海島保護(hù)法視角下淺議歷史遺留用島管理

彭洪兵,李曉冬,張鳳成

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

0 引言

海島作為“三生”空間的重要載體,是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要平臺,是捍衛(wèi)國家權(quán)益、保障國防安全的戰(zhàn)略前沿[1],具有重要的生態(tài)價(jià)值、資源價(jià)值、科研價(jià)值和國防戰(zhàn)略價(jià)值[2]。以2010年3月正式實(shí)施的《中華人民共和國海島保護(hù)法》(以下簡稱《海島保護(hù)法》)為標(biāo)志,我國海島管理進(jìn)入“有法可依”的發(fā)展階段,逐步建立我國現(xiàn)行海島管理基本框架,對于規(guī)范和強(qiáng)化我國海島管理具有里程碑意義?！逗u保護(hù)法》規(guī)定“國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)全國無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的管理工作”,首次通過立法明確無居民海島管理部門,推動(dòng)無居民海島管理配套制度的不斷完善,但法前歷史遺留問題隨之產(chǎn)生且日益凸顯,影響無居民海島的規(guī)范管理,因此有必要加快推進(jìn)歷史遺留用島問題的研究與處置。目前管理層和學(xué)術(shù)界對于歷史遺留用島的定義基本達(dá)成共識,即在《海島保護(hù)法》實(shí)施之前已經(jīng)發(fā)生開發(fā)利用活動(dòng),但未有效納入當(dāng)前合法且正當(dāng)管理范疇的無居民海島[3],在一定時(shí)期內(nèi)也被稱為“法前用島”。

1 我國歷史遺留用島開發(fā)利用和管理現(xiàn)狀

1.1 開發(fā)利用現(xiàn)狀

我國無居民海島數(shù)量約占海島總數(shù)的96%[4]。無居民海島大多遠(yuǎn)離大陸,整體開發(fā)利用程度不高,且基礎(chǔ)設(shè)施條件較差。根據(jù)《2017年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》,實(shí)現(xiàn)電力供應(yīng)和淡水供應(yīng)的無居民海島數(shù)量分別僅占無居民海島總數(shù)的3.2%和1.9%。據(jù)統(tǒng)計(jì),《海島保護(hù)法》實(shí)施之前全國約有3 000余個(gè)歷史遺留用島,開發(fā)利用活動(dòng)涉及旅游娛樂、農(nóng)牧漁業(yè)、造船、倉儲、采石取土、交通運(yùn)輸?shù)萚5],部分海島同時(shí)存在多種開發(fā)利用類型,還有部分海島屬于特殊用途類型(領(lǐng)?；c(diǎn)、國防用途等)。歷史遺留用島的開發(fā)利用層級一般不高,以漁業(yè)用島和公共服務(wù)用島為主。

1.2 管理現(xiàn)狀

我國海洋主管部門高度重視歷史遺留用島問題,通過制定相關(guān)規(guī)劃、開展專項(xiàng)調(diào)查、建立數(shù)據(jù)填報(bào)機(jī)制、探索開展試點(diǎn)、開展專題研究等工作,為推動(dòng)歷史遺留用島依法納入管理奠定工作基礎(chǔ)。

在制定相關(guān)規(guī)劃方面,2012年《全國海島保護(hù)規(guī)劃》提出開展海島資源和生態(tài)調(diào)查評估并適時(shí)開展海島地名普查和無居民海島使用情況普查等專項(xiàng)調(diào)查,2017年《全國海島保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃》提出實(shí)施歷史遺留用島調(diào)查與管理工程[6],為歷史遺留用島問題的調(diào)查研究提供規(guī)劃依據(jù)。

在開展專項(xiàng)調(diào)查方面,我國于1988—1996年首次開展全國海島資源綜合調(diào)查,2005年開展近海海洋綜合調(diào)查與評價(jià)(“908”專項(xiàng)),2009—2012年開展全國海域海島地名普查,2017年開展無居民海島“四要素”(數(shù)量、岸線、開發(fā)利用和植被覆蓋)業(yè)務(wù)化監(jiān)測監(jiān)視及相關(guān)評價(jià),獲取了大量寶貴的海島調(diào)查數(shù)據(jù)和部分歷史遺留用島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

在建立數(shù)據(jù)填報(bào)機(jī)制方面,自然資源部于2018年印發(fā)《關(guān)于填報(bào)無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀的通知》,2020年印發(fā)《關(guān)于開展無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀補(bǔ)充填報(bào)的通知》,2022年印發(fā)《自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》對2019年版進(jìn)行修訂,建立由省級自然資源(海洋)主管部門填報(bào)無居民海島使用及審批出讓情況的機(jī)制,基本摸清我國歷史遺留用島的使用及行政審批情況。

在探索開展試點(diǎn)方面,2011年國家海洋局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)<海島保護(hù)法>生效前已用島活動(dòng)確權(quán)登記工作的意見》,2022年自然資源部印發(fā)《無居民海島歷史遺留問題處置試點(diǎn)工作方案》,雖然試點(diǎn)工作前期進(jìn)展緩慢且成效不明顯,但已對相關(guān)工作做出部署。

在開展專題研究方面,國家海洋局和自然資源部通過財(cái)政預(yù)算設(shè)立歷史遺留用島管理相關(guān)業(yè)務(wù)化項(xiàng)目,組織相關(guān)單位針對歷史遺留用島問題的處置原則、分類方案等開展政策研究,并形成初步對策建議。

通過上述工作,我國已積累大量歷史遺留用島的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和調(diào)查成果,但歷史遺留用島問題處置尚處于政策研究階段,與全面推進(jìn)歷史遺留用島問題處置仍有距離。

2 產(chǎn)生歷史遺留用島問題的根本原因

2.1 管理權(quán)責(zé)不清,導(dǎo)致多頭管理、管理效率低下

《海島保護(hù)法》實(shí)施以前,我國沒有明確規(guī)定無居民海島的部門管理職責(zé)。由于法定管理權(quán)責(zé)不清,我國無居民海島管理呈現(xiàn)“政出多門”的多頭管理局面,管理效率低下,最終導(dǎo)致產(chǎn)生歷史遺留用島以及海島資源受損、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。無居民海島開發(fā)利用涉及國土、海洋、林業(yè)、能源、交通、海事、發(fā)改等眾多領(lǐng)域,地方管理部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)開展用島活動(dòng)行政審批,導(dǎo)致用島權(quán)屬復(fù)雜多樣,同時(shí)存在土地證、林權(quán)證、房產(chǎn)證、海域使用權(quán)證等產(chǎn)權(quán)證,行政批文以及租賃、承包合同(協(xié)議),甚至有無居民海島的開發(fā)利用未辦理任何手續(xù)。

2003年國家海洋局聯(lián)合有關(guān)部門出臺《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》,其作為我國首個(gè)無居民海島管理制度,強(qiáng)調(diào)無居民海島的國有屬性,規(guī)定單位和個(gè)人利用無居民海島應(yīng)當(dāng)向縣級以上海洋行政主管部門提出申請。但受制于層級較低以及無上位法支撐,地方政府并未嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)制度,在實(shí)際管理中存在職能交叉、政策“打架”等問題,造成超權(quán)審批、違法審批、無審批等審批亂象[7]。有些地方將海島納入土地或林地管理,為用島者發(fā)放土地證或林權(quán)證,并允許將海島作為土地進(jìn)行出讓;有些地方的村集體將海島視為集體所有,擅自對外承包或租賃;有些海島成為用島主體的“私有領(lǐng)地”[8]被私自占用。

2.2 發(fā)展方式粗放,忽視無居民海島的生態(tài)價(jià)值

無居民海島生態(tài)環(huán)境脆弱,極易遭到損害,自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)能力很差[9],這也是《海島保護(hù)法》將無居民海島生態(tài)保護(hù)作為首要價(jià)值取向的原因所在。在《海島保護(hù)法》實(shí)施前,GDP被視為地方發(fā)展水平的主要衡量標(biāo)準(zhǔn),加之社會公眾普遍對無居民海島生態(tài)屬性和價(jià)值的認(rèn)識不足,沿海地方政府不顧海島資源環(huán)境條件,盲目通過招商引資吸引項(xiàng)目和資金“上島”;由于缺少規(guī)劃論證、項(xiàng)目品質(zhì)低、忽視生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及生態(tài)賠償不到位,在海島上開采取石、隨意改變海島海岸線、填海連島、建造海岸工程和挖砂、隨意排放“三廢”以及濫捕濫獵等粗放用島活動(dòng)時(shí)有發(fā)生,致使海島生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源無償使用。

2.3 監(jiān)管不到位,法律執(zhí)行大打折扣

《海島保護(hù)法》實(shí)施前,國家雖然沒有針對無居民海島管理專門立法,但從法理上看,我國多部相關(guān)法律都能適用于海島,如《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》可從不同角度約束海島開發(fā)利用和保護(hù)[10]。然而由于管理理念不統(tǒng)一、重審批輕監(jiān)管,加之無居民海島通常遠(yuǎn)離大陸,地方政府監(jiān)管難度大且監(jiān)管效率不高,對于海島開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營等事中、事后監(jiān)管不到位,造成相關(guān)法律執(zhí)行不到位,在一定程度上“縱容”部分歷史遺留用島的產(chǎn)生,加劇海島資源環(huán)境破壞。

3 推動(dòng)歷史遺留用島依法納入管理的制約因素

《海島保護(hù)法》的實(shí)施對于強(qiáng)化我國無居民海島管理具有重要意義,但《海島保護(hù)法》并沒有對解決歷史遺留用島問題提出明確舉措。受制于慣性影響,推進(jìn)歷史遺留用島問題處置仍面臨制約因素。

3.1 缺少法律依據(jù),未建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制

《海島保護(hù)法》未就歷史遺留用島問題處置提供法律依據(jù),由于缺少明確的法律依據(jù),歷史遺留用島問題處置及相關(guān)制度尚處于研究論證階段。鑒于歷史遺留用島的國有屬性,在國家政策導(dǎo)向不明確的情況下,地方政府顧慮較多,處于謹(jǐn)慎觀望狀態(tài)。此外,歷史遺留用島問題處置涉及眾多部門,制定相關(guān)制度的前提是各部門達(dá)成一致意見,由于缺少部門協(xié)調(diào)機(jī)制,各部門出于部門職責(zé)和部門利益,協(xié)調(diào)難度較大且周期較長。

3.2 基礎(chǔ)信息更新滯后,數(shù)據(jù)共享不充分

雖然我國通過全國海島資源綜合調(diào)查、“908”專項(xiàng)、海島航空監(jiān)視監(jiān)測、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)、海域海島地名普查等工作積累了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為推動(dòng)歷史遺留用島問題處置提供較有力的支撐。但現(xiàn)有無居民海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以地理空間信息為主,海島資源狀況、生態(tài)環(huán)境條件等方面的數(shù)據(jù)較零散,制約海島資源、生態(tài)、環(huán)境的綜合評估工作[11],對歷史遺留用島問題處置管理決策的支撐不足。此外,數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制尚不完善,部分?jǐn)?shù)據(jù)信息更新滯后,如在實(shí)際海島管理工作中發(fā)現(xiàn)海島名錄中存在信息遺漏、錯(cuò)錄和老舊等問題。

3.3 尚未完成全國試點(diǎn)工作

解決歷史遺留用島問題必須遵循分類施策、穩(wěn)步推進(jìn)的原則,開展試點(diǎn)工作不可或缺。通過試點(diǎn)可以驗(yàn)證處置政策的可行性和合理性,避免產(chǎn)生新問題。在海洋主管部門的重視和組織下,相關(guān)單位開展相關(guān)專題研究,并形成初步處置對策,但尚沒有完成全國范圍的試點(diǎn)工作。因此,現(xiàn)有研究對策的科學(xué)性、合理性以及可操作性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

4 對策建議

推進(jìn)歷史遺留用島依法納入管理需堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,多措并舉,從制度層面保證“有法可依”,從技術(shù)層面保證“切實(shí)可行”。同時(shí),解決歷史遺留用島問題不是最終目的,應(yīng)以其為契機(jī),從監(jiān)管層面加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法,進(jìn)一步規(guī)范無居民海島管理。

4.1 制度層面:修訂《海島保護(hù)法》,建立無居民海島“集中統(tǒng)一管理+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”管理模式

《海島保護(hù)法》已實(shí)施10余年,在規(guī)范海島管理方面發(fā)揮巨大作用,但隨著自然資源管理新形勢和新要求的變化,部分學(xué)者從不同角度呼吁修訂《海島保護(hù)法》[12-14]?？梢孕抻啞逗u保護(hù)法》為契機(jī),通過立法進(jìn)一步明確解決歷史遺留用島問題的方法。重點(diǎn)解決3個(gè)方面的問題:①建立“集中統(tǒng)一管理+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”管理模式,建立多部門高效聯(lián)動(dòng)的無居民海島管理協(xié)調(diào)或會商機(jī)制,在遇到歷史遺留用島等無居民海島管理難題時(shí),由海洋主管部門牽頭相關(guān)部門共同研究處置對策;②根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《海域、無居民海島有償使用的意見》,結(jié)合嚴(yán)管嚴(yán)控?zé)o居民海島的管理新要求,健全有償使用制度,明確無居民海島使用權(quán)的“合法”身份,為歷史遺留用島問題處置過程中的無居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌等流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù);③建立無居民海島生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,將生態(tài)價(jià)值納入無居民海島使用評估價(jià)格,顯著提高用島生態(tài)門檻,用價(jià)格杠桿倒逼用島主體加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入。

4.2 技術(shù)層面:實(shí)質(zhì)性開展歷史遺留用島納入管理試點(diǎn)工作,明確歷史遺留用島管理政策

制定并出臺歷史遺留用島問題處置工作方案,選擇有代表性的沿海地區(qū)開展歷史遺留用島問題處置試點(diǎn)工作,通過試點(diǎn)全面、準(zhǔn)確掌握歷史遺留用島的現(xiàn)狀信息和問題清單,針對用島活動(dòng)開展生態(tài)評估,制定初步處置方案。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,海洋主管部門牽頭相關(guān)部門共同商討推動(dòng)歷史遺留用島依法納入管理的政策,聯(lián)合地方共同推動(dòng)歷史遺留用島問題處置工作。在處置過程中體現(xiàn)依法依規(guī)、分類處置原則,根據(jù)有用島手續(xù)、無用島手續(xù)但有其他有效手續(xù)、無手續(xù)但有部門項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)、無手續(xù)等不同權(quán)屬類型,一類一策。

4.3 監(jiān)管層面:依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管模塊,優(yōu)化無居民海島開發(fā)利用審批和用途管制制度

實(shí)踐證明,缺乏有效監(jiān)管是產(chǎn)生歷史遺留用島的重要原因之一。應(yīng)進(jìn)一步完善無居民海島用途管制制度,加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管。目前自然資源部正在牽頭建立國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng),可將無居民海島用途管制監(jiān)管子系統(tǒng)嵌入國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)部地四級系統(tǒng)互聯(lián)互通,建立“無居民海島用途管制監(jiān)管系統(tǒng)+海洋督察+地方常態(tài)化監(jiān)管”的綜合監(jiān)管和預(yù)警體系,防止出現(xiàn)新問題。與此同時(shí),通過歷史遺留用島問題處置,根據(jù)不同用島類型,制定差異化審批流程,適當(dāng)簡化開發(fā)利用具體方案、論證報(bào)告等審批手續(xù),提高用島審批效率,在保護(hù)無居民海島生態(tài)的同時(shí),體現(xiàn)海島資源對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素保障作用。探索由行政審批為主向經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)為主的審批流程,但優(yōu)化審批流程不等于減弱監(jiān)管,要同步加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察,嚴(yán)肅處理各類違法用島行為。此外,進(jìn)一步完善無居民海島管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),為相關(guān)監(jiān)管提供管理技術(shù)支撐。