發(fā)達國家和地區(qū)金融監(jiān)管及金融反腐經(jīng)驗借鑒

蔣美英，韓士首

(1.北京化工大學(xué) 紀(jì)委辦公室，北京 100029；2.北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029)

1 引言

回顧近現(xiàn)代世界金融發(fā)展歷程，歐美等發(fā)達國家和地區(qū)大多數(shù)都經(jīng)歷過經(jīng)濟發(fā)展初期金融腐敗的高發(fā)階段，但經(jīng)過一段時間的治理后，這些國家和地區(qū)逐步形成了相對完善的監(jiān)督體系。從世界范圍來看，美國、新加坡和中國香港在治理金融領(lǐng)域腐敗問題的做法值得學(xué)習(xí)借鑒。概括起來，從美國來看，懲治金融腐敗主要依靠完善的金融立法、獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)，以及媒體輿論監(jiān)督。新加坡建立了較為嚴(yán)格的金融監(jiān)管制度以及與金融監(jiān)管相配合的貪污調(diào)查局，公開信息中很少見到新加坡金融腐敗案件的報道。中國香港通過權(quán)威高效反腐敗執(zhí)法機構(gòu)、嚴(yán)密科學(xué)的反腐敗體制建設(shè)、獨立全面的金融監(jiān)管模式，為中國香港成為時至今日的國際金融中心、全球清廉指數(shù)排名前列地區(qū)打下了堅實的基礎(chǔ)?？偨Y(jié)分析這些國家和地區(qū)治理金融腐敗的經(jīng)驗做法，能夠?qū)ξ覈鹑诜锤鸬胶芎玫膯l(fā)和幫助。

2 美國、新加坡金融監(jiān)管及金融反腐經(jīng)驗

2.1 美國金融監(jiān)管及金融反腐經(jīng)驗

美國作為當(dāng)今世界的超級大國，其經(jīng)濟和金融發(fā)展水平也是領(lǐng)先全球，這些成績的取得與其先進的金融監(jiān)管方法和嚴(yán)格的金融反腐措施密不可分。具體來說，美國的金融監(jiān)管及金融反腐具體措施主要有以下四個方面。

一是建立權(quán)威的反腐敗法律體系。美國的反腐敗立法非常完善，包括《聯(lián)邦競選法》《對外賄賂行為法》《政府道德法》《監(jiān)察長法》等一系列法案[1]。此外美國還制定了《反海外腐敗法》，利用司法部、證監(jiān)會、聯(lián)邦調(diào)查局、美國國稅局等多部門，通過搜查、竊聽等多種方式打擊海外腐敗。《反海外腐敗法》出臺后曾三次修改，該法案自從實施后取得了明顯的成效。金融立法方面相關(guān)法律包括《聯(lián)邦儲備法》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》等，一系列法律為從制度上防治腐敗打下了堅實的基礎(chǔ)。

二是獨立高效的反腐敗行政機構(gòu)。美國聯(lián)邦政府為了確保有關(guān)法律能夠高效有力的落實，設(shè)立了聯(lián)邦刑事機構(gòu)和聯(lián)邦調(diào)查局，并任命獨立檢察官，由其負責(zé)調(diào)查和起訴公共部門腐敗問題。通過聯(lián)邦政府和全國各州政府所設(shè)的有權(quán)機關(guān)進行監(jiān)察審查，對美國金融領(lǐng)域的腐敗問題的調(diào)查和處理形成了有力的震懾。

三是全面覆蓋、靈活高效的金融監(jiān)管體系。美國不僅在反腐敗立法和反腐敗執(zhí)法上走在國際前列，在金融監(jiān)管方面也緊跟時代，不斷創(chuàng)新金融監(jiān)管，適應(yīng)金融市場日新月異的發(fā)展規(guī)律。從美國的金融監(jiān)管發(fā)展變化歷程看，其經(jīng)歷概括來說包括三個階段：第一個階段是從最開始的自由發(fā)展逐步轉(zhuǎn)到20世紀(jì)30年代以后的全面管制。最初的美國聯(lián)邦政府對金融監(jiān)管整體比較寬松，銀行業(yè)能夠隨意在各州開設(shè)分支機構(gòu)并對外營業(yè)；隨著時間的逐步發(fā)展，美國聯(lián)邦政府逐步加強了對銀行擴張和銀行經(jīng)營的監(jiān)管，從1913年發(fā)布《聯(lián)邦儲備法》建立聯(lián)邦儲備體系開始，到1921年美國已有接近3萬家銀行。隨著大蕭條的到來，美國銀行出現(xiàn)了大規(guī)模的倒閉潮，5年共有1萬多家銀行倒閉。在此情況下，聯(lián)邦政府意識到必須加強對銀行擴張的監(jiān)管，于是在14年之后《麥克法登法案》正式出臺，這一法案對銀行擴張?zhí)貏e是銀行新設(shè)機構(gòu)提出了明確要求，并限制國民銀行從事證券業(yè)務(wù)。在此之后，隨著金融行業(yè)的不斷發(fā)展，聯(lián)邦政府進一步對各類金融行業(yè)監(jiān)管進行了區(qū)分，并由此推出了《格拉斯—斯蒂格爾法》，該法詳細明確了金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的要求，提出銀行與證券、保險、信托等分業(yè)經(jīng)營，禁止銀行從事保險或其他被認為有風(fēng)險的非銀行金融業(yè)務(wù)，同時把銀行分為商業(yè)銀行和投資銀行，并對其經(jīng)營范圍進行了劃分限定。第二階段是從分業(yè)監(jiān)管、加強監(jiān)管逐步到放松監(jiān)管。這一階段是20世紀(jì)80年代后美國聯(lián)邦政府規(guī)定銀行業(yè)與證券、保險、信托等金融業(yè)能互相涉足對方業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不同金融業(yè)之間的經(jīng)營邊界被突破，正式形成了混業(yè)經(jīng)營的格局。第三階段是當(dāng)前仍在實行的對銀行、證券、保險等不同金融業(yè)，根據(jù)其具體業(yè)務(wù)情況，實行不同的監(jiān)管力度?？傮w來說，美國的金融監(jiān)管發(fā)展經(jīng)歷了從寬松到緊縮再到自由發(fā)展的轉(zhuǎn)變，反映了不同時代、不同經(jīng)濟環(huán)境下，美國金融監(jiān)管的適應(yīng)性。這些變化適應(yīng)時代發(fā)展、符合當(dāng)時經(jīng)濟環(huán)境，對遏制金融腐敗問題的發(fā)生起到了很關(guān)鍵的作用[2]。

四是深入獨立的新聞媒體和社會大眾。不同于其他國家，美國的新聞媒體獨立性更強，對于政府內(nèi)部的腐敗問題的深度挖掘讓很多腐敗案件為社會公眾熟知，也讓很多腐敗分子心存顧慮，這些案件讓民眾看到了腐敗問題的黑暗面，也讓美國民眾對腐敗問題更加痛恨，無形中動員了民眾對腐敗問題的監(jiān)督，這些無處不在的監(jiān)督進一步降低了腐敗問題發(fā)生的概率。

2.2 新加坡金融監(jiān)管及金融反腐經(jīng)驗

長期以來，新加坡在懲治腐敗方面，一直是其他國家學(xué)習(xí)的榜樣，根據(jù)權(quán)威機構(gòu)公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，新加坡清廉指數(shù)在亞洲地區(qū)始終是排名前三位，在世界范圍內(nèi)也是排名前列?？傮w來說，新加坡在治理腐敗問題包括金融領(lǐng)域腐敗問題的相關(guān)措施主要包括以下四方面。

一是在金融領(lǐng)域開放發(fā)展的同時加強金融安全穩(wěn)定。多年來，新加坡一直把建設(shè)世界金融中心作為發(fā)展目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，新加坡政府在金融監(jiān)管方面，采取靈活的監(jiān)管方式，主動適應(yīng)國際形勢的變化，既保護本國金融市場安全發(fā)展，也注重鼓勵引進國際金融機構(gòu)。新加坡政府積極發(fā)展包括銀行、股票、債券、外匯、保險等金融業(yè)務(wù)，鼓勵外資銀行在新加坡設(shè)立分支機構(gòu)。具體到銀行業(yè)方面，鼓勵外資銀行參股新加坡本地銀行，并取消持股比例限制。新加坡在金融開放的同時也十分注重金融保護，嚴(yán)格限制外資銀行經(jīng)營本幣業(yè)務(wù)，確保本國貨幣安全，維護國內(nèi)金融市場穩(wěn)定局面[3]。

二是建立兼并包容的金融監(jiān)管體系。新加坡的金融監(jiān)管非常注重從各方面吸收借鑒管理經(jīng)驗，新加坡政府的金融監(jiān)管行政機構(gòu)是金融監(jiān)管局，該局成立于20世紀(jì)70年代，兼具央行職能和金融監(jiān)管職能，與我國的人民銀行和銀保監(jiān)局的職能非常類似，能夠有效行使對金融行業(yè)和金融機構(gòu)的監(jiān)督管理。其主要職能包括宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理兩個方面，宏觀調(diào)控方面，其主要采用財政政策、貨幣政策、外匯政策、利率政策等方式手段，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟增長、國際收支平衡、穩(wěn)定外匯市場、維持物價水平穩(wěn)定等目的；金融監(jiān)管方面，新加坡政府實行混業(yè)經(jīng)營、合業(yè)監(jiān)管，金融監(jiān)管局可對商業(yè)銀行、證券公司、理財公司、保險公司和其他金融機構(gòu)進行監(jiān)管，具體到商業(yè)銀行方面，20世紀(jì)90年代，新加坡金融管理局吸取東南亞金融危機經(jīng)驗教訓(xùn)，對銀行業(yè)監(jiān)管方式進行改革，探索建立銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)范化系統(tǒng)，強調(diào)持續(xù)化監(jiān)管、全面風(fēng)險監(jiān)管、規(guī)范化全程化監(jiān)管、市場化和補充性監(jiān)管、動態(tài)調(diào)整適度監(jiān)管等監(jiān)管方式。與此同時，金融監(jiān)管局對銀行設(shè)立進行嚴(yán)格審批，對商業(yè)銀行可能涉及的風(fēng)險進行全面了解分析，對其風(fēng)險防范和管理能力提出更高要求。銀行業(yè)內(nèi)部成立不同委員會負責(zé)不同領(lǐng)域風(fēng)險，常見的有信貸委員會負責(zé)信貸領(lǐng)域風(fēng)險監(jiān)控、資產(chǎn)負債委員會負責(zé)流動性風(fēng)險和市場風(fēng)險監(jiān)控。

三是對腐敗問題的嚴(yán)肅懲處。新加坡作為一黨執(zhí)政的國家，其歷史文化與中國非常相似，但其在腐敗問題的治理上能取得如今的成績，與其對腐敗問題的嚴(yán)肅處理密不可分。新加坡政府懲治腐敗的主要部門是成立于1952年的貪污調(diào)查局，其具有行政和執(zhí)法職能，主要負責(zé)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查公共服務(wù)部門、政府相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)公司等的貪污腐敗案件。此外新加坡政府還通過嚴(yán)格立法，加大對腐敗的打擊力度，比較出名的就是《預(yù)防腐敗法》，該法規(guī)定受賄罪的成立不以受賄人、行賄人實施謀利行為作為構(gòu)成要件，只要受賄人接受了賄賂即構(gòu)成犯罪行為，同時法案對涉案資金沒有限制，很小的金額也可能面臨嚴(yán)厲的處罰[4]。

四是建立了公開透明的財產(chǎn)申報制度。新加坡政府以立法為財產(chǎn)申報打下堅實基礎(chǔ)，其中《財產(chǎn)申報法》是核心和關(guān)鍵，相關(guān)人員財產(chǎn)申報后由貪污調(diào)查局進行審核調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)有不如實申報或者有來源不明的財產(chǎn)，可能面臨嚴(yán)肅處理。此外，新加坡還建立了全面系統(tǒng)的反洗錢機制，通過嚴(yán)密的反洗錢制度打擊腐敗問題。新加坡政府實行的高薪養(yǎng)廉制度在很大程度上改變了腐敗的成本和收益，降低了腐敗問題發(fā)生的可能性。

3 中國香港金融監(jiān)管及金融反腐經(jīng)驗

如今的香港作為全球最廉潔的城市之一，曾經(jīng)也是腐敗問題十分猖獗，但隨著20世紀(jì)70年代香港特區(qū)政府成立廉政公署以后，通過高效、獨立的運作，逐漸形成了嚴(yán)格的法律制度和對腐敗零容忍的社會氛圍，有效遏制了腐敗問題的發(fā)生，包括金融領(lǐng)域腐敗問題的發(fā)生?？傮w來說，香港治理腐敗問題的具體措施包括以下兩個方面。

一是相對獨立的反腐敗體系。即反腐敗機構(gòu)、辦案、人事和財政的獨立。廉政公署具有三個特點：其一，在辦案權(quán)方面，執(zhí)法力量獨立于警察和法院，擁有搜查、扣押、拘捕等獨立調(diào)查權(quán)；其二，在人事權(quán)方面，廉政公署的職員并不隸屬于政府公務(wù)員體系架構(gòu)，無須受政府約束；其三，在經(jīng)費方面，辦案經(jīng)費只需特首批準(zhǔn)，不需要政府其他部門審批，通過機構(gòu)、辦案、人事和財政的自主管理，切斷廉政公署與其他各部門的聯(lián)系，無論從體制還是運行上都不受其掣肘，能夠沒有任何顧忌、沒有任何干涉，從而對腐敗問題深挖細查，有力打擊腐敗問題的發(fā)生。廉政公署接受社會公眾舉報，對腐敗分子進行調(diào)查處置，香港面積不大，廉政公署沒有分支機構(gòu)，只需要對特首負責(zé)，沒有外部阻力干擾。廉政公署在懲治腐敗問題的基礎(chǔ)上，也注重從源頭上制止腐敗問題，比如完善制度建設(shè)、加強教育宣傳等。與此同時，為了保證廉政公署自身受到監(jiān)督，其自身有專門的組織，防止內(nèi)部舞弊，外部監(jiān)督方面，有行政會議、立法會、投訴委員會、社會媒體等。但廉政公署也有其自身的局限性，香港地域小，僅僅是一個城市，對一個國家來說，廉政公署如果沒有分支機構(gòu)，工作很難開展，如果設(shè)立分支機構(gòu)，則監(jiān)督成效又會大打折扣[5]。

二是全面覆蓋的金融監(jiān)管體系。香港作為全球幾大金融中心之一，其經(jīng)濟發(fā)展水平和金融繁榮程度均排名世界前列，但公開的信息顯示，卻很少見到有關(guān)香港金融領(lǐng)域腐敗問題的相關(guān)報道，這不僅與香港的反腐體系有關(guān)，更重要的是其特有的金融監(jiān)管模式。香港的金融監(jiān)管機構(gòu)為香港金融管理局，金融管理局承擔(dān)絕大部分的中央銀行功能，承擔(dān)香港的金融政策及銀行、貨幣管理。金融管理局采用現(xiàn)場加非現(xiàn)場審查的方式對各類金融機構(gòu)進行監(jiān)督管理，審查內(nèi)容主要包括各類金融機構(gòu)申報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、高管人員的綜合素質(zhì)、風(fēng)險管理制度、金融機構(gòu)經(jīng)營狀況等。在風(fēng)險等級劃分上，金融管理局將金融風(fēng)險分為操作、市場、信用、利率、流動性、信用、法律、策略8個方面。針對不同的風(fēng)險采取相應(yīng)措施，能有效降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生的概率。香港金融監(jiān)管的另一特別之處就是將中央銀行的貨幣發(fā)行、銀行同業(yè)清算、政府日常收入管理等職能授權(quán)給三家商業(yè)銀行，這些商業(yè)銀行包括匯豐銀行、渣打銀行、中國銀行。香港銀行業(yè)相關(guān)政策以及存款利率由銀行業(yè)公會協(xié)商制定。與此同時，香港對銀行采取分級分類制度，具體包括持牌銀行、有限持牌銀行和接受存款公司，不同的機構(gòu)根據(jù)《銀行業(yè)條例》獲準(zhǔn)經(jīng)營不同的業(yè)務(wù)。

4 我國金融監(jiān)管和金融反腐現(xiàn)狀

當(dāng)前我國金融行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)主要是人民銀行、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局及其分支機構(gòu)，反腐敗機構(gòu)主要是中央紀(jì)委國家監(jiān)委及其分支機構(gòu)，兩種力量共同組成了對金融行業(yè)的監(jiān)督管理。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的金融監(jiān)管和金融反腐也存在一定的不足。

一是分業(yè)監(jiān)管模式下的監(jiān)管空白。隨著金融行業(yè)的不斷發(fā)展，新的金融產(chǎn)品、經(jīng)營模式不斷涌現(xiàn)，各業(yè)務(wù)間的邊界越來越模糊，分業(yè)監(jiān)管下，各監(jiān)管機構(gòu)容易“自掃門前雪”，導(dǎo)致監(jiān)管真空地帶越來越多。而且相關(guān)的法律制度也不完善，目前的金融監(jiān)管法律由《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》等組成，這些法律多數(shù)為原則性規(guī)定，實際操作性和針對性不強，相互之間甚至有沖突，且立法后的修訂不夠及時，不能適應(yīng)當(dāng)前金融行業(yè)的發(fā)展速度，導(dǎo)致法律缺失。同時，分業(yè)監(jiān)管下的不同監(jiān)管模式容易讓金融機構(gòu)產(chǎn)生投機行為，在監(jiān)管較為寬松的領(lǐng)域牟取不當(dāng)利益[6]。隨著當(dāng)前一些大型金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營的不斷擴張，其經(jīng)營范圍往往涵蓋銀行、證券、保險等諸多領(lǐng)域，但各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，交流配合不夠，看似都能管理，實則都不負責(zé)。

二是金融監(jiān)管機構(gòu)對問題的懲治不足。從當(dāng)前新聞報道來看，金融監(jiān)管機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，多采取罰款的方式進行處罰，相比金融機構(gòu)違規(guī)所獲得的非法收益，處罰的金額相對較小，綜合對比之下，部分金融機構(gòu)從業(yè)人員容易鋌而走險，以換取高額的非法收益。部分監(jiān)管單位工作人員自身要求不嚴(yán)，從近年來查處的部分典型案件看，不少金融監(jiān)管機構(gòu)工作人員與金融行業(yè)從業(yè)人員沆瀣一氣，貪污受賄，金融監(jiān)管工作人員貪污受賄容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成更大范圍內(nèi)的金融腐敗問題。

三是金融反腐仍需持續(xù)深化。當(dāng)前只有15家中管金融企業(yè)總部紀(jì)檢監(jiān)察組是受中央紀(jì)委國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，有監(jiān)察權(quán)，可以獨立于被監(jiān)督單位行使權(quán)力，而其他金融企業(yè)及分支機構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察部門仍然是企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)委，只能對一些違反黨紀(jì)行為進行查處，對一些嚴(yán)重的違法犯罪問題無法進行處置，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督缺乏權(quán)威性和獨立性。同時監(jiān)督的手段和方式有限，能發(fā)現(xiàn)并查實的問題很少，基本上只能依靠群眾信訪舉報，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威性和嚴(yán)肅性不足。黨的二十大報告指出，防范金融風(fēng)險還須解決許多重大問題，鏟除腐敗滋生土壤任務(wù)依然艱巨。要以零容忍態(tài)度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，深化整治權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗問題[7]。

5 經(jīng)驗啟示

對比上述不同國家和地區(qū)金融監(jiān)管和金融反腐的經(jīng)驗和做法，對我國的參考和啟發(fā)主要有以下四個方面：

一是完善反腐敗法律體系建設(shè)。無論是美國、新加坡還是中國香港，在懲治腐敗問題方面都高度重視反腐敗法律體系建設(shè)，從頂層制度設(shè)計上為反腐敗明確了方向。

二是建立全面透明的監(jiān)督體系?？v觀上述國家和地區(qū)，在懲治腐敗問題方面，都建立了一套全面透明的監(jiān)督體系，監(jiān)督機構(gòu)具有一定的獨立性和權(quán)威性，能很大程度避免其他因素對反腐敗執(zhí)法的干擾，同時通過建立財產(chǎn)申報制度和媒體大眾的監(jiān)督，讓權(quán)力運行更加公開透明，有效減少腐敗問題的發(fā)生。

三是構(gòu)建靈活高效的金融監(jiān)管模式。無論是歐美發(fā)達國家地區(qū)還是亞洲地區(qū)，金融監(jiān)管一定程度上都能影響金融反腐的質(zhì)效，但無論哪種金融監(jiān)管模式，都是在以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟環(huán)境下，通過有效的政府干預(yù)，積極適應(yīng)不斷變化的金融發(fā)展現(xiàn)狀，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，從而有效提高懲治金融問題腐敗的能力水平。

四是一體推進不敢腐、不能腐、不想腐戰(zhàn)略部署。針對金融腐敗發(fā)展變化規(guī)律，持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，探索監(jiān)察權(quán)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對下級金融機構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察部門的運用，使金融機構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督更加權(quán)威；探索建立健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、金融監(jiān)管部門和相關(guān)執(zhí)法單位協(xié)作機制，定期收集匯總?cè)粘０l(fā)現(xiàn)的各類異常信息，通過信息匯總，實現(xiàn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同；堅持受賄行賄一起查，強化對行賄人的懲治懲戒；促進反腐敗國際合作，深化“天網(wǎng)行動”，一體構(gòu)建追逃防逃追贓機制；加強黨性教育、政德教育、警示教育和家風(fēng)教育，推進新時代廉潔文化建設(shè)，構(gòu)建清廉社會生態(tài)。