注冊制背景下上市公司信息披露犯罪偵查研究

朱森林 余 茜

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

2023 年2 月17 日，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布全面實(shí)行股票發(fā)行注冊制制度規(guī)則，各交易所同步發(fā)布配套規(guī)則，這標(biāo)志著我國股票發(fā)行注冊制的制度安排基本定型。與注冊制相適應(yīng)，信息披露制度作為資本市場運(yùn)行的基石和核心，在新的制度環(huán)境下，其維護(hù)資本市場有序發(fā)展的作用更加突出。在資本市場核準(zhǔn)制時(shí)代，證監(jiān)會(huì)通過審委會(huì)的制度安排保證信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，但在注冊制的環(huán)境下，證監(jiān)會(huì)的審核功能弱化，而市場投資者對披露信息的真實(shí)性要求并未降低，因此，如何保障信息披露合法合規(guī)成為注冊制改革面臨的重大挑戰(zhàn)之一。在所有的保障措施中，法律是保障信息披露合法合規(guī)的最后一道防線，最高法也明確表示嚴(yán)厲打擊干擾注冊制改革的證券犯罪和違法違規(guī)行為［1］。因此，有必要研究注冊制下信息披露犯罪行為的特點(diǎn)以及偵查方法。本文從注冊制與核準(zhǔn)制的制度差異出發(fā)，探討注冊制上市公司信息披露違法的原因、表現(xiàn)形式、偵查難點(diǎn)，并就偵查中的難點(diǎn)提出相應(yīng)的應(yīng)對措施，為偵查部門高效、準(zhǔn)確識別該類案件提供參考。

一、股票上市制度變遷及核準(zhǔn)制與注冊制異同

自1993 年建立全國統(tǒng)一的股票發(fā)行審核制度以來，我國股票上市制度先后經(jīng)歷了審批制、核準(zhǔn)制和注冊制三種股票發(fā)行制度，三種發(fā)行制度有共同點(diǎn)也有差異。

共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在股票發(fā)行基本原則上，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是無論制度如何變遷，股票發(fā)行一直由行政主導(dǎo)；二是在三種制度下均要求申請上市公司誠實(shí)守信地完全公開經(jīng)營情況。不同點(diǎn)則主要體現(xiàn)在具體操作思維與制度設(shè)計(jì)差異上，包括以下幾個(gè)方面：一是行政主導(dǎo)的程度不同。審批制與核準(zhǔn)制體現(xiàn)了較為濃厚的行政主導(dǎo)特色，而注冊制的行政主導(dǎo)程度則明顯降低，市場化特征更為突出。二是發(fā)行審核機(jī)構(gòu)職能不同。核準(zhǔn)制下，證監(jiān)會(huì)實(shí)行實(shí)質(zhì)管理，要求發(fā)行人公開的企業(yè)真實(shí)狀況符合證券管理機(jī)構(gòu)制定的發(fā)行條件，進(jìn)而將發(fā)審委認(rèn)定的“差質(zhì)量”企業(yè)排除在資本市場之外。注冊制下，雖然交易所與證監(jiān)會(huì)對企業(yè)材料依然審查，但僅僅是對注冊文件的形式審查，而非實(shí)質(zhì)判斷，在證券發(fā)行中的篩選作用有所降低。三是監(jiān)管思維不同，核準(zhǔn)制的監(jiān)管思維是事前監(jiān)管，注冊制的監(jiān)管思維是事后監(jiān)管，在制度上表現(xiàn)為：核準(zhǔn)制下，證監(jiān)會(huì)設(shè)立發(fā)審委，證券上市由證監(jiān)會(huì)發(fā)審委進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核；注冊制下，交易所與證監(jiān)會(huì)雖然只進(jìn)行形式審查，但加大了對信息披露違法行為的懲罰。

二、上市公司信息披露違法行為的法律定性

在資本市場的發(fā)展與建設(shè)過程中，全球各國基本達(dá)成共識：信息是資本市場的基礎(chǔ)和核心。這種共識體現(xiàn)在信息披露制度建設(shè)中，該制度是維護(hù)證券市場秩序、保護(hù)投資人利益的重要制度保障，也是資本市場有序運(yùn)行的基礎(chǔ)，其目的在于促進(jìn)上市公司履行信息披露的法定義務(wù)，使得上市公司所披露信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，從制度上解決上市公司與投資者之間的信息不對稱問題，以保護(hù)各類市場參與者。因此，上市公司依法真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地進(jìn)行信息披露，既是法定義務(wù)，也是保護(hù)投資者合法權(quán)益的內(nèi)在要求。故而，在我國資本市場的持續(xù)改革中，完善信息披露制度也一直是改革的重點(diǎn)所在。

基于該制度對資本市場的基石作用，各國法律均禁止任何單位和個(gè)人編造、傳播虛假信息或誤導(dǎo)性信息?！吨腥A人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）也對各類信息披露違法行為設(shè)置了相應(yīng)的刑事法律責(zé)任，并隨著金融改革的推進(jìn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，主要表現(xiàn)在對違法信息披露行為的界定和行為主體的規(guī)制范圍擴(kuò)充。具體來看，違法信息披露行為最早在1997 年入刑，在1997 年《刑法》中名為“提供虛假財(cái)會(huì)報(bào)告罪”，表明法律將信息披露違法犯罪的客體限定在財(cái)會(huì)報(bào)告等信息中，2006 年實(shí)施的《中華人民共和國刑法修正案（六）》將該罪名變更為“違規(guī)披露、不披露重要信息罪”，罪名主體范圍延伸，擴(kuò)大為“依法負(fù)有信息披露義務(wù)的公司、企業(yè)”。此后，2021年實(shí)施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）沒有改變罪名，但是擴(kuò)大了打擊范圍、加大了懲處力度，這與注冊制改革加大信息披露違法犯罪打擊力度的要求相適應(yīng)。

此外，以信息披露違法行為的后果為標(biāo)準(zhǔn)，可以將上市公司信息披露違法違規(guī)行為分為三個(gè)層次：一是違規(guī)披露造成損失的，負(fù)民事賠償責(zé)任；二是違規(guī)披露情節(jié)較為嚴(yán)重，違反部門規(guī)章制度，由證監(jiān)會(huì)采取行政處罰；三是違規(guī)披露導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害股東或者其他人利益的，構(gòu)成違法披露、不披露重要信息罪。其中，只有構(gòu)成違法披露、不披露重要信息罪才屬于司法機(jī)關(guān)管轄范圍。

三、上市公司信息披露違法違規(guī)的行政與司法實(shí)踐

信息披露違法違規(guī)案件在涉證券類違法行為的行政處罰與犯罪案件中比例最高，從歷年對該類行為的行政與司法處罰實(shí)踐來看，呈現(xiàn)出以下特征。

（一）違法披露犯罪打擊力度加大，但違法信息披露現(xiàn)象不減

近年以來，監(jiān)管層一直保持對上市公司信息披露違法違規(guī)行為的強(qiáng)監(jiān)管。易董違規(guī)案例庫數(shù)據(jù)顯示，2022 年上市公司違規(guī)共2616 例，其中，公司信息披露違規(guī)共979 例，占比達(dá)37.42%，已經(jīng)達(dá)到近四成，在所有違規(guī)行為中占比最高，相比2021 年增長了19.98%。該現(xiàn)象也得到了官方數(shù)據(jù)印證。2023 年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的2022 年證監(jiān)稽查20 起典型違法案例中，9 起為信息披露違法違規(guī)案，占比接近50%。2023 年一季度，證監(jiān)會(huì)和地方證監(jiān)局共計(jì)開出46 張罰單，涉及信息披露違法罰單25 萬張，位居首位，表明雖然監(jiān)管層對上市公司信息披露違法違規(guī)行為強(qiáng)監(jiān)管，但信息披露違法違規(guī)行為依舊普遍存在。

（二）司法機(jī)關(guān)處理信息披露違規(guī)案件前少后多

雖然1997 年《刑法》就設(shè)立了提供虛假財(cái)會(huì)報(bào)告罪，但相關(guān)案件一直較少，直到2018 年后，該類案件數(shù)量才有所上升。主要原因在于2018 年以前，雖然信息披露違規(guī)行為多發(fā)，但多由證監(jiān)會(huì)通過行政處罰了結(jié)，以罰代刑較為普遍；而2018年后，注冊制改革倒逼信息披露合規(guī)合法，行政違法與刑事違法界限逐步明晰，行刑銜接溝通機(jī)制逐步順暢，以罰代刑的比例降低，證監(jiān)會(huì)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌證券期貨犯罪案件也不斷增加，移送案件比例提升，兩者合作愈加緊密，溝通機(jī)制逐步完善。2022 年全年證監(jiān)會(huì)辦理案件603 件，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件和通報(bào)線索123 件，其中多起案件涉及信息披露違法，因此，從較長的時(shí)間維度來看，體現(xiàn)出案件前少后多的特點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)在該類案件中的參與度逐步提升，偵查機(jī)關(guān)在信息披露違法行為定罪量刑中的作用愈加重要。

四、信息披露犯罪案件的特點(diǎn)

自從注冊制推行以來，信息披露犯罪案件數(shù)量快速上升，這為分析該類犯罪的特點(diǎn)提供了樣本支撐。根據(jù)對該罪犯罪構(gòu)成與犯罪案例分析，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）違規(guī)披露、不披露重要信息罪的主體范圍外延較大

根據(jù)《刑法修正案（十一）》，該罪主體包括依法負(fù)有信息披露義務(wù)的公司、企業(yè)、組織、指使實(shí)施信息披露造假以及隱瞞相關(guān)事項(xiàng)導(dǎo)致公司披露虛假信息等行為的控股股東、實(shí)際控制人等多種人。在證監(jiān)會(huì)2021 年公布的《上市公司信息披露管理辦法》中明確了信息披露義務(wù)人，是指上市公司及其董事、監(jiān)事、高級管理人員、股東、實(shí)際控制人，收購人，重大資產(chǎn)重組、再融資、重大交易有關(guān)各方等自然人、單位及其相關(guān)人員，破產(chǎn)管理人及其成員，以及法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會(huì)規(guī)定的其他承擔(dān)信息披露義務(wù)的主體。表明現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)將信息披露義務(wù)主體擴(kuò)大到了場內(nèi)外的任何參與方，主體范圍的擴(kuò)大有利于該罪的合法適用。

（二）信息披露違法違規(guī)表現(xiàn)形式多樣

根據(jù)《上市公司信息披露管理辦法》，信息披露要求貫穿上市公司運(yùn)行的全過程全業(yè)務(wù)，因此，信息披露違法違規(guī)行為也出現(xiàn)在上市公司的各個(gè)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)中。從表現(xiàn)形式上，存在控股股東資金違規(guī)占用、違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、虛構(gòu)貿(mào)易造假、重組標(biāo)的財(cái)務(wù)造假、財(cái)務(wù)造假規(guī)避退市、債券發(fā)行人信息披露違法等多種違法方式。從違法性質(zhì)上，可以分為積極違法披露與消極違法披露。積極違法披露表現(xiàn)為主動(dòng)向社會(huì)公眾提供虛假的信息、誤導(dǎo)性陳述等，消極違法披露則表現(xiàn)為發(fā)布存在故意隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、明知依法應(yīng)當(dāng)披露而不披露，其結(jié)果均嚴(yán)重?fù)p害投資者或其他利益相關(guān)人的利益。

（三）違法違規(guī)信息披露內(nèi)容與政策變化相關(guān)

從違法違規(guī)信息披露案件來看，信息披露違法行為針對的信息披露內(nèi)容存在共性和差異性，共性表現(xiàn)為信息披露違法主要是財(cái)務(wù)報(bào)告虛假，差異性則體現(xiàn)在時(shí)間維度上的違法披露內(nèi)容差異，在不同階段，根據(jù)國家政策重點(diǎn)不同，違規(guī)信息披露的具體表現(xiàn)形式也存在差異。如2018 年，在全國推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的整體部署下，上市公司因環(huán)境違法信息披露不實(shí)的案件不斷增加，包括不披露公司主要負(fù)責(zé)人涉嫌污染環(huán)境犯罪信息、公司受到的環(huán)保部門行政處罰等。

五、信息披露犯罪案件的偵查難點(diǎn)分析

（一）信息披露犯罪手段多樣，增加偵查難度

與其他犯罪具有積極事實(shí)且容易識別不同，上市公司違法信息披露涉及客體和對象多種多樣，采用的手法也存在較大差異，偵查人員僅從個(gè)案或者某個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，往往很難發(fā)現(xiàn)信息披露違規(guī)問題，只有綜合全案才能有效判斷，這種情形在消極違法信息披露中表現(xiàn)得尤為明顯，如是否存在重大訴訟、仲裁、擔(dān)保、重組、關(guān)聯(lián)交易等信息披露違法行為涉及客體主要是消極事實(shí)。積極事實(shí)也存在程度和結(jié)果要求，如虛增或虛減資產(chǎn)達(dá)到當(dāng)期披露的資產(chǎn)總額30%以上，虛增或者虛減利潤達(dá)到當(dāng)期披露的利潤總額30%以上。此類犯罪構(gòu)成要件均需對信息進(jìn)行分析判斷，難以直接判斷，加大了偵查難度。

（二）上市公司違法信息披露動(dòng)機(jī)復(fù)雜，主觀故意難以界定

上市公司為維持自身上市公司的角色以及進(jìn)行融資運(yùn)作時(shí)，通常需要滿足多項(xiàng)條件，而當(dāng)條件難以實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生違法信息披露的沖動(dòng)。粗略來看，在不同環(huán)節(jié)，其動(dòng)機(jī)主要來源于以下幾個(gè)方面：一是在首次公開發(fā)行時(shí)，為獲得IPO融資資格；二是在再融資階段，為了滿足監(jiān)管要求的再融資條件；三是為了保留上市公司資格，避免退市；四是維持公司股價(jià)，便于公司大股東股權(quán)質(zhì)押融資；五是上市公司大股東高位減持套現(xiàn)［2］。犯罪故意作為該罪成立的構(gòu)成要件是偵查的重點(diǎn)，但往往很難讓相關(guān)犯罪嫌疑人自認(rèn)故意，需要偵查人員根據(jù)上市公司在不同階段的信息披露內(nèi)容反復(fù)推測、驗(yàn)證，以判斷是否存在故意。

（三）信息披露違規(guī)的行政違法或刑事違法界定困難

對同一行為是屬于行政違法還是刑事違法，在理論與實(shí)踐中均存在爭議，理論界存在“質(zhì)的區(qū)分說”“量的區(qū)分說”和“質(zhì)量區(qū)分說”三種觀點(diǎn)［3］，實(shí)踐中也存在模糊，這就給以罰代刑提供了空間。同時(shí)，這種爭議也給偵查帶來了困惑，公安機(jī)關(guān)在判斷其具有刑事違法性，并展開偵查后，很可能最終偵查結(jié)果為行政犯，從而打擊偵查人員積極性。

六、信息披露違法犯罪的偵查對策

基于以上分析，信息披露違法犯罪案件具有自身特色與偵查難點(diǎn)，為了提高該罪的偵查效率，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以下方面著手。

（一）牢記犯罪手段，快速識別犯罪行為

違法信息披露手段多樣、涉及環(huán)節(jié)繁多，但基本違規(guī)方式相對較為固定，根據(jù)上述違規(guī)行為特點(diǎn)分析，偵查人員可以重點(diǎn)從虛假記載、不當(dāng)披露、遺漏以及誤導(dǎo)四個(gè)行為表現(xiàn)出發(fā)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行判斷。

（二）加大信息共享、加強(qiáng)案件會(huì)商

違法信息披露行為跨越行政違法與刑事違法，在偵查過程中應(yīng)與證監(jiān)部門協(xié)商，區(qū)分證監(jiān)部門與司法機(jī)關(guān)管轄范圍，偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)立案、偵查，對難以確定的案件，充分運(yùn)用與監(jiān)管、司法部門的會(huì)商機(jī)制，準(zhǔn)確判斷偵查要點(diǎn)，提高偵查效率。

（三）掌握資本市場最新政策，明確不同階段違法信息披露特點(diǎn)

資本市場對不同金融產(chǎn)品、不同板塊上市公司的信息披露要求存在較大區(qū)別，且在不同階段，根據(jù)國家政策變化，對上市公司要求存在差異，這就要求偵查人員及時(shí)關(guān)注國家政策與資本市場政策變動(dòng)，了解信息披露法定范圍，建立信息披露違法行為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（四）系統(tǒng)偵查，完善信息披露違法鏈條

信息披露違法通常與其他犯罪具有牽連關(guān)系，為了找到信息披露違法目的以及其他犯罪線索，應(yīng)堅(jiān)持“一案多查”，即在查辦信息披露違法犯罪的同時(shí)，同步審查內(nèi)幕交易、操縱市場、出具虛假報(bào)告等上下游、前后手犯罪。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)、法律知識學(xué)習(xí)，提高偵查人員水平

信息披露違法行為主要表現(xiàn)為財(cái)務(wù)造假，這就要求偵查人員具備一定的財(cái)務(wù)知識，能夠在上市公司披露的財(cái)務(wù)信息中發(fā)現(xiàn)不當(dāng)披露、違規(guī)披露以及重大遺漏等問題，同時(shí)，國家對不同行業(yè)具有明確的法律法規(guī)要求，因此，偵查人員應(yīng)注重學(xué)習(xí)國家基本法律要求和相關(guān)行業(yè)特殊要求，以更好地發(fā)現(xiàn)線索，固定證據(jù)。