工改聯(lián)動視角下的村級工業(yè)園更新改造研究

張 瑜

(廣州璟悅城市更新有限公司,廣東 廣州 510000)

1 工改聯(lián)動研究背景

1.1 村級工業(yè)園改造復(fù)墾復(fù)綠推動了工改聯(lián)動的發(fā)展

所謂工改聯(lián)動,是指改造后涉及住宅功能且以協(xié)議出讓方式供地的舊廠房改造項目或獨立宗地舊城鎮(zhèn)改造項目的土地原權(quán)屬人,需按規(guī)定完成一定規(guī)模的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊復(fù)墾項目或自行改造的拆除重建類工業(yè)提升改造項目。根據(jù)《佛山順德建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新實驗區(qū)方案》,至2022年底我區(qū)村級工業(yè)園改造累計復(fù)墾復(fù)綠不少于666.67 ha,復(fù)墾的任務(wù)重,時間緊。由于復(fù)墾項目成本高、收益低,在沒有利益平衡機制的情況下,土地復(fù)墾項目難以推進(jìn)。考慮到舊廠房改住項目和改造后涉及住宅功能的獨立宗地舊城鎮(zhèn)改造項目整體改造難度相對較低,利益空間也較大,且協(xié)議出讓方式拿地的成本比公開出讓方式低。因此,《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新(“三舊”改造)工作實施細(xì)則》明確采用協(xié)議出讓方式供地的舊廠房改住項目和改造后涉及住宅功能的獨立宗地舊城鎮(zhèn)改造項目需履行“聯(lián)動”復(fù)墾改造任務(wù),即復(fù)墾土地面積工改住協(xié)議出讓用地面積=1∶1的標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊復(fù)墾項目聯(lián)動。

1.2 村級工業(yè)園改造產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入要求推動了工改聯(lián)動的發(fā)展

為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,舊廠房改住項目也可以選擇按自行改造拆除重建類工業(yè)提升改造項目用地面積∶工改住協(xié)議出讓用地面積=1∶0.4的標(biāo)準(zhǔn)與改工項目聯(lián)動,但改工連同改住項目須位于政府劃定的20個現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi),改造啟動規(guī)模原則上不低于33.33 ha,其中改工項目須相連成片,改造后容積率不得低于2.5,住宅項目改造后容積率原則上不高于2.5。

2 相關(guān)研究及評述

國內(nèi)學(xué)者大多從空間改造策略、轉(zhuǎn)型升級、改造模式、改造成效評價、土地要素配置等角度對村級工業(yè)園改造進(jìn)行分析,極少在工改聯(lián)動的層面加以綜合考慮,僅有的研究為周杏荘(2022年)以佛山小布村工業(yè)區(qū)連片改造項目為例,提出了“一二級聯(lián)動改造+復(fù)墾地券”的改造模式,利用復(fù)墾地券聯(lián)動實現(xiàn)生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值[1]。

針對村級工業(yè)園改造的土地要素配置,廣東省自然資源廳廳長陳光榮(2020年)提出“要深化土地要素市場化配置改革,充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地,完善政府調(diào)節(jié)與監(jiān)管,引導(dǎo)土地要素向?qū)嶓w經(jīng)濟、先進(jìn)生產(chǎn)力集聚”[2]。梁雄飛等(2021年)認(rèn)為村級工業(yè)園改造要“從土地要素配置視角出發(fā),以政策創(chuàng)新統(tǒng)籌建設(shè)用地規(guī)模、優(yōu)化安排用地指標(biāo),破解規(guī)模邊界問題,以空間統(tǒng)籌框定產(chǎn)業(yè)集聚空間,破解村域邊界問題,以機制創(chuàng)新構(gòu)建項目收益調(diào)節(jié)和聯(lián)動機制,破解利益邊界問題”[3]。孟謙等(2021年)提出“土地成片連片開發(fā)思路,形成肥瘦搭配的單元劃定方法以及聯(lián)動開發(fā)、分期實施的開發(fā)路徑”[4]。

針對村級工業(yè)園的改造策略、改造模式以及改造成效,袁奇峰等(2015年)認(rèn)為“對于村級工業(yè)園更新改造而言,規(guī)劃不再只是用地控制管理工具,而是直指決策的“變壓器”,是多方利益主體博弈的平臺”[5]。黃慧明等(2017年)提出“低效工業(yè)用地空間績效評估指標(biāo)體系,并應(yīng)用該體系對佛山市順德區(qū)工業(yè)用地的空間績效進(jìn)行了評估,探討了工業(yè)用地空間績效評估在規(guī)劃管控中的實施應(yīng)用”[6]。梁家健等(2021年)提出“村級工業(yè)園空間優(yōu)化需要注重規(guī)劃編制模式創(chuàng)新與規(guī)劃實施機制設(shè)計的雙向支撐”[7]。龔亞男(2022年)根據(jù)博弈后不同的產(chǎn)權(quán)格局將順德村級工業(yè)園更新轉(zhuǎn)型大體分為所有權(quán)國有化和使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種模式[8]。

通過對已有研究的梳理,發(fā)現(xiàn)從工改聯(lián)動角度探討村級工業(yè)園改造的研究相對較少,本文的創(chuàng)新之處在于,根據(jù)順德村級工業(yè)園工改聯(lián)動的實踐探索,總結(jié)工改聯(lián)動的改造模式和改造成效,希望該模式對其他城市的村級工業(yè)園改造有所借鑒。

3 工改聯(lián)動改造實踐探索——以佛山市順德區(qū)仕版工業(yè)區(qū)改造項目為例

3.1 案例概況

佛山市順德區(qū)仕版工業(yè)區(qū)改造項目是佛山首個工改聯(lián)動項目,項目地塊位于佛山市順德區(qū)倫教街道,毗鄰佛山一環(huán),位置交通路網(wǎng)優(yōu)越,項目總占地面積26.07萬m2,其中拆除用地面積24.37萬m2,新增用地面積1.69萬m2。根據(jù)順德區(qū)2018年土地利用現(xiàn)狀圖,該改造地塊涉及土地現(xiàn)狀分類中農(nóng)用地約1.612 ha。項目地塊現(xiàn)狀用途以工業(yè)為主,總建筑面積約14萬m2,現(xiàn)狀容積率約為0.8。

3.2 項目改造模式及土地供應(yīng)方案

3.2.1 項目改造模式

本項目為舊廠房改為工業(yè)和居住功能,項目范圍內(nèi)拆除用地的建筑基底面積約為15.5萬m2,占項目改造前建筑基底面積的比例達(dá)100%,符合《佛山市人民政府關(guān)于深化改革加快推進(jìn)城市更新(“三舊”改造)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》(佛府[2019]14號)關(guān)于拆除重建類城市更新項目認(rèn)定的要求,屬于拆除重建項目。本項目為混合產(chǎn)權(quán)的村級工業(yè)園改造項目,擬通過“多宗歸一”+“聯(lián)動改造”+“原權(quán)利主體自行改造”方式實施連片改造。項目將根據(jù)規(guī)劃(如圖1所示)要求開發(fā)建設(shè)商品廠房及商品住宅,其中工業(yè)用地容積率1.5～4.0,商住用地容積率2.5。

項目內(nèi)參與改造的國有權(quán)屬土地由上述中選的單一市場主體以“合并歸宗”的方式對國有土地物業(yè)進(jìn)行拆遷補償協(xié)商,并向國有土地物業(yè)權(quán)屬人支付拆遷補償費用及完成上蓋物拆除,自然資源部門注銷原有不動產(chǎn)權(quán)證土地收歸國有后,再直接與單一改造主體簽訂協(xié)議出讓合同。

3.2.2 聯(lián)動改造

按照《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新(“三舊”改造)工作實施細(xì)則》[2019]47號文第十四條(三)款規(guī)定,仕版工業(yè)區(qū)內(nèi)執(zhí)行工改住協(xié)議出讓用地面積=1∶0.4的標(biāo)準(zhǔn)與改工項目聯(lián)動;其中改住范圍內(nèi)涉及已出讓國有土地的,可根據(jù)《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新工作實施細(xì)則補充意見的通知》[2021]2號文第一條(一)款規(guī)定,無需進(jìn)行聯(lián)動改造。同時為提升周邊環(huán)境,擬由合作方對項目范圍周邊的公共配套進(jìn)行改造,提升片區(qū)公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施水平。按照《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新工作實施細(xì)則補充意見的通知》[2021]2號文第一條(三)款規(guī)定,項目范圍內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)無償移交的公益性用地按1∶1的標(biāo)準(zhǔn)與改住協(xié)議出讓面積聯(lián)動;聯(lián)動改造住宅項目單元計劃申報之日前,已完成改造(以竣工驗收備案為準(zhǔn))的不得作為聯(lián)動地塊,分期改造項目部分完成改造的,整宗地塊不得作為聯(lián)動地塊。聯(lián)動改造住宅(含商兼住)用地出讓合同簽訂日期起算兩年內(nèi),單一市場主體可選擇購買城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊復(fù)墾指標(biāo)(以下簡稱“地券”)替代聯(lián)動改造,購買地券后視為完成聯(lián)動改造任務(wù)。具體改造流程如圖2所示。

3.2.3 土地供應(yīng)方案

集體權(quán)屬土地與采用拆遷補償后單一歸宗方式的國有權(quán)屬土地,由單一市場主體完成土地整理,按照《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新(“三舊”改造)工作實施細(xì)則》第十四條(三)款要求,以協(xié)議出讓方式,可分宗出讓給市場主體(或其子公司),并根據(jù)地塊2009年基底占比情況及實際拆遷進(jìn)度,優(yōu)先出讓工改工部分及2009年基底面積占比較多的地塊。出讓地塊擬統(tǒng)一規(guī)劃,各市政配套指標(biāo)平衡,分期報批實施開發(fā)建設(shè)。

項目范圍內(nèi)采用原權(quán)利主體自行改造方式的國有權(quán)屬土地,由原權(quán)利主體申請?zhí)岣哂玫亻_發(fā)指標(biāo),以協(xié)議出讓方式簽訂土地出讓補充合同。若采用原權(quán)屬人自行改造的,不屬于一二級聯(lián)動、單一歸宗的情形。

3.3 工改聯(lián)動模式創(chuàng)新亮點

1)首創(chuàng)工改工+工改居聯(lián)動改造并植入地券模式的成功案例。該項目采用工改工+工改居聯(lián)動改造并植入地券模式,允許實施主體通過區(qū)公共資源交易平臺購買地券的方式替代聯(lián)動改造的任務(wù)指標(biāo),在一定程度上便于項目實際操作和運轉(zhuǎn),有利于實施主體根據(jù)自身項目開發(fā)節(jié)奏制定相應(yīng)的開發(fā)計劃。這是佛山首個工改聯(lián)動項目,能較好地調(diào)動市場資源,激發(fā)市場拆舊復(fù)墾的積極性,實現(xiàn)經(jīng)營性項目對產(chǎn)業(yè)和生態(tài)項目的利益共享。

2)靈活處理工改項目全流程周期長、進(jìn)度慢的問題。在改造前期,村級工業(yè)園工改聯(lián)動模式有利于調(diào)動社會資本參與積極性,改造項目引入市場主體開展一級土地整理,土地整理完成后,可直接協(xié)議出讓給市場主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè),實現(xiàn)一二級聯(lián)動開發(fā)建設(shè),有利于提升社會資本參與的熱度。在改造拆遷期,工改聯(lián)動模式有利于實現(xiàn)更加靈活的拆遷補償方式,由市場主體組織開展搬遷補償,有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)和方式更靈活,更貼近村居集體需要。在改造供地期,工改聯(lián)動模式有利于充分利用財政高標(biāo)準(zhǔn)扶持力度,享受政府地價優(yōu)惠獎勵。

3)提出了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入約束條件,有利于工改工地塊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村級工業(yè)園工改聯(lián)動模式有利于工改工地塊的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,該項目工改工地塊建設(shè)的商品廠房竣工投入使用后,須將C34通用設(shè)備制造業(yè)、C38電氣機械和器材制造業(yè)作為工業(yè)地塊的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),自項目用地交付之日起36個月內(nèi)固定資產(chǎn)投資額不低于350萬元/0.067 ha,達(dá)產(chǎn)年納稅強度不低于45萬元/0.067 ha,達(dá)產(chǎn)年后的第1年～2年兩年,合計納稅強度不低于80萬元/0.067 ha。

3.4 改造成效

該項目已經(jīng)招引了兩家上市公司聯(lián)合參與土地整理工作,成為項目市場改造主體。目前項目拆遷進(jìn)度已達(dá)90%,正在完善歷史用地手續(xù),包括三地和超標(biāo)三地的處理,下一步辦理集體轉(zhuǎn)國有手續(xù),開展土地出讓聯(lián)審、聯(lián)動改造協(xié)議、統(tǒng)籌安排地券等工作。項目發(fā)展愿景是以“園區(qū)適度拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通順暢通達(dá)、園村融合共生”為總體發(fā)展目標(biāo),對現(xiàn)狀仕版工業(yè)區(qū)進(jìn)行拆除重建,帶動片區(qū)改造,打造倫教西部產(chǎn)業(yè)拓展及轉(zhuǎn)型升級平臺、倫教高質(zhì)量發(fā)展升級的載體和佛山順德工改聯(lián)動的標(biāo)桿項目,同時為佛山城市更新建設(shè)和仕版村村民生活環(huán)境、生活品質(zhì)的提升作出貢獻(xiàn)。

4 思考與啟示

順德村級工業(yè)園工改聯(lián)動模式有眾多突破和創(chuàng)新,其中政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、良好的改革氛圍、營商環(huán)境等都是順德工改聯(lián)動成功的關(guān)鍵因素。順德工改聯(lián)動模式能否在大灣區(qū)等周邊城市推廣的環(huán)境條件仍然是個未知數(shù),但該模式在堅持“工改工”產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、較好控制園區(qū)開發(fā)強度、注重產(chǎn)業(yè)體系鏈條保護(hù)等方面作出的有益探索,仍然值得其他城市借鑒和思考。

4.1 堅持產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,堅定支持“工改工”項目和“去地產(chǎn)化”

推進(jìn)工改過程中,以盤活低效產(chǎn)業(yè)用地為抓手,以“工改工”為總方向進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃,合理確定“工改工”“工改居”“工改配套”的改造比例,嚴(yán)控商住開發(fā)和商品廠房可分割銷售比例,避免產(chǎn)業(yè)過度受到“地產(chǎn)化”影響,保障了實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 理性科學(xué)確定“工改工”產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)強度

為保證工改項目的經(jīng)濟可行和改造后廠房租金水平不降低,企業(yè)、村集體、村民收益有增無減,部分工改新建廠房容積率達(dá)到3.0或以上,相對改造前的建設(shè)量成倍增加。過多的商品廠房短期內(nèi)在市場流通,容易造成大規(guī)模的空置,而且整齊單一的標(biāo)準(zhǔn)化廠房,難以滿足未來多元化的產(chǎn)業(yè)空間需求。因此,工改要立足長遠(yuǎn)考慮,加強開發(fā)強度的審查和嚴(yán)格把關(guān),合理控制改造強度,并豐富產(chǎn)業(yè)的功能組合形式。

4.3 注重對產(chǎn)業(yè)鏈完整性的扶持引導(dǎo)

制造業(yè)的強大與其完備的產(chǎn)業(yè)配套密不可分,完整的產(chǎn)業(yè)鏈條中難免會存在對成本敏感的低端環(huán)節(jié),但這些環(huán)節(jié)也不可或缺,由于前期順德工改力度過大,操之過急,業(yè)主、企業(yè)、村集體、村民的利益尚未妥善理順,導(dǎo)致部分重要的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)外流。建議村級工業(yè)園改造要加強產(chǎn)業(yè)研究,注重對產(chǎn)業(yè)體系與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的梳理,對必要的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)予以重點扶持。