開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展
——河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)項(xiàng)目研究

趙春庚 ZHAO Chun-geng

（河間市自然資源和規(guī)劃局，河間 062450）

0 引言

黨的二十大以來，在新時(shí)代發(fā)展的要求下國家重點(diǎn)關(guān)注土地資源的集約、高效利用。同時(shí)隨著城市化快速發(fā)展，土地資源粗放利用、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)問題更加要求我們應(yīng)當(dāng)集約可持續(xù)利用土地資源。開發(fā)區(qū)現(xiàn)已成為城市與工業(yè)化發(fā)展的空間載體，可以說開發(fā)區(qū)的存在和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展具有密切聯(lián)系。但近年來，在政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加大招商引資力度過程中，出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)盲目批地現(xiàn)象，一味追求園區(qū)面積擴(kuò)張，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，建設(shè)用地的開發(fā)利用面臨著緊迫的空間要求和環(huán)境挑戰(zhàn)。因此開展土地集約利用評(píng)價(jià)特別是開發(fā)強(qiáng)度較大的區(qū)域有助于對(duì)區(qū)域土地開發(fā)利用狀況進(jìn)行全面調(diào)查，從而為實(shí)現(xiàn)更為合理的土地利用、高效的土地管理以及確保土地的可持續(xù)利用提供了明確發(fā)展方向。

通過系統(tǒng)的基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)，全面了解了開發(fā)區(qū)目前的土地利用狀況，包括土地集約利用水平、用地結(jié)構(gòu)以及空間布局等各方面的情況。在此基礎(chǔ)上，探索了適用于開發(fā)區(qū)的節(jié)地模式，提高土地利用效率，這為河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的國土空間規(guī)劃、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理以及建立長期有效的開發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)考核機(jī)制提供了基礎(chǔ)和支持。

1 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用概述

1.1 研究范圍 河間市位于河北省滄州市西北部，總面積為1322.44 平方公里，北與任丘市、廊坊市交界，南與獻(xiàn)縣相連，西與保定市相鄰，東與青縣、滄縣接壤。河間市地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、京津石三城中心位置，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展?jié)摿薮?，是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)域。河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積為22.27 平方公里，園區(qū)分東西兩區(qū)，東區(qū)位于市域東北部，規(guī)劃面積11.7 平方公里；西區(qū)規(guī)劃面積10.57 平方公里。

1.2 現(xiàn)狀概況 2022 年河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地總面積2226.9388 公頃（22.27 平方公里），四至范圍為：東區(qū)：北至東大線，西至沙束路，南至大里文村北，東至臧白計(jì)村村東；西區(qū)：南至芮家屯村北，西至古洋河，東至齊會(huì)大街，北至保滄高速路南。開發(fā)區(qū)常住人口約11821 人，規(guī)劃建設(shè)用地面積1468.02 公頃，已達(dá)到供地條件的土地面積1297.52 公頃、已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積760.88 公頃，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積753.55 公頃，工礦倉儲(chǔ)用地面積594.66 公頃，住宅用地面積3.33 公頃，不可建設(shè)土地面積16.73 公頃，批而未供土地面積3.59 公頃，不存在閑置土地。

1.3 研究路徑 本文以河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地為研究對(duì)象，分析開發(fā)區(qū)建設(shè)用地利用現(xiàn)狀情況和區(qū)域土地集約利用水平，以期對(duì)園區(qū)集約高效、可持續(xù)發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。首先對(duì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行定性分析，包括開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)、土地利用狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等內(nèi)容；其次，進(jìn)行定量分析，評(píng)價(jià)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況；最后提出促進(jìn)節(jié)約集約用地的對(duì)策和建議。

2 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

2.1 定性分析

2.1.1 土地利用狀況分析 通過對(duì)河間市2022 年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，主要從土地利用程度和用地結(jié)構(gòu)狀況兩方面進(jìn)行土地利用狀況分析：①土地利用程度：河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2022 年度，已達(dá)到供地條件的土地面積1297.5174 公頃，已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積760.8777 公頃，土地供應(yīng)率為58.64%；已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積753.5488 公頃，土地建成率為99.04%；不可建設(shè)土地面積16.7341 公頃，土地開發(fā)率為58.71%。②用地結(jié)構(gòu)狀況：河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2022 年度工礦倉儲(chǔ)用地面積594.6643 公頃，工業(yè)用地率為78.92%?？傮w來看，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率和土地開發(fā)率為中等偏上水平，工業(yè)用地率較好，土地建成率較高。

2.1.2 土地建設(shè)強(qiáng)度分析 從土地資源承載力和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度來看，區(qū)域容積率直觀反映區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及人類開發(fā)利用的強(qiáng)度。2022年河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)總建筑面積489.2423萬平方米，園區(qū)綜合容積率為0.65。同時(shí)，綜合容積率和建筑密度又與土地利用類型相關(guān)聯(lián)。工礦倉儲(chǔ)用地總建筑面積477.7604 萬平方米，工業(yè)用地綜合容積率為0.8，建筑基底總面積247.3038 萬平方米，建筑密度為32.82，工礦倉儲(chǔ)用地建筑物構(gòu)筑物基底面積、露天堆場(chǎng)和露天操作場(chǎng)地面積244.7002萬平方米，工業(yè)用地建筑系數(shù)為41.15。河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要以工業(yè)用地為主，住宅用地較少，且建筑物多以一層工業(yè)廠房為主，因此園區(qū)綜合容積率較低。

2.1.3 產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益分析 根據(jù)河間市2022年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2022 年度工業(yè)（物流） 企業(yè)固定資產(chǎn)投資額4471977.79 萬元，二、三產(chǎn)業(yè)稅收總額69768.56 萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入3014934.2 萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額62326.41 萬元。

從整體投入產(chǎn)出以及產(chǎn)業(yè)效益來看，開發(fā)區(qū)工礦倉儲(chǔ)用地的投入產(chǎn)出效益水平較低，發(fā)展?jié)摿^大。

2.1.4 定性分析結(jié)論 依據(jù)河間市2022 年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用程度進(jìn)行定性分析，主要得出以下結(jié)論：一是開發(fā)區(qū)原規(guī)劃面積過大，而且含有部分村莊，土地集約利用和開發(fā)難度較大；二是開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)開發(fā)的土地利用狀況良好，但還應(yīng)當(dāng)注意工業(yè)與住宅用地結(jié)構(gòu)失衡等用地結(jié)構(gòu)問題，有助于開發(fā)區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展；三是投入產(chǎn)出效益較低，工業(yè)倉儲(chǔ)用地的土地利用強(qiáng)度還有待進(jìn)一步挖潛提高。

2.2 定量分析

2.2.1 開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)類型劃分 2022 年河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為753.55 公頃，工礦倉儲(chǔ)用地面積為594.66 公頃，工礦倉儲(chǔ)用地占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例為78.92%；其中住宅用地面積為3.33 公頃，住宅用地占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例為0.44%。參照《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（2014 年度試行）》（以下簡稱《規(guī)程》）將河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)劃為工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)。

2.2.2 指標(biāo)體系確定 對(duì)河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用程度進(jìn)行定量分析，按照《規(guī)程》的規(guī)定，選定了工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)作為評(píng)價(jià)對(duì)象。在選擇適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，依照《規(guī)程》等相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及要求，從土地利用狀況、用地效益以及管理績效等三個(gè)方向，精選了11 個(gè)正向和負(fù)向指標(biāo)，從而構(gòu)建了土地集約利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。

表1 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2.3 指標(biāo)權(quán)重值和理想值確定 評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值確定主要是根據(jù)《規(guī)程》中要求，具體的確定方法有三種：一是采用目標(biāo)值法進(jìn)行確定，二是采用經(jīng)驗(yàn)借鑒法進(jìn)行確定，三是直接選擇專家咨詢法確定具體理想值。《規(guī)程》中對(duì)指標(biāo)權(quán)重的選擇原則有明確要求，評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)根據(jù)不同的評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)目標(biāo)、子目標(biāo)以及各指標(biāo)對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用影響程度的不同，進(jìn)行確定。

在本次河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)中，理想值的確定主要依據(jù)河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃文件要求和實(shí)際開發(fā)建設(shè)情況，同時(shí)通過咨詢領(lǐng)域?qū)＜乙庖?、相關(guān)學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)和政府出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)文件，以最終確認(rèn)數(shù)值。同時(shí)，結(jié)合評(píng)價(jià)工作中國家下發(fā)的權(quán)重值，以及基于開發(fā)區(qū)的政策定位，采用《規(guī)程》所規(guī)定的目標(biāo)值法和經(jīng)驗(yàn)借鑒法，初步確定該區(qū)作為工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)在特定評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重和理想值。（表2）

表2 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重值

2.2.4 土地集約利用度分值計(jì)算 以《規(guī)程》相關(guān)要求及河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)際建設(shè)用地開發(fā)利用情況為基礎(chǔ)，根據(jù)河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文將從多個(gè)角度、多個(gè)層次對(duì)集約利用水平進(jìn)行綜合評(píng)估，以計(jì)算該開發(fā)區(qū)土地集約利用的綜合得分，分析開發(fā)區(qū)土地集約利用情況。同時(shí)在計(jì)算過程中，需要對(duì)所選的指標(biāo)體系中的正向和負(fù)向指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

2.2.5 定量分析結(jié)論 根據(jù)已建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和模型，在評(píng)價(jià)范圍內(nèi)測(cè)算了河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地利用集約度綜合得分（見表3）。經(jīng)過計(jì)算得出，2022 年該開發(fā)區(qū)土地利用集約程度的綜合得分為89.47 分。評(píng)價(jià)結(jié)果表明，在此次開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的范圍和時(shí)點(diǎn)內(nèi)，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地集約利用程度表現(xiàn)良好。

表3 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)綜合分值

從土地利用狀況方面來看，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地利用狀況目標(biāo)分值為87.71 分，這表明該開發(fā)區(qū)的整體土地利用狀況良好，區(qū)域內(nèi)的土地利用較為充分且科學(xué)、合理。具體而言，其中土地利用程度子目標(biāo)的分值為90.21分，說明開發(fā)區(qū)土地利用程度較高，同時(shí)土地開發(fā)率、土地供應(yīng)率和土地建成率較高也反映出開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)充分，對(duì)于已經(jīng)供應(yīng)的土地開發(fā)和建設(shè)效率高，開發(fā)區(qū)整體建設(shè)情況良好。用地結(jié)構(gòu)狀況子目標(biāo)分值為98.65 分，說明開發(fā)區(qū)用地主要以工礦倉儲(chǔ)等工業(yè)用地為主，符合河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)的主體定位。而土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)分值為81.67 分，與其他子目標(biāo)分支相比，分值較低，說明開發(fā)區(qū)在建筑物容積率和建筑密度等建筑結(jié)構(gòu)方面還需進(jìn)一步提高。

從用地效益上看，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)用地效益目標(biāo)分值為90.67 分，說明開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益較高水平，同時(shí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的投入強(qiáng)度和稅收情況良好，政府對(duì)于河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投入力度大，稅收情況良好，有助于開發(fā)區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展。隨著開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以及工業(yè)企業(yè)、高新企業(yè)建成率不斷增高，待建成企業(yè)投產(chǎn)使用、產(chǎn)生稅收后，開發(fā)區(qū)的用地效益將會(huì)日漸凸顯升高。

從管理績效上看，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)監(jiān)管績效方面目標(biāo)分值為100 分，說明土地利用監(jiān)管成績效果顯著。根據(jù)實(shí)地勘察結(jié)果和有關(guān)部門數(shù)據(jù)，河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)不存在閑置土地，充分說明河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在土地利用監(jiān)管方面成效顯著。

3 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用問題與對(duì)策

3.1 存在的問題

3.1.1 用地結(jié)構(gòu)失衡、開發(fā)強(qiáng)度失調(diào) 河北河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)存在工業(yè)用地比例偏高、居住用地比例偏低，開發(fā)區(qū)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡的問題。河間經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)以工業(yè)廠房為主，大部分為一層建筑物，廠區(qū)內(nèi)會(huì)存在有大面積供車輛運(yùn)輸，貨物搬運(yùn)的露天場(chǎng)地，因此導(dǎo)致綜合容積率較低，開發(fā)強(qiáng)度失調(diào)，對(duì)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用整體水平造成影響。

3.1.2 低效用地監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)、執(zhí)法力度不足 在開發(fā)區(qū)土地開發(fā)、利用過程中，仍存在工業(yè)項(xiàng)目用地動(dòng)態(tài)管理不到位、監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)格等問題，導(dǎo)致部分企業(yè)用地效率低下。在工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、綜合容積率、園區(qū)建筑密度等方面，缺乏科學(xué)、及時(shí)、有效的監(jiān)管和預(yù)警處置手段，缺乏完善的監(jiān)督管理體系，容易出現(xiàn)低效、粗放利用土地的現(xiàn)象。其次對(duì)于已經(jīng)調(diào)查出的低效用地缺乏綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，執(zhí)法力度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致低效利用問題無法及時(shí)核實(shí)和處理，造成開發(fā)區(qū)綜合利用效率不高。

3.1.3 土地集約意識(shí)不強(qiáng)、資源節(jié)約觀念不實(shí) 土地資源集約利用意識(shí)不強(qiáng)，資源節(jié)約觀念不扎實(shí)，集約利用土地的社會(huì)共識(shí)有待提高。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，以資源消耗為代價(jià)的外延擴(kuò)張模式尚未得到根本性的改變，不能與國家以及河間市土地資源現(xiàn)狀相適應(yīng)，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著國家對(duì)于土地資源利用要求的不斷提高，原有的土地集約觀念已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，導(dǎo)致土地被浪費(fèi)和閑置，基層對(duì)于土地“重保輕節(jié)、重供輕管、重增量輕存量”等現(xiàn)象仍存在。

3.2 對(duì)策及建議

3.2.1 合理規(guī)劃土地利用布局，提高集約用地水平 一是統(tǒng)籌規(guī)劃新型農(nóng)民社區(qū)。對(duì)于開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的傳統(tǒng)村莊等，可以通過建造多層住宅樓等，提高土地利用效率，在提高傳統(tǒng)村落居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，又能進(jìn)一步加快區(qū)域發(fā)展進(jìn)程，節(jié)約開發(fā)區(qū)土地，提高容積率。二是完善國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃應(yīng)以科學(xué)合理規(guī)劃土地利用布局、節(jié)約集約、可持續(xù)利用土地作為規(guī)劃的宗旨。在編制國土空間規(guī)劃過程中應(yīng)注重現(xiàn)狀情況，提出科學(xué)、高效的規(guī)劃方案，為土地集約利用明確方向，著力構(gòu)建節(jié)約集約型的城市化模式。

3.2.2 加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部挖潛，盤活存量空間 開發(fā)區(qū)將立足于工業(yè)園區(qū)發(fā)展定位，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃和科學(xué)管理，采取內(nèi)部挖潛方法完善土地結(jié)構(gòu)狀況，并不斷推動(dòng)土地空間結(jié)構(gòu)與功能格局調(diào)整。加強(qiáng)并督促企業(yè)對(duì)自身利用土地資源加以挖掘，對(duì)于企業(yè)內(nèi)部配套土地面積過大的企業(yè)強(qiáng)化管控和再開發(fā)利用措施，對(duì)部分沒有進(jìn)行集約節(jié)約的企業(yè)則引導(dǎo)其重新使用土地或投資。此外，對(duì)于那些在已獲批準(zhǔn)土地使用權(quán)的區(qū)域內(nèi)但建設(shè)密度并不高的企業(yè)而言，在不違反國土空間規(guī)劃且保持用途不變的前提下，考慮充分利用存量空間，從而提升開發(fā)區(qū)的土地集約利用水平。

3.2.3 增加產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚 一是加大開發(fā)區(qū)招商引資力度，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)附加值高、發(fā)展前景廣闊的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)入園區(qū)。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。優(yōu)化提升物流、工業(yè)制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)智能物流產(chǎn)業(yè)鏈、新材料制造等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，全面提升產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)出效益，可通過加大工業(yè)用地投資力度，適度增加產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施和其他固定資產(chǎn)投入，以實(shí)現(xiàn)用地節(jié)約集約的目標(biāo)。