畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策依據(jù)與規(guī)范化推進(jìn)措施

駱利山

（武威市涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心 733000）

近年來，隨著人民生活水平的提高，人們對飲食營養(yǎng)均衡的重視程度不斷提高，肉、蛋、奶等動物性食品的需求大幅度增加，促進(jìn)了畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，同時受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策導(dǎo)向的影響，畜牧業(yè)作為首選產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展，但是，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動農(nóng)民收入增加的同時，在畜禽養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的惡臭氣體、糞尿污水、固體糞便等廢棄物嚴(yán)重影響著周邊環(huán)境，成為我國僅次于鋼鐵、煤炭的最大污染產(chǎn)業(yè)。在此條件下，控制畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染的措施相繼出臺，從政策、方法和管理等各個環(huán)節(jié)提出了相應(yīng)的控制措施。但是在環(huán)境敏感、生態(tài)薄弱和水源保護(hù)等區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖管理上，各地區(qū)出臺了畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策。

為有效緩解畜禽養(yǎng)殖與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，保護(hù)環(huán)境敏感區(qū)域的生態(tài)問題，本文就畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策依據(jù)進(jìn)行分析，提出了規(guī)范化劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的措施方法，從根本上實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展提供相應(yīng)的思路參考與方法指導(dǎo)。

1 畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策依據(jù)

畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)指的是依照法律、法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)定，在指定地區(qū)的范圍內(nèi)禁止建設(shè)任何畜禽養(yǎng)殖場；針對在禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)已建成的養(yǎng)殖場，則由縣人民政府依照法律法規(guī)責(zé)令限期搬遷或關(guān)閉的措施進(jìn)行處置。從環(huán)境保護(hù)的角度講，畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃定是從生態(tài)環(huán)境安全的長遠(yuǎn)角度考慮而出臺的一項(xiàng)長期政策，在一定程度上對于減輕環(huán)境承載力、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境有效修復(fù)具有重要的意義，但是在保障禁養(yǎng)區(qū)農(nóng)民群眾可持續(xù)增收上又顯得過于決斷，造成農(nóng)民群眾經(jīng)濟(jì)收入來源減少、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力受限。為此如何協(xié)調(diào)平衡生態(tài)薄弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，成為擺在農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作面前的難題。

1.1 畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃分的法律依據(jù)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范是我國畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃分的法律依據(jù)。2016 年11 月環(huán)保部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合制定的《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》中明確規(guī)定了畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)的劃定范圍，包括飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然及風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)居民區(qū)和文化教育科研區(qū)、以及法律規(guī)定的其他應(yīng)該劃定的區(qū)域。該技術(shù)指南的出臺從政府規(guī)章的角度出發(fā)，對禁養(yǎng)區(qū)的劃定工作給予了明確的界定指導(dǎo)，成為今后一段時期內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的行動指南和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性文件。

1.2 畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃分的政策規(guī)定

畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)的劃定是以充分的法律法規(guī)為前提，促進(jìn)國家環(huán)境污染治理為基準(zhǔn)而采取的一項(xiàng)禁止性管制措施。伴隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的飛速發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染過程中產(chǎn)生的臭氣、污水、糞便等生產(chǎn)廢棄物成為影響農(nóng)村生活環(huán)境、水資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等重要因素，加之農(nóng)村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖過程中養(yǎng)殖場布局凌亂、糞污處理設(shè)施配套滯后、農(nóng)戶思想認(rèn)識不高等因素存在，故畜禽養(yǎng)殖污染具有污染點(diǎn)多、范圍廣、治理難度大等特點(diǎn)，已成為農(nóng)村環(huán)境污染及部分地區(qū)水污染的主要原因之一。在此條件下，個別養(yǎng)殖規(guī)模大的畜禽養(yǎng)殖場廢水排放已對地表水、地下水等水源造成很大的污染，直接或間接對人畜飲水安全構(gòu)成了極大威脅，成為影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新矛盾聚焦點(diǎn)。

1.3 畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)是城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，部分城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步向城市靠攏、融合，形成更大的城市集群，在此條件下，原有畜禽養(yǎng)殖場逐步成為城市發(fā)展的牛皮癬，急需采取有力措施進(jìn)行整治。在農(nóng)村，受農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的影響，居住條件發(fā)生很大程度的變革，在原有基礎(chǔ)上零散發(fā)展的畜禽養(yǎng)殖場其運(yùn)行弊端和存在問題逐步暴露，急需大力整治解決。同時在全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助推農(nóng)民收入增加、促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求下推廣糞污處置減量化、生產(chǎn)科學(xué)化、養(yǎng)殖高效化的新型畜禽養(yǎng)殖模式顯得尤為重要。

2 畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定過程中存在的問題分析

從利己主義的角度講，畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)的劃定是以犧牲個人利益換取公共利益的博弈，存在著養(yǎng)殖群眾不答應(yīng)、周邊群眾不滿意等公共社會服務(wù)事件問題，在現(xiàn)實(shí)過程中處置不當(dāng)極易加大社會矛盾，釀成重大公共事件。從實(shí)際工作推行情況看，主要存在以下幾個方面問題：

2.1 政策把握不準(zhǔn)、理解存在偏差

基層工作人員對于畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策依據(jù)掌握不充分，片面的采取一關(guān)了之、一禁了之的極端做法，造成養(yǎng)殖場意見較大。為平衡相關(guān)區(qū)域之間的關(guān)系，部分環(huán)保部門擅自擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)范圍，造成禁養(yǎng)區(qū)人為設(shè)置過大，在一定程度上嚴(yán)重影響了農(nóng)民群眾增收致富的渠道，同時造成基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作開展過程中難度增大，工作過程中矛盾糾紛不斷，造成農(nóng)戶的支持程度普遍不高。

2.2 盲目追求效率、忽視后續(xù)發(fā)展

在畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定上，為達(dá)到徹底整治生活環(huán)境污染的難題，縣區(qū)的禁養(yǎng)區(qū)劃定上存在操之過急的現(xiàn)象，對涉及禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場一拆了之、一關(guān)了之，對于群眾的后續(xù)發(fā)展問題考慮不周全、謀劃不到位，在禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖棚處置方法上過于簡單，綜合考慮欠缺、超前謀劃不夠，對禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖棚拆除搬遷后群眾的生產(chǎn)生活造成影響。

2.3 征求意見不夠、廣泛討論欠缺

各地對于禁養(yǎng)區(qū)劃定的主體不統(tǒng)一，有的地方以生態(tài)環(huán)境部門為主；有的地方以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主；有的地方以國土資源部門為主，在多頭劃定條件下，相關(guān)部門的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不一致，造成意見溝通不一致。在此條件下，部門之間形成禁養(yǎng)區(qū)劃定初稿后，僅在一定范圍內(nèi)征求了相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，征求意見范圍未深入到村組之中，造成禁養(yǎng)區(qū)劃定之后實(shí)施過程中部分涉及村組群眾意見較大。

3 推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定的規(guī)范化措施

畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃分方案作為各級政府依法行政的具體指導(dǎo)方法，在實(shí)施過程中具有極其重要的指導(dǎo)意義，這就要求劃分方案的制定必須符合實(shí)際、保障權(quán)益、切實(shí)可行，在充分取得養(yǎng)殖從業(yè)者支持理解的基礎(chǔ)上，突出養(yǎng)殖從業(yè)行為的規(guī)范引導(dǎo)，確保畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃分方案能落地生根，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)的同促進(jìn)同提高。同時要注重禁養(yǎng)區(qū)原有養(yǎng)殖場從業(yè)人員的權(quán)益維護(hù)，在充分保障其合法權(quán)益的基礎(chǔ)上引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或異地搬遷建設(shè)，堅(jiān)決防止一刀切引起群體矛盾，釀成惡性事件。

3.1 明確禁養(yǎng)種類、落實(shí)層級責(zé)任

禁養(yǎng)區(qū)劃定的行政管理部門要科學(xué)施策，統(tǒng)一擬定禁養(yǎng)區(qū)劃分的指導(dǎo)思想和任務(wù)分工，落實(shí)層級責(zé)任制，在涉及已建設(shè)養(yǎng)殖設(shè)施的區(qū)域時，要靈活變通、切不可模棱兩可和照抄照搬。針對于禁養(yǎng)區(qū)劃定過程中對禁養(yǎng)畜禽種類和規(guī)模界定模糊的問題，嚴(yán)格按照《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》中規(guī)定的禁養(yǎng)畜禽種類（主要包括豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等主要畜禽和鹿、狐、貂、駱駝、鴕鳥等經(jīng)濟(jì)類動物）進(jìn)行界定，防止僅僅提出禁養(yǎng)畜禽，沒有指出具體的禁養(yǎng)物種。合理界定禁養(yǎng)規(guī)模，從養(yǎng)殖生產(chǎn)的實(shí)際和對周邊環(huán)境造成影響的程度出發(fā)，明確具體養(yǎng)殖規(guī)模對周邊環(huán)境造成的影響，合理確定養(yǎng)殖規(guī)模對環(huán)境的影響評價程度，防止以偏概全、語言含糊不清，指代不明確，甚至重點(diǎn)內(nèi)容遺漏缺失等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 統(tǒng)一環(huán)境要素、劃分禁養(yǎng)范圍

禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍的不標(biāo)準(zhǔn)也是影響工作整體推進(jìn)的重要因素，在禁養(yǎng)區(qū)劃定實(shí)際工作中存在范圍劃定過大或過小的問題。劃定范圍較小，畜禽排泄物對自然河流、人文景觀、保護(hù)區(qū)域的污染仍然存在；劃分的范圍過大，造成畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展受阻，涉及養(yǎng)殖從業(yè)人員利益過多的，會引發(fā)群體性事件。為此要統(tǒng)籌環(huán)境影響要素，依照飲用水水源區(qū)、自然保護(hù)區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)和居民住宅區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域確定禁養(yǎng)區(qū)范圍；同時綜合考慮非水源區(qū)的河流，防止人為遺漏而存在水污染隱患，區(qū)別農(nóng)家樂、度假山莊等經(jīng)營性娛樂設(shè)置，對于涉及禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)的進(jìn)行區(qū)別對待，防止將畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的設(shè)定跑偏走樣，把不屬于養(yǎng)殖業(yè)范疇的設(shè)施納入禁養(yǎng)區(qū)范圍進(jìn)行劃定管理，人為造成社會矛盾。

3.3 確定空間范圍，提高可操作性

部分地區(qū)制定的禁養(yǎng)區(qū)劃定方案僅僅提到“養(yǎng)殖場”禁養(yǎng)，但并未提及具體的規(guī)模，尤其是對于眾多的散養(yǎng)戶、不構(gòu)成生態(tài)環(huán)境破壞風(fēng)險的群體超范圍納入，造成后續(xù)可操作性難度加大。為此在禁養(yǎng)區(qū)范圍的描述上要精準(zhǔn)確切，防止表達(dá)不具體、含糊其辭，讓具體操作人員匪夷所思、無所適從。在禁養(yǎng)區(qū)范圍的描述上，要明確參照目標(biāo)，指代區(qū)域，例如“河流兩岸800 m周圍區(qū)域、水源地污染地帶”等，堅(jiān)決摒棄使用“兩邊”、“附近”、“重污染區(qū)”等描述性的詞語，防止可操作性的降低，在一定程度上誘導(dǎo)或誤導(dǎo)具體操作人員，造成禁養(yǎng)區(qū)劃定工作出現(xiàn)政策指引的失誤或不當(dāng)。

3.4 統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公平公正劃定

禁養(yǎng)區(qū)劃分的不合理極有可能造成嚴(yán)重的社會問題，引起社會供需失衡。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部來說，工業(yè)作為當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)本就薄弱，在這一基礎(chǔ)上再次進(jìn)行養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃分，進(jìn)展比較困難。除此之外，在劃分禁養(yǎng)區(qū)的時候要盡力做到公正，如果兩家同為河岸地區(qū)的養(yǎng)殖場，但只是其中一家被禁止，另外一家不在禁止的范圍內(nèi)，這就會讓市民認(rèn)為存在不公正、區(qū)別對待的現(xiàn)象，造成后續(xù)工作推進(jìn)出現(xiàn)障礙。為此要在公平公正、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提下進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃定，扎實(shí)做好周邊群眾及涉及利益群體的意見建議征求和歸納吸收工作，對于涉及禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場需要關(guān)閉、養(yǎng)殖圈舍需要拆除的，全面廣泛的征求相關(guān)部門、當(dāng)?shù)卣?、周邊村組的意見，有必要的采取召開聽證會的方式，擴(kuò)大政策知曉的范圍和覆蓋面，妥善處置劃定、拆除過程中出現(xiàn)的各種問題，確保禁養(yǎng)區(qū)劃定工作得民心、順民意。

3.5 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)、接受社會監(jiān)督

環(huán)保要加大宣傳引導(dǎo)力度，及時將劃分出禁養(yǎng)區(qū)的圖斑等成形材料在各個地方的顯眼醒目位置進(jìn)行張榜公示，接受群眾監(jiān)督，同時派人專門就禁養(yǎng)區(qū)劃定工作中的相關(guān)問題和政策依據(jù)向群眾進(jìn)行解答，同時在公示材料上留下聯(lián)系電話和反應(yīng)渠道、電子郵箱等，并由專人負(fù)責(zé)收集相關(guān)的信息和回復(fù)，多渠道、多視角接受群眾的監(jiān)督，消除群眾心中的疑慮，確保后期的禁養(yǎng)區(qū)劃定和違規(guī)設(shè)施拆除工作群眾支持程度高、接受程度快、取得預(yù)期效果好，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同促進(jìn)共同提高。

3.6 注重產(chǎn)業(yè)培育、增強(qiáng)發(fā)展能力

禁養(yǎng)區(qū)劃定后，一部分涉及禁養(yǎng)區(qū)的群眾要面臨養(yǎng)殖圈舍拆除、養(yǎng)殖設(shè)施搬遷等問題，在一定程度上對于其生產(chǎn)生活都有不可忽視的影響。為此在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖設(shè)施取締過程中，要高度重視禁養(yǎng)區(qū)群眾的后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)培育和生產(chǎn)生活問題，對于有意愿發(fā)展養(yǎng)殖的，政府可積極劃定符合發(fā)展養(yǎng)殖的區(qū)域，幫助其將原養(yǎng)殖場內(nèi)的設(shè)施拆除后到新區(qū)域發(fā)展養(yǎng)殖，同時配套相應(yīng)的糞污處理設(shè)施設(shè)備，消除搬遷二次養(yǎng)殖過程中的環(huán)境污染問題；對于無發(fā)展養(yǎng)殖意愿的要積極利用周邊務(wù)工渠道拓寬增收來源，防止矛盾聚集引發(fā)社會問題。在此基礎(chǔ)上要積極做好涉及禁養(yǎng)區(qū)群眾的心理安撫及情緒疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)其梳理昂揚(yáng)向上、積極樂觀的生活態(tài)度，全力的投入到新發(fā)展中去，為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的生活環(huán)境貢獻(xiàn)自己的力量。

3.7 及時跟蹤檢查、防止污染反彈

在2016 年以前，我國就養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)劃定工作頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，但是在之后的工作成效一直反反復(fù)復(fù)，導(dǎo)致在禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)已拆除的養(yǎng)殖場又再次出現(xiàn)。為此要堅(jiān)定禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖圈舍一律禁止養(yǎng)殖的決心，該拆除的一律予以拆除，該搬遷的一律予以搬遷，決不能采取等等看、先停業(yè)后整頓等處理措施，防止一次清理不徹底，后期反復(fù)進(jìn)行整改。要建立禁養(yǎng)區(qū)日常監(jiān)督檢查和督促跟蹤檢查工作機(jī)制，定期不定期開展監(jiān)督檢查，防止成效反彈。強(qiáng)化禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)群眾的宣傳引導(dǎo)，消除二次養(yǎng)殖的幻想，堅(jiān)定支持恢復(fù)生態(tài)保護(hù)環(huán)境的信心。同時要加強(qiáng)日常巡查和監(jiān)管的長效機(jī)制，對于禁養(yǎng)區(qū)之外污染周邊環(huán)境的養(yǎng)殖場要立即予以依法取締，從整治環(huán)境、保護(hù)生態(tài)資源的大局出發(fā)全力鞏固整治工作成果，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖場禁養(yǎng)區(qū)政策的規(guī)范化實(shí)施。