政策網(wǎng)絡(luò)理論下汕尾藍(lán)碳發(fā)展困境與路徑探索

陳嘉俊

（汕尾市職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東汕尾 516600）

引言

扎實(shí)有序推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作，是全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，創(chuàng)新推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步的重要舉措。發(fā)展藍(lán)色碳匯（藍(lán)碳）、提升藍(lán)色碳匯能力已經(jīng)成為助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要路徑。關(guān)于藍(lán)色碳匯的合作與發(fā)展，國(guó)外學(xué)者的研究多集中于藍(lán)色碳匯的自然科學(xué)、計(jì)量方法等領(lǐng)域。著名藍(lán)色碳匯研究者Kauffman（2011）[1]、James（2012）[2]、Duarte（2013）[3]等指出，藍(lán)色碳匯的增匯效率比森林碳匯高，特別是海洋中的藻類對(duì)藍(lán)色碳匯量的貢獻(xiàn)極大，是全球紅樹林、濕地和海草床的2.36 倍。Lovelock（2017）等[4]根據(jù)CO2排放風(fēng)險(xiǎn)的框架試驗(yàn)，構(gòu)筑了“碳匯”管理碳價(jià)值形式，為藍(lán)色碳匯經(jīng)濟(jì)合作的價(jià)值分配提供依據(jù)。在國(guó)內(nèi)，隨著生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，發(fā)展藍(lán)色碳匯的理念近年來越來受到關(guān)注與重視，但國(guó)內(nèi)對(duì)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)下發(fā)展藍(lán)色碳匯的模式研究還處于起步階段。在概念界定和發(fā)展現(xiàn)狀方面，國(guó)內(nèi)研究主要對(duì)生態(tài)文明示范區(qū)（包瑞，2021）[5]、碳源和碳匯以及海洋固碳機(jī)制研究（李純厚等，2010）[6]、漁業(yè)碳匯（沈金生等，2020）[7]等方面進(jìn)行了探討。典型區(qū)域的研究方面，于瀚等（2018）[8]；劉強(qiáng)等（2021）[9]根據(jù)海南、廣東等沿海地區(qū)發(fā)展藍(lán)色碳匯的優(yōu)劣勢(shì)，指出可以通過調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和鼓勵(lì)并扶持海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)等措施推動(dòng)我國(guó)沿海地區(qū)與“一帶一路”地區(qū)開展藍(lán)色碳匯合作[10]。

廣東省汕尾市的海洋資源優(yōu)越，在粵東乃至廣東擁有較大的藍(lán)色碳匯發(fā)展?jié)摿?。截?022年底，汕尾市紅樹林面積77.04 hm2，擁有各類型濕地面積達(dá) 44944.15 hm2。擁有海豐大湖區(qū)濕地、品清湖、南萬紅椎林等濕地區(qū)域，以及擁有汕尾市港、甲子港等10 座漁港和3 個(gè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。綜上所述，現(xiàn)有研究對(duì)藍(lán)碳政策、平臺(tái)以及管理原則、流程、評(píng)價(jià)等方面缺乏系統(tǒng)的分析，尤其是對(duì)成功的藍(lán)碳管理項(xiàng)目案例的研究不足，對(duì)海洋資源環(huán)境利用沖突集中的重點(diǎn)區(qū)域缺乏細(xì)致的分類研究。因此,政策網(wǎng)絡(luò)理論作為一項(xiàng)重要的研究范式，為藍(lán)碳政策的發(fā)展提供的理論依據(jù)，本文將政策網(wǎng)絡(luò)框架引入汕尾市藍(lán)碳發(fā)展研究中，試圖分析新時(shí)代背景下藍(lán)碳發(fā)展中存在的問題以及改進(jìn)建議。

1 汕尾藍(lán)碳發(fā)展的政策網(wǎng)絡(luò)

1.1 政策社群

在藍(lán)碳政策發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境局等藍(lán)碳發(fā)展的政策社群有權(quán)參與政策決策和執(zhí)行過程，并且掌握一定資源的政府及地方各職能部門之間相互合作。近年來，隨著《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《海洋碳匯核算方法》等多部門文件的頒布，一方面推動(dòng)藍(lán)色碳匯經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，另一方面加快汕尾市探索藍(lán)色碳匯交易試點(diǎn)和市場(chǎng)建設(shè)等藍(lán)色碳匯項(xiàng)目發(fā)展提出新的發(fā)展思路，對(duì)藍(lán)色碳匯項(xiàng)目交易試點(diǎn)和藍(lán)色碳匯生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

1.2 府際網(wǎng)絡(luò)

汕尾市藍(lán)碳發(fā)展的府際網(wǎng)絡(luò)，主要是以汕尾市政府與自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等職能部門為代表所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。汕尾市政府是藍(lán)碳政策社群的執(zhí)行主體，關(guān)系到藍(lán)碳政策的落實(shí)情況。2021年12 月，《廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》正式頒布，明確提出“培育藍(lán)色碳匯產(chǎn)業(yè)，探索藍(lán)色碳匯交易。把藍(lán)碳作為支持汕尾市海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，帶動(dòng)汕尾市在碣石灣、紅海灣等地區(qū)的海洋生態(tài)修復(fù)、涉海企業(yè)ESG 績(jī)效和藍(lán)碳交易等海洋經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展”。因此，汕尾市在打造廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶靚麗明珠的發(fā)展中，可以與粵港澳大灣區(qū)的深圳、珠海、惠州以及省域副中心的湛江等城市開展藍(lán)碳排放交易的合作試點(diǎn)。

1.3 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

藍(lán)碳發(fā)展的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)離不開由藍(lán)碳發(fā)展領(lǐng)域的行業(yè)專家、領(lǐng)頭人等組成的核心團(tuán)體，包括在紅樹林、海草床、海洋牧場(chǎng)等主要領(lǐng)域?qū)I(yè)的藍(lán)色碳匯研究人員、海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的志愿者及研究藍(lán)碳產(chǎn)品價(jià)值問題的學(xué)者等。2023 年4 月《廣東省紅樹林碳普惠方法學(xué)》頒布實(shí)施，意味著今后在紅樹林領(lǐng)域深度開展碳匯項(xiàng)目管理需要更多的專業(yè)人才。因此，通過招聘、引進(jìn)等途徑聚集藍(lán)碳項(xiàng)目的相關(guān)專業(yè)人才，形成汕尾地區(qū)的藍(lán)碳發(fā)展專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，可以進(jìn)一步提升藍(lán)碳項(xiàng)目管理規(guī)范的專業(yè)程度，為探索紅樹林等藍(lán)碳生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式和藍(lán)碳政策執(zhí)行提供專業(yè)化程度高、可行性強(qiáng)的建議。

1.4 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

藍(lán)碳發(fā)展的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)實(shí)中主要是由藍(lán)碳項(xiàng)目服務(wù)的生產(chǎn)者組成，包括海洋牧場(chǎng)、紅樹林等領(lǐng)域，可提供現(xiàn)代海洋物流、現(xiàn)代海洋信息等藍(lán)碳發(fā)展服務(wù)平臺(tái)的企業(yè)等社會(huì)資本。汕尾市通過推動(dòng)數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，實(shí)施“四數(shù)聯(lián)動(dòng)”示范工程，打造“1+N”模式著力調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)紅海灣電廠等涉海領(lǐng)域企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、借“數(shù)”登高對(duì)涉海領(lǐng)域科技創(chuàng)新，以汕尾市千萬kW 級(jí)海上風(fēng)電基地建設(shè)為契機(jī)打造粵東地區(qū)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)基地，以藍(lán)碳為載體延長(zhǎng)汕尾市現(xiàn)代海洋服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，智能化“善美店小二”服務(wù)推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)?！皵?shù)治”發(fā)展。

1.5 議題網(wǎng)絡(luò)

藍(lán)碳發(fā)展的議題網(wǎng)絡(luò)主要是指藍(lán)碳發(fā)展政策的直接受益者，即藍(lán)色碳匯發(fā)展的對(duì)象或者是間接利益相關(guān)者。汕尾市藍(lán)碳發(fā)展議題網(wǎng)絡(luò)的成員覆蓋面廣，主要包括海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)者、科研人員等。因此，可通過橫向?yàn)椤版?zhèn)、村、組”三級(jí)，以及縱向?yàn)椤按髷?shù)據(jù)+網(wǎng)格化+群眾路線”的“田字型”運(yùn)行機(jī)制，以“民情地圖”作為重要抓手，提高藍(lán)碳發(fā)展領(lǐng)域的政務(wù)透明度，進(jìn)一步保障市民公眾尤其是海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)者等藍(lán)碳政策直接受益者的權(quán)益。

2 政策網(wǎng)絡(luò)視角下汕尾藍(lán)碳發(fā)展的困境

2.1 藍(lán)碳發(fā)展的政策運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)體系不健全

藍(lán)色碳匯的發(fā)展體系建設(shè)中主體具有多元化、動(dòng)態(tài)化的特征，政策社群網(wǎng)絡(luò)，即政府功能，承擔(dān)主導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。因此，在藍(lán)碳發(fā)展政策評(píng)估主體組成上，目前主要由汕尾市委、市政府或相關(guān)涉海職能機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員構(gòu)成，大部分涉海領(lǐng)域的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體以及專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)尚未真正被納入藍(lán)碳政策評(píng)估主體的范疇。這意味著汕尾市的藍(lán)碳政策社群網(wǎng)絡(luò)同府際網(wǎng)絡(luò)銜接不暢，導(dǎo)致藍(lán)色碳匯的服務(wù)建設(shè)中財(cái)政投入不足，涉海領(lǐng)域的行政干預(yù)過多，一定程度上阻礙了藍(lán)碳領(lǐng)域的社會(huì)資本介入，使得藍(lán)色碳匯無法得到更加額外的支持。

2.2 藍(lán)碳發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)共同體缺失

汕尾市的藍(lán)碳發(fā)展網(wǎng)絡(luò)共同體是貫徹新發(fā)展理念的重要構(gòu)成，需要確保藍(lán)碳排放交易、海洋新能源生產(chǎn)等主體的平等參與，才能有利于汕尾市完善以藍(lán)碳為代表的綠色低碳政策體系。目前，汕尾市部分排放量大養(yǎng)殖單位養(yǎng)殖尾水還存在直接排放入紅海灣、碣石灣現(xiàn)象，因此仍然需要加強(qiáng)船舶和港口污染防治。加之，汕尾市當(dāng)前藍(lán)色碳匯發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)合作聯(lián)盟尚未形成，包括藍(lán)碳合作動(dòng)力機(jī)制、藍(lán)碳合作實(shí)現(xiàn)機(jī)制、藍(lán)碳合作保障機(jī)制的政策網(wǎng)絡(luò)尚未實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的均衡。在實(shí)際的政策活動(dòng)中，汕尾市在品清湖紅樹林示范區(qū)、金廂灘濱海濕地旅游區(qū)建設(shè)、龜齡島東海域國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)等藍(lán)碳領(lǐng)域保護(hù)與修復(fù)措施存在政策利益相關(guān)者身份不能實(shí)現(xiàn)平等，使藍(lán)色碳匯發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)共同體缺失。

2.3 藍(lán)碳政策制定的公眾參與度不足

在新發(fā)展理念下，落實(shí)藍(lán)色碳匯發(fā)展政策必然涉及到汕尾市海洋生態(tài)利益、海洋環(huán)境合作保護(hù)等新時(shí)代藍(lán)碳生態(tài)治理相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的確立。這些都需要相關(guān)的藍(lán)碳領(lǐng)域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員發(fā)揮重要的智庫作用。同時(shí)，作為藍(lán)色碳匯發(fā)展政策的直接執(zhí)行者，中廣核汕尾市甲子海上風(fēng)電場(chǎng)等相關(guān)企業(yè)也應(yīng)該有效參與藍(lán)色碳匯發(fā)展政策制定過程，與汕尾市本地高校聯(lián)合采用“學(xué)徒制”等方式創(chuàng)新藍(lán)碳領(lǐng)域人才培養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)汕尾市在生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的實(shí)際成效。目前，汕尾市藍(lán)色碳匯發(fā)展政策制定過程尚未創(chuàng)新，沒有直接與政府外的其他相關(guān)利益主體和政策目標(biāo)群體互動(dòng)合作，再加上藍(lán)色碳匯的相關(guān)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與藍(lán)碳領(lǐng)域?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)不暢，藍(lán)碳政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)缺乏一套良性互動(dòng)的機(jī)制，公眾對(duì)藍(lán)色碳匯的認(rèn)知演變成了決策議題的單一化、絕對(duì)化。

3 政策網(wǎng)絡(luò)視角下汕尾藍(lán)碳發(fā)展路徑探索

3.1 加強(qiáng)藍(lán)碳發(fā)展中政府導(dǎo)向作用

汕尾市政府作為藍(lán)碳公共服務(wù)的供給主體，對(duì)藍(lán)色碳匯建設(shè)具有重要導(dǎo)向作用。由于目前我國(guó)碳金融、碳交易的發(fā)展尚在起步探索中，還沒真正形成完善的藍(lán)碳交易市場(chǎng)和規(guī)范的藍(lán)碳交易制度。首先，汕尾市政府需要采取“跨行業(yè)+全過程”的模式，加大對(duì)藍(lán)色碳匯基建設(shè)施的投入，加大綠色金融信貸對(duì)于藍(lán)碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。其次，應(yīng)充分發(fā)揮在基層治理和鄉(xiāng)村振興中形成的“汕尾經(jīng)驗(yàn)”，與大灣區(qū)共同探索建立廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶藍(lán)碳合作服務(wù)機(jī)構(gòu)。以粵港澳大灣區(qū)為中心，協(xié)同帶動(dòng)湛江、陽江、汕尾、汕頭等東西兩翼建設(shè)藍(lán)碳技術(shù)示范推廣基地。積極開展與“一帶一路”沿線國(guó)家藍(lán)色碳匯關(guān)鍵海域和重要通道等方向的研究合作項(xiàng)目，參與全球海洋治理，建立多層面合作機(jī)制，不斷完善合作領(lǐng)域，拓展與沿線國(guó)家之間的藍(lán)碳合作平臺(tái)，保障藍(lán)碳合作的制度需求。最后，在合作式治理模式下完善同級(jí)地方政府溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確藍(lán)色碳匯技術(shù)、藍(lán)色碳匯市場(chǎng)和藍(lán)色碳匯項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)藍(lán)色碳匯發(fā)展政策執(zhí)行的合力和張力。

3.2 加快形成藍(lán)碳發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟

在生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)下，汕尾市政府應(yīng)該積極探索廣東沿海地區(qū)府際合作模式的藍(lán)色碳匯管理方法，并提供基本的組織保障。作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的一個(gè)重要政策工具，碳排放權(quán)交易已成為推進(jìn)汕尾市等沿海城市全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。因此，發(fā)展藍(lán)色碳匯必然需要培育碳匯市場(chǎng)，建立健全藍(lán)色碳匯交易機(jī)制，帶動(dòng)涉海企業(yè)的有效參與。建立近藍(lán)碳生態(tài)過程參數(shù)體系，建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)廣東沿海地區(qū)海洋環(huán)境立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，開展對(duì)汕尾市品清湖、海豐大湖濕地等敏感海洋生態(tài)區(qū)的污染監(jiān)控以及對(duì)紅樹林濕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，不斷恢復(fù)和優(yōu)化赤坑、品清湖濕地生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)其碳匯能力和凈化功能。政府通過行政手段將各職能部門數(shù)據(jù)與各地海洋綜合管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接共享，推進(jìn)藍(lán)色碳匯信息共享機(jī)制，從而提升汕尾市藍(lán)色碳匯管理平臺(tái)的信息化水平。引導(dǎo)企業(yè)通過海洋低碳發(fā)展全流程，加入到相關(guān)的商業(yè)領(lǐng)域中，打造藍(lán)色碳匯上下游一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)品清湖紅樹林的人工栽種；螺河、黃江河等河口生態(tài)緩沖帶、品清湖濱海濕地公園等藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化處理，推動(dòng)汕尾市海洋資源的清潔化處理和高值化利用。

3.3 提高藍(lán)碳政策制定的公共參與

一方面，通過“四數(shù)聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新汕尾市公眾有效地參與藍(lán)碳政策制定環(huán)節(jié)，增強(qiáng)對(duì)藍(lán)碳相關(guān)政策的認(rèn)同和支持。重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者意愿訴求，降低在汕尾市遮浪角國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)開展“深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖+”等藍(lán)碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的執(zhí)行阻力。因此，在藍(lán)碳技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定時(shí)，汕尾市政府需要充分利用“四數(shù)聯(lián)動(dòng)”賦能公共參與模式，在建設(shè)汕尾特色的“山、水、林、田、湖、草”六位一體的生命共同體過程中發(fā)展藍(lán)碳。另一方面，增強(qiáng)藍(lán)碳發(fā)展網(wǎng)絡(luò)主體間合作空間延展性，提高藍(lán)碳政策執(zhí)行效能和對(duì)外影響力。通過“i汕尾·愛生活”等系列創(chuàng)新平臺(tái)提高藍(lán)碳領(lǐng)域的專家學(xué)者、網(wǎng)絡(luò)自媒體運(yùn)營(yíng)者等不同層面的政策參與度，破除藍(lán)碳政策制定與執(zhí)行系統(tǒng)中協(xié)調(diào)溝通存在的體制機(jī)制的障礙。因此，需要加強(qiáng)宣傳力度，營(yíng)造“綠美汕尾”的良好發(fā)展氛圍，增強(qiáng)公眾對(duì)藍(lán)色碳匯發(fā)展的認(rèn)同感。調(diào)動(dòng)公眾參與有關(guān)藍(lán)碳發(fā)展的系列政策制定的積極性，吸引更多的高素質(zhì)人才投身于藍(lán)色碳匯的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)汕尾市海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)語

發(fā)展藍(lán)色碳匯、提升藍(lán)色碳匯能力成為助力汕尾市實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，推動(dòng)汕尾市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。在政策網(wǎng)絡(luò)理論下分析汕尾市在全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的中發(fā)展藍(lán)碳所面臨的困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策，可以為汕尾市在藍(lán)碳保護(hù)、恢復(fù)以及價(jià)值轉(zhuǎn)換等方面探索“綠美汕尾”的模式提供創(chuàng)新思路，深化中國(guó)式現(xiàn)代化的廣東綠色低碳發(fā)展新里程。