(nóng)戶與土地協(xié)會(huì)之間形成緊密聯(lián)系，土地協(xié)會(huì)與銀行等金融機(jī)構(gòu)形成良性互動(dòng)。該模式在一定程度上分散了農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)，更有利于開(kāi)展大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；提高了農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性，為開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資提供了良好渠道。

3 當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資中存在的問(wèn)題

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體界限等問(wèn)題爭(zhēng)議較大

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人界限模糊。大部分學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體中的抵押人資格限定為享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，認(rèn)為只有農(nóng)戶才是適格的抵押人。這也是當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)。也有學(xué)者提出，抵押人不應(yīng)局限于取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，也應(yīng)包括通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、流轉(zhuǎn)等途徑取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的其他主體［11］。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人界限模糊。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人資格是否局限于銀行等金融機(jī)構(gòu)，學(xué)界也一直爭(zhēng)論不休。部分學(xué)者認(rèn)為，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的界限可以進(jìn)行開(kāi)放化管理，因?yàn)閷?duì)抵押權(quán)人設(shè)限會(huì)妨礙抵押人的積極性，不利于推廣開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押［12］。但學(xué)者施曉琳［13］提出，如果對(duì)抵押權(quán)人主體不設(shè)限，很可能會(huì)出現(xiàn)高利貸，易引起土地私自買賣、農(nóng)民大面積失地等情況的發(fā)生。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押客體即標(biāo)的物范圍不明晰。目前，學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是否包括土地上的附著物。一部分學(xué)者認(rèn)為，既然把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸為用益物權(quán)，那么土地上的附著物應(yīng)一并抵押，這樣更有利于明確權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押效率。另一部分學(xué)者認(rèn)為，對(duì)土地及地上附著物應(yīng)區(qū)分對(duì)待，有些農(nóng)地上種植小麥等農(nóng)作物，而有些農(nóng)地上有農(nóng)田水利等相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)價(jià)值還是實(shí)用價(jià)值來(lái)看，均不可一概而論。

3.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度不完善

目前，我國(guó)《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用登記對(duì)抗主義，即未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人［14］。這一規(guī)定與我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展與農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，以往只在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)向更廣泛的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。尤其是自土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資制度問(wèn)世以來(lái)，更多金融類主體（如銀行）取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，登記對(duì)抗主義已無(wú)法滿足當(dāng)前實(shí)際需要，是否實(shí)行新的登記模式成為當(dāng)前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

3.3 土地價(jià)值評(píng)估體系不健全

第一，缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)及具有相關(guān)資質(zhì)的評(píng)估人員。由于沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)及人員，導(dǎo)致對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值無(wú)法進(jìn)行合理定價(jià)。第二，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值尚未有一個(gè)統(tǒng)一的確定標(biāo)準(zhǔn)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格多數(shù)是由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，價(jià)格信號(hào)失真、信息不對(duì)稱等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)出不少農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間的矛盾［15］。

4 推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資制度繼續(xù)完善的相關(guān)建議

4.1 明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體范圍

4.1.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人不應(yīng)局限于享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體主要包含以下兩種類型。一是法律規(guī)定的擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。此類主體應(yīng)該理解為一個(gè)家庭、一個(gè)在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位。因此，此類主體抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，需要經(jīng)過(guò)全部成員同意并簽訂抵押合同。由某一成員簽訂而其他成員沒(méi)有異議的，筆者認(rèn)為此行為符合表見(jiàn)代理，合同具有法律效力。二是以轉(zhuǎn)包、出租等方式取得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律主體［15］。

4.1.2 對(duì)抵押權(quán)人范圍應(yīng)嚴(yán)格設(shè)限，不應(yīng)廣泛歸為有權(quán)放貸主體

從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)看，無(wú)論抵押人出于何種目的設(shè)立抵押權(quán)，以銀行等金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人更具安全性，此類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)辦理更加規(guī)范化和制度化，有利于保障農(nóng)用地安全，防止農(nóng)民“失地”及抵押人陷入高利貸風(fēng)險(xiǎn)等。從借貸能力來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的核心目的是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為那些想要擴(kuò)大生產(chǎn)但苦于無(wú)資金支持的農(nóng)戶解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，銀行等金融機(jī)構(gòu)資本規(guī)模較大，其借貸能力更能滿足抵押人的融資需求。

4.1.3 將地上附著物也劃分至抵押主體的范圍內(nèi)

從價(jià)值角度來(lái)看，將抵押主體擴(kuò)大至地上附著物可以提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值，調(diào)動(dòng)抵押人的積極性。

4.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記采用登記生效主義

從社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，采用登記生效主義更有利于體現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中的透明度和公信度，保障第三人權(quán)益［16_17］。需要注意的是，采用登記生效主義還需要相關(guān)部門(mén)不斷完善相關(guān)登記系統(tǒng)和登記程序。

4.3 健全土地價(jià)值評(píng)估體系

首先，政府應(yīng)積極培育和建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)規(guī)范專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為，使其按照客觀、合理、公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并定期公布評(píng)估結(jié)果。其次，培養(yǎng)一批專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估人員，盡快打造出具有較高專業(yè)素養(yǎng)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。最后，制定科學(xué)、合理、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的評(píng)估辦法，并要求專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，在評(píng)估時(shí)充分考慮土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

5 結(jié)束語(yǔ)

目前，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資中還存在抵押主體界限模糊、抵押登記制度不完善及土地價(jià)值評(píng)估體系不完善的問(wèn)題。為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資流程，要明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體范圍，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用登記生效主義，并健全土地價(jià)值評(píng)估體系，同時(shí)可達(dá)到規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的。