高校招標代理服務的質(zhì)量評估及優(yōu)化管理研究

陳 強,李輝鵬,張藍天,湯 山

(1.武漢理工大學 采購與招投標工作辦公室,湖北 武漢 430070;2.武漢理工大學 質(zhì)量評估處,湖北 武漢 430070;3.武漢理工大學 理學院,湖北 武漢 430070;4.湖南大學 金融與統(tǒng)計學院,湖南 長沙 410006)

黨的二十大報告提出要加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動高質(zhì)量發(fā)展。習近平總書記指出,建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程[1]。隨著我國高等教育事業(yè)的不斷進步和發(fā)展,國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例連續(xù)10年保持在4%以上,采購作為教育經(jīng)費支出的重要部分,每年采購規(guī)模均在不斷增加。高校采購活動作為財經(jīng)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),其采購質(zhì)量與高?；窘ㄔO、教學科研及學科平臺的發(fā)展息息相關(guān)。招標代理服務的質(zhì)量直接影響采購質(zhì)量,采購工作成為高校內(nèi)部控制與廉政建設的重要領域。然而,因高校采購內(nèi)控制度及服務評價體系建設不夠完善,導致對招標代理服務的監(jiān)督管理薄弱,出現(xiàn)工作人員專業(yè)能力不足、文件編制質(zhì)量不高、采購程序不夠規(guī)范、采購效率較低等情況,甚至出現(xiàn)違規(guī)操作,存在一定的法規(guī)及廉政風險。韋京等[2]建立高校代理機構(gòu)履職考核評價體系,針對代理機構(gòu)較易出現(xiàn)的不當行為,提出采用扣分制進行考核評價;蔡悅[3]使用SERVQUAL模型構(gòu)建招標代理機構(gòu)服務評價模型,運用SPSS軟件分析招標代理服務質(zhì)量構(gòu)成和影響因素。筆者選用層次分析法構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型,通過整合具有共識和趨同性的指標,分層提取出招標代理服務的質(zhì)量評估指標,比現(xiàn)有研究選用的模型方法更加科學,評價指標的設置更加全面典型,能對招標代理服務的質(zhì)量進行準確識別和評價,有利于對代理機構(gòu)的優(yōu)化管理和提升服務質(zhì)量,對于推進高校采購工作的提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展有著重要的意義。

1 招標代理的性質(zhì)及評估意義

1.1 高校采購工作的重要性及風險

高校采購工作是指高校使用財政性資金或納入預算管理的資金購買貨物、工程和服務的行為。隨著國家對高等教育投入的資金越來越多,高校辦學規(guī)模的不斷擴大,部分高校年度采購額已超10億元。高校采購范圍涵蓋科研儀器、設備物資、基建工程、維修工程、圖書資料、醫(yī)療藥品、物業(yè)安保、外包服務等多個類別。財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》指出,采購業(yè)務是事業(yè)單位內(nèi)部控制六大經(jīng)濟業(yè)務領域之一,在進行單位層面的風險評估時,應進行重點關(guān)注。目前,高校采購管理工作作為高校內(nèi)部控制與財經(jīng)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是廉政建設的重要風險領域,影響著高?！半p一流”建設和高質(zhì)量發(fā)展。

隨著“放管服”改革工作的持續(xù)推進,高校采購的管理自主權(quán)不斷增加,所面對的各類采購風險隨之增大,對高校審計、巡視反映出的問題和政府采購信息公告案例進行分析,高校采購工作中的風險可歸納為3個方面:一是法律法規(guī)風險,主要表現(xiàn)為未按法律法規(guī)實施采購招標活動,如出現(xiàn)招標文件違法編制、必須招標項目未依法招標、未依法組建評標委員會等;二是業(yè)務程序風險,主要表現(xiàn)為業(yè)務流程中未執(zhí)行相關(guān)制度流程,如采購項目未論證立項、采購申請未按程序?qū)徟⒄袠斯姘l(fā)布不規(guī)范、合同審批不嚴格等;三是廉政風險,主要表現(xiàn)為個人為牟取私利在采購招標過程中進行違規(guī)操作,如拆分項目規(guī)避招標、技術(shù)需求指向性傾向性、與供應商串通、泄露保密信息等。

1.2 招標代理的性質(zhì)定義及避險功能

招標代理機構(gòu)是指依法設立、受采購人委托代為組織采購招標活動并提供相關(guān)服務的社會中介組織。招標代理的服務事項包括采購需求的審核、采購文件的編制、信息公告的發(fā)布、開評標的組織、質(zhì)疑投訴的處理、采購資料整理歸檔等工作。高校與招標代理機構(gòu)簽訂委托代理合同,約定雙方的權(quán)利與義務,形成委托代理關(guān)系[4]。

招標代理機構(gòu)的從業(yè)人員由從事招標代理業(yè)務的專業(yè)招標師等組成,在需求調(diào)研、文件編制、包件劃分、招標組織等工作中的規(guī)范化程度和專業(yè)化水平較高。高校由于人員編制緊缺、市場經(jīng)驗不足和專業(yè)水平受限,通過遴選招標代理機構(gòu)協(xié)助組織實施采購工作。招標代理機構(gòu)根據(jù)其專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗,能夠幫助高校在項目實施中對法律法規(guī)風險和業(yè)務流程風險提前預判和防范,讓采購工作的執(zhí)行更加順利高效、專業(yè)規(guī)范。招標代理機構(gòu)作為第三方社會中介參與到采購項目中,能夠強化對高校內(nèi)部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,實現(xiàn)采購管理與招標執(zhí)行分離,進一步厘清角色邊界,防范廉政風險,促進清廉校園建設[5]。

1.3 招標代理的服務質(zhì)量及評估意義

服務質(zhì)量是指服務能夠滿足規(guī)定和潛在需求的特征和特性的總和。招標代理機構(gòu)的服務質(zhì)量直接影響招標結(jié)果與績效,同時也影響采購人的聲譽。提高質(zhì)量最基本的要求是提高產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和標準[6]。從20世紀70年代開始,研究人員開始對服務質(zhì)量進行評估研究,并開始區(qū)分無形的服務質(zhì)量評估與有形的產(chǎn)品質(zhì)量評估[7]。在高校的內(nèi)控制度建設中,往往側(cè)重于對采購管理部門、業(yè)務歸口管理部門、申購單位的內(nèi)控管理要求,缺少對招標代理服務質(zhì)量的監(jiān)管與考核制度,未建立相應的評估體系與機制,存在著“制定多、落實少”的現(xiàn)象,致使監(jiān)督工作流于形式,服務質(zhì)量受到影響。

在采購招標相關(guān)的研究中,關(guān)于采購程序和風險控制的研究較多,但是關(guān)于招標代理服務質(zhì)量評估的研究較少。如胡可等[8]提出基于模糊層次分析法的綜合評估方法,但存在評估體系的建立較主觀、評估指標的設置不夠科學準確等不足。因此,立足高校采購工作的新形勢新任務,建立一套針對高校招標代理服務的質(zhì)量評估體系,有助于探尋提升服務質(zhì)量的措施路徑,為高校采購工作的提質(zhì)增效與風險防控提供有益參考和指導。

2 基于AHP的招標代理服務質(zhì)量評估

2.1 層次分析法簡介

層次分析法(analytic hierarchy process ,AHP)是一種科學實用、簡便靈活的層次權(quán)重決策分析方法[9],可以將復雜的問題分為多個層次,如目標層、準則層、方案層等,在最底層通過指標之間的兩兩對比,確定各個指標的相對重要程度,從而得出各因素的權(quán)重,通過由低到高的層層分析,與定性、定量分析計算相結(jié)合,最終計算出每個“方案”相對總目標的權(quán)重。層次分析法的主要算法流程如圖1所示。

圖1 層次分析法流程

2.2 評估指標的選擇

高校采購管理工作涉及部門較多,實施程序相對復雜,招標代理服務質(zhì)量受到眾多因素影響。圍繞建立科學準確評估體系的目標,需要在指標設置時以制度規(guī)定、客觀事實為依據(jù),綜合分析提取體現(xiàn)服務質(zhì)量的關(guān)鍵評估指標,并按照各指標的貢獻度,合理劃分出層次與層級,從而全面、系統(tǒng)地反映招標代理機構(gòu)的服務質(zhì)量。通過文獻分析和實際調(diào)研,部分省、市的采購監(jiān)管部門設定了招標代理機構(gòu)的評估指標。比如湖北省將招標代理登記備案情況、專職人員素質(zhì)、場地硬件條件、內(nèi)控制度建設等指標列入評估范圍;杭州市將招標代理的注冊登記、從業(yè)條件、制度建設、采購文件編制、開標評審組織、采購政策落實、質(zhì)疑投訴處理和采購檔案管理等列為主要評估指標;天津市將采購工作規(guī)范運作情況、采購工作效率、采購工作質(zhì)量、投訴舉報情況列為主要評估指標。

根據(jù)財政部發(fā)布的《政府采購代理機構(gòu)管理辦法》等文件,結(jié)合文獻研究、調(diào)研結(jié)果和工作實踐進行綜合評估分析,整合具有共識和趨同性的指標,按照指標選取的科學性、系統(tǒng)性、全面性、典型性和可量化的原則[10-11],在高校招標代理服務的質(zhì)量評估指標中增加企業(yè)質(zhì)量基礎和經(jīng)理執(zhí)業(yè)質(zhì)量指標,從企業(yè)質(zhì)量基礎、采購組織質(zhì)量、經(jīng)理執(zhí)業(yè)質(zhì)量3個維度進行設置,利用目標分解的方法,將實現(xiàn)一級目標的關(guān)鍵要素作為二級指標,將實現(xiàn)二級目標的關(guān)鍵要素作為三級評估指標,整個評價體系劃分為3個一級指標、11個二級指標和35個三級指標。以“招標代理服務質(zhì)量評估”作為總目標,分目標層、準則層、方案層構(gòu)建出招標代理服務質(zhì)量評估指標體系的層次結(jié)構(gòu)模型,如圖2所示。

圖2 招標代理服務質(zhì)量評估指標體系的層次結(jié)構(gòu)模型

2.3 建立質(zhì)量評估體系

根據(jù)評估指標的層次框架,采用成對比較法來構(gòu)造每個層級的判斷矩陣。

(1)

將決策問題層次化,判斷矩陣中的元素值需根據(jù)實際得出且符合一致性條件。以第一層次的一級指標為例,在設定指標權(quán)重時,通過對武漢地區(qū)10所高校采購管理人員和10家招標代理機構(gòu)項目經(jīng)理進行調(diào)研,對招標代理服務質(zhì)量的評價指標采用兩兩比較方式,按照重要性程度賦值1～9分,其中1為相同重要,3為稍微重要,5為明顯重要,7為強烈重要,9為絕對重要,2、4、6、8為介于相鄰判斷之間值。根據(jù)調(diào)研情況分析論證各級指標中各因素對招標代理服務質(zhì)量的相對重要度,然后對其進行求和平均,構(gòu)建出判斷矩陣,如表1所示。

表1 一級指標的判斷矩陣

對于每一個判斷矩陣計算其一致性指標CI,如式(2)所示,其中λmax為判斷矩陣的最大特征值,n為判斷矩陣的階數(shù)。

(2)

通過查找得出相應的平均隨機一致性指標RI,RI系數(shù)表如表2所示。

表2 平均一致性指標表

根據(jù)式(3)計算出一致性比例CR。根據(jù)一致性比例CR的大小,確定判斷矩陣是否可以接受,若CR<0.1,則判斷矩陣一致;若CR≥0.1,則判斷矩陣不一致,需要對其進行修正。

(3)

根據(jù)判斷矩陣求出其最大特征值,即為該判斷矩陣中各個指標的權(quán)重。筆者運用算數(shù)平均法(和積法),先將判斷矩陣按照列進行歸一化處理,即每個元素除以其所在列的和,再將歸一化后的矩陣按行進行求和,最后將得到的向量中每個元素除以判斷矩陣的階數(shù)就可以計算出近似的最大特征值,即指標的權(quán)重[12]。由此得出第l層的第m個指標的權(quán)重ωi(lm):

(4)

式中:i=1,2,…,nlm,nlm為第l層的第m個指標的判斷矩陣的階數(shù)。本次服務質(zhì)量評估體系分為3層目標,用ωi(3m)表示最底層指標的權(quán)重,用ωi(2m)表示第二層指標的權(quán)重,用ωi(1m)表示第一層指標的權(quán)重。最底層的指標對最上層的權(quán)重向量由式(5)計算。

W(3m)=ωi(3m)×ωi(2m)×ωi(1m)

(5)

式中:W(3m)表示最底層的第m個指標占總體的權(quán)重。利用Python分析計算后,得出各級指標的權(quán)重值,再由式(5)計算得到各指標總體的權(quán)重,具體結(jié)果如表3～表5所示。

表3 企業(yè)質(zhì)量基礎的評估體系指標及權(quán)重

表4 采購組織質(zhì)量的評估體系指標及權(quán)重

表5 經(jīng)理執(zhí)業(yè)質(zhì)量的評估體系指標及權(quán)重

通過層次分析法構(gòu)造判斷矩陣,定性與定量相結(jié)合確定考評指標權(quán)重,通過對判斷矩陣的一致性檢驗,保證其指標體系建立的全面性和典型性。該服務質(zhì)量評價體系具有如下特點:①根據(jù)調(diào)研結(jié)論和實踐經(jīng)驗,將企業(yè)質(zhì)量基礎、經(jīng)理執(zhí)業(yè)質(zhì)量等指標納入評估體系中,提高評估體系的準確性;②在指標設置時,選擇客觀、量化的指標,對招標代理機構(gòu)的服務質(zhì)量進行客觀評估,避開主觀感受的偏差帶來的影響;③在模型選擇中,科學選用層次分析法,利用Python軟件編程,通過分析計算得出各指標權(quán)重,使得評估體系更加系統(tǒng)和科學,適用領域更廣泛。

由一級指標權(quán)重可知,采購組織質(zhì)量的權(quán)重最高,經(jīng)理執(zhí)業(yè)質(zhì)量次之,表明采購組織質(zhì)量是招標代理服務質(zhì)量的重要觀測點。通過對各二級指標權(quán)重進行分析,可以得出一級指標體系下的內(nèi)部控制制度、采購文件編制、服務效果評價的權(quán)重最高,表明高校招標代理的服務質(zhì)量與內(nèi)控制度、文件編制、服務效果密切相關(guān)。通過對各三級指標總體權(quán)重進行分析,可以得出采購需求無指向性傾向性、評審方法合規(guī)設置、采購文件完整規(guī)范、掌握法律法規(guī)情況、有無干預采購評審活動、及時制止違法違規(guī)行為等指標所占權(quán)重較高,表明這些指標為招標代理服務質(zhì)量的關(guān)鍵指標,也是加強監(jiān)督檢查和考核評價的重點。圍繞優(yōu)化招標代理的遴選和管理,結(jié)合質(zhì)量評估體系中的指標及權(quán)重,綜合分析得出擇優(yōu)遴選、完善內(nèi)控、動態(tài)監(jiān)管、教育培訓、考核評價是加強招標代理管理的重要途徑和措施,由此提出招標代理的優(yōu)化管理建議。

3 管理建議

(1)擇優(yōu)遴選代理機構(gòu),明確委托服務事項。優(yōu)選招標代理機構(gòu)是提升高校招標代理服務質(zhì)量前提。高校在公開遴選招標代理的過程中,可根據(jù)服務質(zhì)量綜合評估體系的各項指標權(quán)重,科學設置評審因素,量化設置評審分值,根據(jù)綜合得分高低進行排序,公開遴選出一批優(yōu)秀的招標代理機構(gòu)為學校采購工作提供服務。同時,在委托代理合同中明確招標代理的服務事項、服務要求、辦理時限、收費標準、違約責任等具體事項,對于需求審核、文件編制、開標評標、結(jié)果確認、質(zhì)疑投訴、檔案保存等采購執(zhí)行的重要環(huán)節(jié),應當提出明確的工作要求和相應的服務標準,確保采購需求內(nèi)容完整明確,技術(shù)參數(shù)無指向性和傾向性,招標文件合法合規(guī)、完整規(guī)范,開評標組織合法合規(guī),最大程度降低采購招標風險,保障采購人的合法權(quán)益。

(2)建立代理管理制度,完善采購內(nèi)控管理。根據(jù)國家法律法規(guī)及高校內(nèi)控管理要求,按照“依法依規(guī)、公平公正、提質(zhì)增效、防范風險”的原則,在制度設計和強化監(jiān)管過程中,發(fā)揮好“看不見的手”和“看得見的手”的作用,建立覆蓋代理業(yè)務全流程的多維度綜合考評機制[13]。招標代理的管理制度應涵蓋代理資格條件、權(quán)利義務、抽取使用、考評標準與結(jié)果運用等方面,從制度上形成管理約束,深化落實采購人主體責任,強化代理規(guī)范化管理,建立健全內(nèi)部管理、決策和審核機制,促進落實政府采購政策功能[14]。根據(jù)服務質(zhì)量綜合評估體系,確定服務質(zhì)量觀測點,針對招標代理服務的關(guān)鍵環(huán)節(jié),實施全流程、全方位的采購內(nèi)控管理,細化制度,優(yōu)化流程,從嚴要求和管理代理機構(gòu),建立代理機構(gòu)管理負面清單制度,保證高校采購工作科學規(guī)范。

(3)構(gòu)建動態(tài)監(jiān)管機制,推進“互聯(lián)網(wǎng)+采購”行動。結(jié)合國家簡政放權(quán)的具體要求,適應高校采購的新形勢新任務,構(gòu)建動態(tài)監(jiān)管機制,加強事前、事中和事后的全過程監(jiān)管,實現(xiàn)由程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型的轉(zhuǎn)變。通過對采購執(zhí)行中采購文件編制、采購方式選擇、信息公告發(fā)布、開評標組織等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管,推動招標代理機構(gòu)依法依規(guī)、規(guī)范高效開展采購活動。加強采購管理平臺信息化建設,推進實施“互聯(lián)網(wǎng)+采購”行動,實現(xiàn)采購審批與執(zhí)行過程線上可追溯,增加信息公開力度,擴大信息公開范圍,提高采購活動以及代理服務的程序透明度,為社會監(jiān)督創(chuàng)造便利條件;同時,進一步強化與紀委監(jiān)察、財務審計等部門的信息交互、數(shù)據(jù)共享和工作協(xié)同,建立多部門、多維度的協(xié)同監(jiān)督管理機制,解決目前存在的“信息孤島”和“協(xié)同不足”問題,形成監(jiān)管合力,提升代理服務的監(jiān)管成效。

(4)加強廉政教育提醒,定期組織學習培訓。招標從業(yè)人員的道德品質(zhì)、廉政意識、執(zhí)業(yè)技能是影響招標代理機構(gòu)服務質(zhì)量的重要因素。提高政治站位,加強廉潔教育與廉政提醒,引導招標從業(yè)人員遵循職業(yè)行為準則和崗位要求,提升思想道德素質(zhì),強化紅線意識,遵從規(guī)范,不越雷池,增強廉政風險防范意識。打鐵還需自身硬,提高采購招標從業(yè)人員的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)是做好廉政建設的基礎,工作中應注重加強采購人員和代理服務隊伍的專業(yè)化建設,定期組織參加采購招標的政策學習培訓,使招標從業(yè)人員掌握法律法規(guī)、規(guī)章制度和規(guī)范性文件,及時補足新形勢新要求下的能力短板,不斷提高從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng),提升采購工作的實施效率及風險防控能力。

(5)嚴格考核評價管理,建立激勵示范機制。根據(jù)建立的服務質(zhì)量評估體系,完善招標代理機構(gòu)的履約評價機制,嚴格招標代理機構(gòu)的考核評價工作,組建考評小組實施考核評價。同時建立激勵示范機制,將考評結(jié)果運用到具體的采購工作中,對于考評“優(yōu)秀”的代理機構(gòu),適當增加采購項目委托數(shù)量;對于考評“及格”的代理機構(gòu),適當減少采購項目委托數(shù)量;對于考評“不合格”的代理機構(gòu),不再續(xù)簽代理委托合同。另外,定期通過網(wǎng)絡平臺公開代理機構(gòu)考評結(jié)果,接受采購人及社會監(jiān)督,向社會傳遞代理機構(gòu)真實的服務質(zhì)量評估結(jié)果,形成激勵示范效應,通過社會監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督以及市場競爭促使招標代理機構(gòu)提升服務質(zhì)量,保證采購招標程序的規(guī)范有序[20]。

4 結(jié)論

(1)采用層次分析法分層提取招標代理服務的評估指標,建立科學全面和客觀量化的招標代理服務質(zhì)量綜合評估體系,使得評估結(jié)果更加系統(tǒng)和準確,具有較強的應用參考價值。

(2)結(jié)合質(zhì)量評估體系的指標權(quán)重,分析得出招標代理服務的關(guān)鍵要素,幫助擇優(yōu)遴選和準確評價招標代理機構(gòu),構(gòu)建公平競爭、規(guī)范執(zhí)業(yè)、誠實守信、優(yōu)勝劣汰的良好營商環(huán)境。

(3)基于質(zhì)量評估體系提出招標代理優(yōu)化管理建議,幫助高校加強采購內(nèi)控建設,提升招標代理的服務質(zhì)量,促進采購工作提質(zhì)增效,有效防范廉政風險。