清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)歷史遺留問題方法探索

陳春健，曹建培，夏美娟，馮宇，肖念琴

（1.如皋市不動產(chǎn)登記中心，江蘇 南通 226500；2.南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇 南京 210037）

在2016 年實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度之前，林權(quán)登記主要經(jīng)歷了20 世紀(jì)80 年代穩(wěn)定山林權(quán)的林業(yè)“三定”和2008 年前后開展的集體林權(quán)制度改革兩次大的階段性政策變化[1]。林權(quán)登記工作任務(wù)量大，在以往工作中，由于技術(shù)條件落后、經(jīng)費(fèi)不足、工作模式粗放等原因，導(dǎo)致林權(quán)權(quán)屬爭議不斷。各地不同程度上存在林權(quán)登記程序不規(guī)范、檔案信息不完整等歷史遺留問題[2]，以及現(xiàn)有權(quán)利糾紛尚未解決，森林資源利用過程中又不斷產(chǎn)生新的矛盾現(xiàn)象[3]。伴隨著社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林權(quán)分散登記、多頭管理的缺點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。為規(guī)范市場權(quán)責(zé)歸屬，形成清晰明確的產(chǎn)權(quán)制度，支撐產(chǎn)權(quán)管理體系機(jī)制改革，亟需開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，推進(jìn)林業(yè)管理、登記信息和不動產(chǎn)管理等信息互通共享，形成信息閉環(huán)[4]。

林權(quán)相關(guān)的歷史遺留問題時間跨度大、矛盾多，且形成的原因較為復(fù)雜。為適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展需要，妥善解決林權(quán)類不動產(chǎn)登記信息缺失、權(quán)屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題[5]，需及時結(jié)合現(xiàn)行不動產(chǎn)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確林權(quán)確權(quán)登記工作技術(shù)方法，妥善推進(jìn)，全面清理規(guī)范歷史遺留問題。

1 林權(quán)清理規(guī)范技術(shù)路線探索

整理原林權(quán)登記發(fā)證材料，對林權(quán)證、申請表等檔案材料進(jìn)行全面梳理，以最新遙感影像為底圖，結(jié)合原林權(quán)登記發(fā)證資料與當(dāng)年歷史影像，對原林權(quán)宗地進(jìn)行落宗。將落宗的矢量化成果與國土調(diào)查數(shù)據(jù)、集體土地所有權(quán)宗地界線等疊加，形成外業(yè)工作底圖，開展逐宗校核，結(jié)合現(xiàn)場指界確認(rèn)宗地范圍，進(jìn)行變化宗地更新及新增林地權(quán)籍調(diào)查。

將調(diào)查成果與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林保規(guī)劃、三區(qū)三線劃定成果、用地管理信息、集體土地所有權(quán)、河湖管理范圍界線等現(xiàn)有成果進(jìn)行套合分析，對位于這些已有成果范圍外的宗地，完善相應(yīng)調(diào)查表冊并約請相關(guān)方履行簽章確認(rèn)手續(xù)；對宗地范圍與已有成果存在空間位置重疊、交叉等沖突現(xiàn)象的宗地，暫不進(jìn)行權(quán)利人及相關(guān)方簽章確認(rèn)手續(xù)。

根據(jù)外業(yè)核查的宗地現(xiàn)狀，比對歷史資料，依權(quán)利人申請，對歷史宗地結(jié)果分別采取變更登記或注銷登記或暫緩處置等措施，對經(jīng)調(diào)查為新增林地的，進(jìn)行首次登記入庫，清理規(guī)范技術(shù)路線詳見圖1。

圖1 林權(quán)歷史遺留問題清理規(guī)范技術(shù)路線

2 主要遺留問題及處置方法分析

2.1 登記信息問題

在進(jìn)行歷史存量數(shù)據(jù)整合過程中發(fā)現(xiàn)的林權(quán)登記檔案資料不齊全、填寫內(nèi)容不規(guī)范、宗地空間信息不全、歷史資料相互之間相同信息不一致等登記信息問題。

處置方法：對于在約定權(quán)利有效期內(nèi)的宗地，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后原權(quán)利人同意變更的情況，依據(jù)現(xiàn)行不動產(chǎn)登記辦法，確定權(quán)利類型，按現(xiàn)狀補(bǔ)充調(diào)查登記信息，并依申請進(jìn)行變更登記；權(quán)利人不同意變更的，暫緩變更。對于承包合同到期的，依申請注銷登記；對于存在爭議的，待消除歷史爭議后適時進(jìn)行登記；對于主要要素（登記權(quán)利內(nèi)容、批準(zhǔn)面積）缺失的，還需補(bǔ)充權(quán)屬證明材料，過期不補(bǔ)充，依申請進(jìn)行注銷登記。

2.2 地類沖突問題

以往登記工作中，林權(quán)數(shù)據(jù)與土地管理、自然資源等工作領(lǐng)域未充分銜接，導(dǎo)致與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、用地管理信息、集體土地所有權(quán)、國有及集體建設(shè)用地、國土調(diào)查和林保規(guī)劃等相關(guān)數(shù)據(jù)空間上存在重疊的問題。

處置方法：對由于精度誤差造成的數(shù)據(jù)重疊，按相關(guān)界線及實(shí)地情況修正林地圖斑范圍；對有用地批準(zhǔn)手續(xù)或?qū)嵉胤橇值氐?，通知相關(guān)權(quán)利人申請變更或進(jìn)行注銷登記；對實(shí)地部分為林地的，核減林權(quán)面積，進(jìn)行變更登記。對林權(quán)數(shù)據(jù)與當(dāng)前集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)之間存在矛盾或沖突的，若相關(guān)權(quán)屬無爭議，僅因?yàn)樵謾?quán)宗地跨越不同鎮(zhèn)、村、組而導(dǎo)致的與集體所有權(quán)界線沖突的，則按相應(yīng)鎮(zhèn)、村、組界線進(jìn)行分宗處理；若存在疑義的，協(xié)調(diào)有關(guān)權(quán)利人進(jìn)行會商解決；難以協(xié)調(diào)的，劃定爭議區(qū)，暫緩登記。

2.3 已登記未發(fā)證問題

歷史林權(quán)宗地已進(jìn)行申請登記但未發(fā)放林權(quán)證，或林地原干系人認(rèn)定證書描述林地不存在的問題。

處置辦法：核實(shí)歷史登記信息，經(jīng)核實(shí)符合的，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)完善相應(yīng)信息后進(jìn)行登記，并發(fā)放林權(quán)證書；宗地現(xiàn)狀發(fā)生改變的，按實(shí)際情況依法進(jìn)行地籍調(diào)查及變更登記；對林地不存在的，依法進(jìn)行注銷。

2.4 歷史林權(quán)宗地位置問題

歷史檔案材料中記載的宗地內(nèi)容不全、四至不清、無法確認(rèn)具體空間位置、原歷史林權(quán)宗地圖或宗地四至描述與權(quán)利人實(shí)地指界范圍不一致的問題。

處置辦法：對于歷史檔案材料記載不清晰的，結(jié)合當(dāng)?shù)卮?、組、發(fā)包方、承包方等相關(guān)權(quán)利人現(xiàn)場指界情況，確定宗地位置；對于現(xiàn)場指界范圍與檔案材料記載不相符的，經(jīng)權(quán)利人申請，依據(jù)權(quán)屬來源材料，結(jié)合林地現(xiàn)狀，進(jìn)行變更登記。

3 林權(quán)清理規(guī)范工作方法

3.1 資料收集

充分收集歷史林權(quán)檔案和相關(guān)專題資料，包括原林權(quán)登記時期遙感影像，以及最新遙感影像、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、三區(qū)三線、國土調(diào)查及年度變更、地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃定數(shù)據(jù)、林地征占用審批文件、林權(quán)流轉(zhuǎn)登記等已有成果數(shù)據(jù)，開展深入分析，確定存量數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、總量、質(zhì)量，整理存量數(shù)據(jù)存在的問題并記錄形成相關(guān)問題清單。

3.2 數(shù)據(jù)清理規(guī)范

以最新高分辨率遙感影像為基礎(chǔ)，參考原林權(quán)登記時期的影像數(shù)據(jù)和集體土地所有權(quán)宗地界線等資料，依據(jù)檔案中林地范圍示意圖及四至地名信息，對歷史林權(quán)檔案資料進(jìn)行整理落宗，完成檔案信息矢量化；將歷史林權(quán)檔案屬性字段信息化，完成數(shù)據(jù)庫屬性字段填寫，完成檔案信息標(biāo)準(zhǔn)化；根據(jù)不動產(chǎn)登記和林權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，對檔案信息字段進(jìn)行規(guī)范化，完成存量數(shù)據(jù)整合入庫，形成原始庫。

在原始庫上疊加最新遙感影像，形成工作底圖，依據(jù)林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對宗地現(xiàn)狀開展調(diào)查，補(bǔ)充有關(guān)登記信息，完善存量數(shù)據(jù)庫，建立林地的現(xiàn)狀庫。

歷史存量數(shù)據(jù)年代久遠(yuǎn)，大多數(shù)林權(quán)宗地范圍精度較差，實(shí)地已發(fā)生變化，與已有高精度成果存在范圍、地類等沖突。對該部分?jǐn)?shù)據(jù)，以精度和時效為優(yōu)先條件，與三區(qū)三線劃定成果、用地管理信息、集體所有權(quán)等上述資料收集成果進(jìn)行套合分析后，保留精度高和時效新的數(shù)據(jù)，與相關(guān)部門進(jìn)行確認(rèn)，最終形成符合條件的林地范圍及屬性。

在上述工作形成的原始庫、現(xiàn)狀庫和套合分析成果基礎(chǔ)上，對于數(shù)據(jù)套合分析發(fā)現(xiàn)的問題，建立工作臺賬，確保每一宗林地的數(shù)據(jù)情況清晰可追溯，開展歷史遺留問題清理。

3.3 地籍調(diào)查

對林權(quán)首次登記未完成的或者原始數(shù)據(jù)不完善、無法整合的，以宗地為單位開展林權(quán)地籍調(diào)查，查清宗地屬性信息、權(quán)利人信息和林木信息等內(nèi)容。

3.3.1 土地權(quán)屬調(diào)查

（1）土地權(quán)利人調(diào)查。依據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)更新調(diào)查成果等進(jìn)行土地權(quán)利人調(diào)查，核實(shí)查清土地權(quán)利人身份信息、土地權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來源、四至、坐落、批準(zhǔn)用途和實(shí)際用途以及使用期限等情況。

（2）權(quán)屬界線調(diào)查。進(jìn)行林地落界并開展現(xiàn)場指界，聯(lián)系所調(diào)查地塊的相關(guān)權(quán)利人到現(xiàn)場共同指界，現(xiàn)場確認(rèn)并標(biāo)注界址點(diǎn)和界址線信息。

3.3.2 林木權(quán)屬調(diào)查

以宗地為單位，查清每個林地圖斑的權(quán)屬、林種等林木因子信息。對于根據(jù)林木權(quán)屬來源材料無法明確林木權(quán)屬界線的，開展現(xiàn)場指界。

3.3.3 地籍測量

結(jié)合遙感影像圖和國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，套合獲取界址點(diǎn)及相關(guān)地物要素點(diǎn)。對于影像不清晰、難以獲取界址信息的，通過解析法進(jìn)行測繪；在套合分析基礎(chǔ)上勾繪宗地范圍線，錄入宗地調(diào)查信息及登記信息，并疊加國土調(diào)查圖斑界線和權(quán)屬界線，形成地籍圖；根據(jù)宗地的大小和形狀，合理確定比例尺和幅面，以地籍圖為基礎(chǔ)編繪宗地圖，以TD/T1001 計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宗地面積計(jì)算。

3.4 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

按照林權(quán)、不動產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合林權(quán)存量數(shù)據(jù)整合成果，統(tǒng)一組織、規(guī)范編碼、有序入庫，全面完成地籍調(diào)查成果、基礎(chǔ)地理信息等入庫，完成林權(quán)登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。

對林地使用權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，以及相關(guān)界址點(diǎn)、界址線、林木定著物等空間數(shù)據(jù)進(jìn)行組織，完成圖形數(shù)據(jù)入庫；將地籍調(diào)查數(shù)據(jù)、林木調(diào)查數(shù)據(jù)和權(quán)利人數(shù)據(jù)等屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行組織入庫，形成不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表；將宗地空間信息與屬性數(shù)據(jù)依宗地號進(jìn)行連接，完成圖屬關(guān)聯(lián)。

4 結(jié)語

針對林權(quán)登記工作中不同類型的歷史遺留問題，采取適宜的處置方法，將“不變不換”與清理規(guī)范有序融合，全面排查，妥善解決，進(jìn)一步維護(hù)了集體林區(qū)穩(wěn)定，保障了農(nóng)民合法權(quán)益，鞏固了集體林權(quán)制度改革成果，是深化集體林權(quán)制度改革的重要保障，對于降低林權(quán)登記法律糾紛風(fēng)險(xiǎn)、推動林權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收致富具有重要意義。